憲政視閾中我國高校自主招生若干問題思考

陳 華

（廣西警官高等專科學校，廣西 南寧530023）

我國高校自主招生試點推出至今已近十年，目前尚處于試點中的穩(wěn)步推進階段，期間取得了不少成績，但同時也暴露出一些問題。凡是改革總會遇到問題，但改革不該因此而停滯，因此有必要從理論上繼續(xù)對其展開深入研究，憲政視域或許不失為可能的有益嘗試。

一、我國高校自主招生的理論基礎(chǔ)：大學自治

（一）大學自治的涵義與基本權(quán)能

大學自治始于歐洲中世紀，是有著悠久歷史傳統(tǒng)的西方大學管理模式，其在英文語境中常表述為“University autonomy”、“Academic autonomy”等，因此，常被譯為“學術(shù)自治”或“院校自治”?；诓煌难芯苛觯瑢Υ髮W自治難以下一個標準的概念，但筆者認為，作為人類社會智慧結(jié)晶的大學自治既是一個文化（歷史）現(xiàn)象，也是一個制度現(xiàn)象（法治社會下可歸結(jié)為法律現(xiàn)象），因此，可考慮從文化和法律兩個層面對其界定概念。文化意義上的大學自治是指：“大學作為一個獨立團體，能夠獨立承擔并負責學術(shù)和教育范圍內(nèi)的事項以及與學術(shù)和教育密切相關(guān)的其他事項的活動和營運，不受來自外部的不當支配與干涉，完全由大學內(nèi)學術(shù)研究者和知識傳授者自主決定的一種制度?！保?］法律意義上的大學自治是指：“為了保障學術(shù)自由，大學作為獨立的法人，依法享有法律規(guī)定范圍內(nèi)的自治權(quán)，組織校內(nèi)的自治機關(guān)，自主地處理學校一定范圍內(nèi)的對外事務(wù)和內(nèi)部事務(wù)而不受政府、宗教及任何其他組織和個人非法干預(yù)的法律制度?！保?］

大學自治的核心理念是要抵御來自外界的不當干涉以保障教育與學術(shù)自由，為了實現(xiàn)這個目的，大學自治必須具備一定權(quán)能，而這些權(quán)能是大學自治作為規(guī)定性存在所不可或缺的，否則其存在的價值和追求的目標將無法實現(xiàn)。在英國學者艾瑞克·阿什比（Eric Ashby）看來，大學自治的權(quán)能可概括為以下六個方面：一是在學校管理中抵制學術(shù)干預(yù)的自由；二是學校自主分配經(jīng)費的自由；三是聘用教職員工并決定其工作條件的自由；四是招生的自由；五是課程設(shè)置的自由；六是決定考試標準與方式的自由［3］。從中我們發(fā)現(xiàn)，招生自由是大學自治基本權(quán)能之一，也就是說，在大學自治理念下，高校獲得自主招生權(quán)乃是其教育與學術(shù)獲得充分發(fā)展的必要條件。

（二）大學自治需要以憲政作為制度保障

思想自由是近代以來各國憲法所保障的一項公民基本權(quán)利，而思想自由反映在知識領(lǐng)域就是學術(shù)自由。所謂學術(shù)自由是指大學（或相關(guān)科研機構(gòu)）的教師或研究人員在從事教學、研究等學術(shù)活動過程中，享有的不受任何政治、宗教等外在權(quán)威干涉與控制的自由。學術(shù)自由作為一種特殊的思想自由，并非一開始就受到憲法保護，直到19世紀中期，隨著憲法由近代向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變和近代意義上大學的興起，德國在1919年的《魏瑪憲法》中才首次將學術(shù)自由列為憲法所保護的公民基本權(quán)利，此后，學術(shù)自由在歐美各國紛紛入憲，直到今日成為各國公認的基本人權(quán)。

沒有制度保障的自由不是自由，作為學術(shù)研究主陣地的大學想要實現(xiàn)真正的學術(shù)自由，必須獲得相當程度的自治，因此，大學自治就是為了保障學術(shù)自由而存在的。大學自治與憲政在對學術(shù)自由保護上的暗合關(guān)系表明，憲政體制下想要真正實現(xiàn)學術(shù)自由的權(quán)利，就必須充分保障大學自治，各種政治力量、宗教力量和社會力量都必須遵循憲政體制下權(quán)力有限規(guī)則，恪守憲法劃定的行為邊界，尊重大學自治，讓大學在包括招生在內(nèi)的各種享有自主決定權(quán)事項上充分行使自己的權(quán)利，也只有這樣，我國的高等教育改革才能在遵循具有普適性規(guī)律的基礎(chǔ)上找準方向，獲得繼續(xù)向前發(fā)展的動力①雖然“大學自治”在我國并非嚴格的法律概念，但其觀念在學術(shù)界早已深入人心。國內(nèi)在類似制度上使用的概念是“高校辦學自主權(quán)”，其源于我國《教育法》第28條和《高等教育法》第32條至38條的規(guī)定。雖然中西方在文化傳統(tǒng)、政治背景、法律環(huán)境等方面存在不少差異，但在大學應(yīng)當擁有相當程度教育與科研事務(wù)自主權(quán)這點上沒有爭議，因此筆者認為“大學自治”與“高校辦學自主權(quán)”并無本質(zhì)區(qū)別，純屬概念上的區(qū)分，大學自治理念與制度構(gòu)建理論應(yīng)當適用于我國高校自主招生體制改革。。

二、我國高校自主招生應(yīng)明確的首要原則：教育公平

（一）當前我國高校自主招生過程中存在不公平現(xiàn)象

公平正義是人類自古以來所追求的價值理念，平等權(quán)也是近代憲法所保護的基本人權(quán)，公平之于社會的重要性不言而喻。但在當前我國高校自主招生中卻存在著一些不公平，頗為值得重視。

1.招生名額投放存在地域性差異。當前，許多試點高校在自主招生中明確指定招生地區(qū)，并且這些地區(qū)集中在經(jīng)濟比較發(fā)達的省市。例如，在2012年高校自主招生簡章中，浙江大學只招收天津、上海、浙江、廣東等19個省份的文科生；南京航空航天大學只招收北京、上海、浙江等17個省份的文科生；大連海事大學只招收北京、天津、江蘇、浙江等15個省份的文科生②新浪網(wǎng)，浙江大學2102年自主招生簡章，http：／／edu.sina.com.cn／gaokao／2011－12－27／1140322096.shtml新浪網(wǎng)，南京航空航天大學2012年自主選拔工作實施辦法http：／／edu.sina.com.cn／gaokao／2011－12－07／2013320218.shtml新浪網(wǎng)，大連海事大學2012年自主招生簡章，http：／／edu.sina.com.cn／gaokao／2011－12－27／1130322075.shtml。從中不難發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)或邊疆地區(qū)很少或根本不在各高校自主招生考慮范圍之內(nèi)，這非常令人遺憾。我國憲法明確規(guī)定了我國公民一律平等、各民族平等，無論出于何種原因（尤其是招生成本原因），高校自主招生都不應(yīng)該忽視這最基本的社會公平，否則將使本就稀缺的優(yōu)秀教育資源在國內(nèi)區(qū)域配置失衡，拉大發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)教育水平的差距，加重地區(qū)發(fā)展不平衡問題。

2.重點中學壟斷自主招生市場。目前各試點高校都明確規(guī)定有資格推薦考生報名自主招生的必須是“生源所在地省、自治區(qū)、直轄市重點中學”。眾所周之，經(jīng)過殘酷的中考選拔，重點中學里的學生本來就是最優(yōu)秀的，其在正常的高考競爭中基本壟斷了重點大學的錄取名額，如果高校自主招生再僅對重點中學開放，對普通中學而言則無疑是“雙重打擊”。一些在普通中學就讀且綜合成績一般的“偏才”、“怪才”將會因為這種不公平的制度設(shè)計而失去就讀名牌高校的機會。同時，重點中學的壟斷地位無疑會向社會傳遞出一種“要上重點大學，先上重點中學”的訊息，這在一定程度上會助長中學生擇校的不良風氣，將教育不公問題向下游傳導(dǎo)延續(xù)。

3.由推薦制引發(fā)的不公。當前各試點高校在自主招生報名辦法上多采用自薦與推薦相結(jié)合的辦法，這里要重點討論推薦制有可能導(dǎo)致的不公平問題。一般而言，能夠成為中學最終向高校推薦的學生應(yīng)當是最優(yōu)秀的學生，或者說某方面極具天賦的學生，但是在實踐操作中，卻存在不少問題。例如，各中學為了保持自身招生競爭力，往往需要保住重點大學升學率，而優(yōu)秀的學生參加高考并順利錄取是可以為本校增光添彩的，于是他們并不希望推薦最優(yōu)秀的學生，而是采取“推良不推優(yōu)”的辦法，推薦綜合表現(xiàn)良好的但能否考取重點大學沒有把握的學生。這樣一來對優(yōu)秀的學生是不公平的，剝奪了他們以最優(yōu)秀學生身份被重點大學直接錄取的機會，容易造成他們心理和人格的巨大傷害。又如“北大校長實名推薦制”，且不說由哪個學校的校長來推薦本身就存在名額分配不公的嫌疑，單看由校長推薦本身就存在諸多問題，如長期位居“官位”而遠離教學一線的校長對學生了解嗎？如果校長不了解，那么起實際推薦作用的是誰呢？如何保證校長推薦的公正性？校長是以個人喜好還是以客觀標準來推薦？如何保證推薦標準體現(xiàn)了公平公正原則？這一系列疑問在不同地方已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生著各式各樣的問題，因此被社會廣泛質(zhì)疑與熱議。

（二）憲法：公民受教育權(quán)要以平等的方式實現(xiàn)

受教育權(quán)是現(xiàn)代憲法所保護的第三代人權(quán)，是一種積極的憲法權(quán)利，它是需要國家積極創(chuàng)造條件并履行提供公共教育資源義務(wù)才能實現(xiàn)的現(xiàn)代社會公民的基本權(quán)利。現(xiàn)代社會就業(yè)競爭壓力大，是否受到良好的教育、特別是高等教育往往關(guān)系到個人就業(yè)乃至生存狀況，因此，受教育權(quán)被認為是社會公民不可或缺的基本權(quán)利。

我國憲法上的“法律面前人人平等”原則要求公民平等的享有權(quán)利，當然也包括實現(xiàn)權(quán)利的方式要平等，否則就只能是句空話。一個國家的高校招生制度不僅是事關(guān)公民個人的受教育權(quán)問題，更直接影響整個國家人才培養(yǎng)及教育事業(yè)質(zhì)量，如果高等教育資源不能公平合理地進行分配，不但容易引發(fā)社會矛盾，還會阻礙整個國家的未來發(fā)展。“民不患寡而患不均”，從這個意義上來說，教育公平應(yīng)當是當前我國高校自主招生必須明確的首要原則。

三、權(quán)力有限理念下的我國高校自主招生

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”［4］151權(quán)力具有擴張的天性，為了防止權(quán)力被濫用就必須對它施加限制，從這個意義上看權(quán)力是有限的。近現(xiàn)代憲政發(fā)展史也表明，任何權(quán)力都應(yīng)當是有限的，應(yīng)當通過權(quán)力或權(quán)利對其進行必要的制衡與監(jiān)督。大學總是處于特定的社會環(huán)境之中，難免與政府、宗教勢力以及其他社會力量發(fā)生關(guān)系，因此絕對意義上的大學自治從來都不存在，即便是在西方社會，大學自治權(quán)力總是需要受到外部力量的監(jiān)督，因為其必須遵循一個普遍認同的理念——權(quán)力有限。

（一）我國高校自主招生權(quán)力運行現(xiàn)狀令人擔憂

1.教育管理行政化為招生腐敗埋下隱憂。當前我國多數(shù)大學管理方式仍然為類行政化模式，即把大學劃分為行政等級，大學校長由上級行政機關(guān)任命，校長與系部主任、系部主任與教師之間往往是一種類似上下級的行政關(guān)系，校內(nèi)外事務(wù)多實行下級服從上級的行政管理決策模式。在這種環(huán)境下，上級若想要在招生環(huán)節(jié)中對下級施加“影響”是非常容易的，因為下級的“人、財、物”都要聽命與上級的安排，下級很難做到按原則辦事。例如，2009年曝出的中國科技大學招生事件①該事件經(jīng)過大致如下：據(jù)中國科技大學教師向新語絲網(wǎng)站反映，中國科技大學2009年在安徽省招生最低投檔線為668分，而中國科技大學現(xiàn)任校長侯建國的兒子侯致遠卻以611分的低分被中國科技大學錄取。中國科技大學安徽招生組三名老師旋即向新語絲去函辯稱，該名考生系科大自主招生錄取，該考生的高考成績符合學校自主招生的錄取條件，沒有利用職權(quán)違法招生和違規(guī)操作的情況。但打假名人方舟子經(jīng)過論證認為，三位老師的辯解“反而證實了侯建國校長、招生老師的確利用職權(quán)違法招生”，并得出“高校自主招生成了為有權(quán)或有錢者的子弟量身定做的工具”的結(jié)論。（肖仕衛(wèi)，向昱.高校自主招生腐?。簱鷳n、根源與防范［J］.電子科技大學學報（社科版），2011年第5期，第86頁），就很可能是由于校長對招考老師施加了所謂壓力而導(dǎo)致的腐敗事件?？梢?，在我國自己的大學自治尚未確立的情況下，高校招生想要善用手中的權(quán)力，管理制度的配套改革必須跟上。

2.招考權(quán)力監(jiān)督真空引發(fā)誠信危機。2008年，《中國青年報》社會調(diào)查中心對3578名公眾的調(diào)查顯示：68.6%的人認為高校自主招生存在權(quán)勢者的“暗箱操作”；81.9%的公眾呼吁自主招生過程應(yīng)當更加透明［5］。2009年，該報再次對2117名公眾作出關(guān)于高校自主招生的在線調(diào)查，66.7%的人認為“錢權(quán)交易不可避免”，56.78%的人認為“自主招生過程不夠透明”。2010年，上海市民信箱對1400多位市民的抽樣調(diào)查顯示：80%以上的公眾認為能保證高校自主招生公平公正的最有效方法是“過程的公開、透明”［6］。以上數(shù)據(jù)從側(cè)面反映出當前我國高校自主招生缺乏有效監(jiān)督，程序不夠透明，多數(shù)民眾對其持不信任態(tài)度，引發(fā)了民眾信任危機。

（二）完善我國高校自主招生權(quán)力監(jiān)督機制

1.加強程序監(jiān)督，盡快實現(xiàn)高校自主招生法制化

首先，匯聚各路力量對招考工作全程監(jiān)督。政府作為教育行政主管部門，要切實承擔起行政監(jiān)督職能，在尊重高校招生自主權(quán)的前提下，依法對其招考人員資格、招考規(guī)定合法性、招考程序合理性以及招考核心信息保密性等方面進行全程監(jiān)督檢查；社會公眾、特別是考生和學生家長要及時關(guān)注每年高校自主招生動向，第一時間向高?；蚪逃嚓P(guān)部門就可能存在問題的環(huán)節(jié)提出質(zhì)疑，力求將問題解決在萌芽狀態(tài)，避免發(fā)生難以挽回的錯誤；各級各地媒體要發(fā)揮其“第四種權(quán)力”的作用，通過每年舉辦高校自主招生相關(guān)專題報道，發(fā)動輿論力量來實現(xiàn)對高校自主招生行為的監(jiān)督。

其次，盡快出臺相關(guān)法律，將高校自主招生納入法制軌道。當前我國高校自主招生尚處于試點階段，并無相關(guān)法律規(guī)制，因此，需盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，特別是要明確高校自主招生的法律地位、招考機構(gòu)的權(quán)責、招考人員的權(quán)利義務(wù)、招考程序規(guī)范、招考糾紛解決機制等方面的規(guī)定，使得高校自主招生規(guī)范化，降低其隨意性，從而杜絕濫用招考權(quán)力，減少招考腐敗行為。

2.引入司法監(jiān)督，保障公民司法最終救濟權(quán)得以實現(xiàn)

由于法律法規(guī)的授權(quán)，我國高校獲得了部分高等教育管理權(quán)，從公法理論上看，高校能夠作為行政訴訟的適格被告。高校在進行自主招生時，是代表國家行使公共教育管理權(quán)力，它與考生之間形成了一種特殊的公法關(guān)系。當考生認為高校自主招生工作存在侵權(quán)或違法情節(jié)時，得以向法院起訴（行政訴訟）以維護自己的合法權(quán)益。各級人民法院應(yīng)當轉(zhuǎn)變過去那種“不作為”立場，勇于擔當，切實保護當事人的訴權(quán)，因為在憲政國家里，司法應(yīng)當成為公民權(quán)利的最終救濟。

［1］黃和平.大學自治若干問題研究［D］.蘇州：蘇州大學，2007.

［2］胡鵬程.中國大學自治法律制度研究［D］.天津：天津師范大學，2009.

［3］杜麗輝.大學自治與政府干預(yù)的關(guān)系［J］.遼寧廣播電視大學學報，2004，（2）.

［4］［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深，譯.上海：商務(wù)印書館.1986.

［5］肖舒楠，等.自主招生黑幕不斷81.9%的公眾呼吁過程透明［N］.中國青年報，2008－07－21.

［6］楊冬.調(diào)查顯示八成上海市民擔心自主招生暗箱操作［N］.新聞晚報，2010－12－07.