我國環(huán)境行政合同制度面臨的困境及對策研究

鄧集文 程國勝

(中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004)

我國目前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，改革開放以來，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展掩蓋了許多已有問題同時也衍生出了新的問題。犧牲環(huán)境利益的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式早已不能適應(yīng)社會的變化，由此導(dǎo)致的霧霾、地下水污染、土壤污染等環(huán)境污染問題如同芒刺般刺破了GDP 增長率這塊遮羞布。習(xí)近平同志在十八大上為全體公民描繪了一個“中國夢”——美麗中國，體現(xiàn)出國家對環(huán)境問題的關(guān)注。而這個夢想是需要科學(xué)合理的政策指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。環(huán)境行政合同是行政合同與環(huán)境二者結(jié)合而迅速發(fā)展起來的，作為規(guī)范環(huán)境資源管理者與相對人權(quán)利義務(wù)的合同制度應(yīng)運(yùn)而生，并將取代傳統(tǒng)的環(huán)境管理手段而成為環(huán)境法律體系中的一項(xiàng)基本制度［1］。

一、我國環(huán)境行政合同的概念

法學(xué)術(shù)語的發(fā)展是推動法學(xué)發(fā)展的一種動力，同時也是法學(xué)進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。如何定義環(huán)境行政合同不僅是簡單的概括其涵義，而且要用精準(zhǔn)的法學(xué)言語去表達(dá)一個法學(xué)范疇，深層次的剖析其意義和特征。目前環(huán)境法學(xué)界對環(huán)境行政合同制度的研究成果很多，呈現(xiàn)出“百花齊放”的局面，對于環(huán)境行政合同概念的界定也存在諸多爭議，所以明確環(huán)境行政合同的概念十分必要。

在環(huán)境行政合同的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)方面，存在“環(huán)境行政法律關(guān)系說”和“行政目的說”的爭論。前者是指環(huán)境行政合同是“設(shè)立、變更或終止環(huán)境行政法律關(guān)系的合意”，這種說法具有一定的合理性，行政法律關(guān)系是對行政法上各種權(quán)利義務(wù)及其運(yùn)行過程的高度抽象，是對行政法質(zhì)規(guī)定性的深刻揭示［2］。但是，這種理論并沒有將環(huán)境行政合同所特有的環(huán)境性和公益性表達(dá)出來?！靶姓康恼f”是為了公共利益或?qū)崿F(xiàn)特定的環(huán)境管理目標(biāo)，很好的體現(xiàn)出來對“公益性”的關(guān)注，彌補(bǔ)了前者的不足。

在合同主體的構(gòu)成上存在行政主體之間是否可以訂立環(huán)境行政合同之爭。持否定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政合同具有行政性，即行政主體一方是具有行政優(yōu)益權(quán)的，合同從訂立到履行的過程中，如果合同雙方均為行政主體，那么行政優(yōu)益權(quán)如何分配?行政優(yōu)益權(quán)是行政主體為了達(dá)到更好的公共管理效果所行使的行政強(qiáng)制權(quán)，是行政手段派生出來的權(quán)力，屬于行政合同的一大特征，但并不能作為判斷是否為行政合同的標(biāo)準(zhǔn)。我國實(shí)踐活動中存在許多行政主體之間簽訂的行政合同，最常見的就是上下級行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)與其內(nèi)部工作人員簽訂的環(huán)境行政合同，如行政首長環(huán)境責(zé)任協(xié)議書等［3］。

關(guān)于環(huán)境行政合同主體的范圍之爭，主要集中在行政主體一方，對于相對人一方環(huán)境法學(xué)界研究不多，通常認(rèn)為是富有保護(hù)環(huán)境義務(wù)的企業(yè)等。對于那些簽訂環(huán)境行政合同的行政主體，存在“行政主體說”、“環(huán)境行政主體說”、“行政機(jī)關(guān)說”。根據(jù)我國環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，我國環(huán)境監(jiān)督管理體制為統(tǒng)一監(jiān)督管理和分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的體制，涉及部門眾多，單一學(xué)說很難準(zhǔn)確的概括合同主體的范圍。判斷哪些行政主體有簽訂環(huán)境行政合同的資格，應(yīng)根據(jù)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定，只要是在行使環(huán)境監(jiān)督管理職能，即使不是專門的環(huán)境行政機(jī)關(guān)，也可以認(rèn)定為具有簽訂環(huán)境行政合同的資格，而不應(yīng)該只局限于專門的環(huán)境行政主體［4］。這樣可以擴(kuò)大環(huán)境行政合同的主體范圍，更有利于環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理。

綜上所述，環(huán)境行政合同的概念可以界定為:為了實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境行政管理目標(biāo)，具有環(huán)境管理職能的行政主體與相對人簽訂、變更、終止環(huán)境行政法律關(guān)系的合意。

二、我國環(huán)境行政合同的實(shí)施現(xiàn)狀

我國的環(huán)境行政合同最早出現(xiàn)于20 世紀(jì)80年代，主要的表現(xiàn)形式是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制是指為了使轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量達(dá)到或優(yōu)于法定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，地方各級人民政府和排污單位通過溝通協(xié)商，確定雙方在保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量方面的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，再以訂立書面協(xié)議的形式將責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)和利益有機(jī)的結(jié)合起來，為實(shí)施該協(xié)議而采取的一系列法律措施的總稱［5］。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地政府對環(huán)境問題的重視程度不斷提高，公民的環(huán)保意識持續(xù)增強(qiáng)。面對復(fù)雜的環(huán)境問題，傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理措施已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要，將契約引入環(huán)境行政管理這種新型的環(huán)保方式逐步顯現(xiàn)出其獨(dú)特作用。良好的自然環(huán)境所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，促使行政機(jī)關(guān)和企業(yè)積極尋找合作基點(diǎn)，達(dá)成合作協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)，這為環(huán)境行政合同的發(fā)展奠定了社會基礎(chǔ)。如2009 年，蘇州市滄浪區(qū)對運(yùn)用契約的方式進(jìn)行環(huán)境管理的方式做了有益探索，制定了《滄浪區(qū)行政指導(dǎo)工作意見(試行)》。根據(jù)該指導(dǎo)意見，滄浪區(qū)環(huán)保局準(zhǔn)備在該轄區(qū)內(nèi)試行《滄浪區(qū)環(huán)保行政合同》。環(huán)保局和11 家餐飲單位簽訂了草擬的合同，合同約定餐飲單位要自覺履行環(huán)保職責(zé)，積極采取相應(yīng)措施，確保污染物、油煙、噪聲等經(jīng)過科學(xué)處理后排放，且排放標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到我國法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。合同規(guī)定了環(huán)保局要為餐飲單位提供服務(wù)的義務(wù)，滄浪區(qū)環(huán)保局要結(jié)合多種方式，向多家餐飲企業(yè)宣傳環(huán)境保護(hù)發(fā)面的法律、法規(guī)，同時還要采取各種措施對各餐飲企業(yè)的餐廚垃圾、廢棄油脂等進(jìn)行統(tǒng)一的回收處理，這些措施包括聯(lián)系有資質(zhì)的食品垃圾回收單位，協(xié)調(diào)環(huán)衛(wèi)部門的工作時間和區(qū)域等。

面對環(huán)境問題的多樣性、長期性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，環(huán)境行政合同所具有的諸多法治價值正逐漸被社會所認(rèn)識。填補(bǔ)法律、法規(guī)空白的代法性，處理環(huán)境問題的靈活性，弱化行政色彩的柔和性等職能，都使環(huán)境行政合同有著廣闊的應(yīng)用前景。目前，我國環(huán)境行政合同被廣泛地運(yùn)用于能源資源的開發(fā)與開采、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)、污染物排放的治理和環(huán)保部門關(guān)于排污費(fèi)的征收、使用以及處理因環(huán)境污染所引起的糾紛等方面［1］。

同時，環(huán)境行政合同的分類也逐步走向系統(tǒng)化和多樣化。根據(jù)合同主體所處的法律地位不同可分為平等環(huán)境行政合同與不平等環(huán)境行政合同。前者是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)之間簽訂的合同，它們的行政級別平等，在合同中的權(quán)利義務(wù)也基本對等;后者是指在行政級別上有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間簽訂的合同。根據(jù)雙方當(dāng)事人的不同，可以分為內(nèi)部環(huán)境行政合同與外部環(huán)境行政合同等。

三、當(dāng)前我國環(huán)境行政合同制度面臨的困境

1、環(huán)境立法不完善

環(huán)境行政合同最早出現(xiàn)于日本，之后西方國家紛紛效仿，結(jié)合本國實(shí)際情況建立環(huán)境行政合同制度。與西方國家相比，我國環(huán)境立法還處于相當(dāng)落后的階段?，F(xiàn)有法律中關(guān)于環(huán)境行政合同的立法寥寥無幾，合同法調(diào)整的是民事法律關(guān)系，將環(huán)境行政合同排除在外，行政法律體系中也缺乏相關(guān)規(guī)定。立法體系上，缺少較高效力位階的指導(dǎo)性立法，只有《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》這一部中央級別的環(huán)境法律對環(huán)境行政合同做了相關(guān)規(guī)定。地方立法上，部分地區(qū)也進(jìn)行了相關(guān)立法探索，但是這些立法效力低、范圍窄、影響力小，無法形成科學(xué)系統(tǒng)的法律體系。而在現(xiàn)實(shí)社會中，卻存在大量的環(huán)境行政合同。法律指引的極度缺乏，形成了環(huán)境行政合同操作極為混亂的局面，該采取行政合同方式的卻采用了單方行政命令、采用了行政合同的卻不遵守行政合同規(guī)則的現(xiàn)象十分普遍。

2、環(huán)境法律具有高壓性

現(xiàn)有的環(huán)境立法中，對環(huán)境行政相對人(或被管理人)的義務(wù)規(guī)定多于權(quán)利的規(guī)定，導(dǎo)致環(huán)境司法、執(zhí)法過程中權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重失衡，嚴(yán)重削弱了公民、法人參與環(huán)境管理的積極性。罰款和收費(fèi)是我國環(huán)境執(zhí)法的兩大特征［6］。對于污染環(huán)境和破壞生態(tài)的違法行為，多數(shù)處以罰款。上級以“GDP”作為自己的功績，下級則視收費(fèi)和罰款的數(shù)量為功績。我國相關(guān)法律規(guī)定，此類罰款應(yīng)專項(xiàng)用于彌補(bǔ)污染造成的損失或作為保護(hù)環(huán)境的經(jīng)費(fèi)，但實(shí)踐中這些款項(xiàng)往往被挪作他用，并未得到合理使用。久而久之，自然就造成了人們對政府及執(zhí)法人員的疏遠(yuǎn)和不信任，更不會主動與之接觸訂立合同了。

3、環(huán)境信息不透明

一方面，環(huán)境信息不透明，會阻礙環(huán)境行政合同的訂立。因?yàn)榄h(huán)境行政合同具有合同性，是合同雙方達(dá)成合意的產(chǎn)物，與訂立合同有關(guān)的重要信息都應(yīng)基于程序正當(dāng)原則和誠實(shí)信用原則告知對方。根據(jù)《中華人民共和國信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)主動公開，方便公眾查詢。環(huán)境信息的公開是公眾參與的必要前提，了解自己生活環(huán)境的信息是法律賦予公民的權(quán)利，而政府往往將這些與公民息息相關(guān)的信息作為“秘密”牢牢的封存起來，即使是公民或法人主動申請都難以獲取。而這些信息屬于訂立環(huán)境行政合同的前提條件，關(guān)鍵信息的缺失會使合同在訂立、履行中遇到障礙，很難達(dá)到行政管理的理想效果。

另一方面，環(huán)境信息不透明，會降低環(huán)境行政合同的法治價值。如果政府和企業(yè)已經(jīng)訂立環(huán)境行政合同，則與之相關(guān)的信息也應(yīng)及時向利益相關(guān)方公布，接受公眾監(jiān)督。否則，會因?yàn)楹贤撵`活性而使雙方暗箱操作，滋生腐敗，使國家、集體或公民的利益受損，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。

4、缺乏有效的環(huán)境保護(hù)激勵制度

環(huán)境保護(hù)激勵措施是指在環(huán)境保護(hù)行政管理過程中充分運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，使環(huán)境行政管理行動從被動變?yōu)橹鲃?，使被管理方從消極治理污染變?yōu)橹鲃宇A(yù)防污染，主要包括經(jīng)濟(jì)激勵措施和榮譽(yù)激勵措施。經(jīng)濟(jì)激勵措施又包括環(huán)境稅制、環(huán)境貸款、環(huán)境保險等。我國環(huán)境管理體系中已經(jīng)建立了環(huán)境激勵機(jī)制，但是尚未成熟完善，主要運(yùn)用消極的激勵措施，如對排污企業(yè)征收排污費(fèi)，對生產(chǎn)、銷售可能造成環(huán)境污染的產(chǎn)品的廠家征收產(chǎn)品稅等，缺乏積極的激勵措施。

環(huán)境行政合同是當(dāng)事人雙方達(dá)成合意的產(chǎn)物，不是常規(guī)行政主體的單方性行政命令，行政相對人對環(huán)境行政合同是否訂立、權(quán)利義務(wù)如何約定都有選擇的自由，行政主體不能為實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理而強(qiáng)迫相對人去簽訂合同，這樣就違背了契約自由精神。追逐利益是企業(yè)的天性，行政主體應(yīng)充分利用企業(yè)等相對人的特性，給予其合法的利益，鼓勵相對人積極的參與到環(huán)境行政管理之中［7］。目前我國實(shí)踐活動中出現(xiàn)的環(huán)境行政合同很少存在這種激勵，即使存在也大都是授予榮譽(yù)稱號或表彰，而沒有給予相對人實(shí)實(shí)在在的優(yōu)惠。環(huán)境行政相對人沒有訂立合同的動力，無法與行政主體形成良好的互動關(guān)系，這大大制約了環(huán)境行政合同在環(huán)境管理中的運(yùn)用，無法充分發(fā)揮其特殊的作用。

四、完善我國環(huán)境行政合同制度的對策建議

1、確定恰當(dāng)?shù)牧⒎Ｊ?，加快立法進(jìn)度

環(huán)境行政合同的理論研究與實(shí)際運(yùn)用已經(jīng)歷經(jīng)很長一段時間，但是到目前為止，世界上還沒有一個國家制定出一部完整的環(huán)境行政合同法典。日本是最早使用環(huán)境行政合同的國家，但它是立法者意料之外的產(chǎn)物，也沒有專門的立法，在環(huán)境行政合同得到成功的運(yùn)用后，日本的地方公共團(tuán)體才漸漸在條例中做出相關(guān)規(guī)定。美國是普通法系國家，不存在環(huán)境民事合同與環(huán)境行政合同之分。沒有國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)作為參考，這為我國的環(huán)境行政合同的立法研究增加了難度。

目前，關(guān)于環(huán)境行政合同的立法模式有以下幾種:一是制定統(tǒng)一的行政合同法，在其中對環(huán)境行政合同做專章規(guī)定。這種方式有一定的優(yōu)越性，避免了法律分散性，法條集中，減少立法成本。但是，不同的行政合同，主體、權(quán)利義務(wù)、責(zé)任等要素大相徑庭，而且行政合同的許多理論存在爭議，何時立法仍在爭論不休。面對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，等待統(tǒng)一的行政合同法無異于用遠(yuǎn)水解近渴。二是在單項(xiàng)環(huán)境法律中做相關(guān)規(guī)定。這種模式不可取，因?yàn)榉l分散，很容易造成沖突或分歧，而且不利于社會公眾查詢和使用，立法成本較大。三是制定專門的環(huán)境行政合同法律。雖然目前制定統(tǒng)一的環(huán)境行政合同法典的條件尚不成熟，但是可以通過環(huán)境保護(hù)部制定環(huán)境行政合同規(guī)章來規(guī)定環(huán)境行政主體與相對人的行為。而且這種方式在我國有例可循，如2007 年當(dāng)時的環(huán)境保護(hù)總局制定了《限期治理辦法》，2009 年環(huán)保局升級為環(huán)保部后制訂了《限期治理管理辦法》。這種模式相對于統(tǒng)一的行政合同法而言，內(nèi)容減少、程序簡單、立法成本小，而且其立法還為制定行政合同法提供了范例。

2、強(qiáng)化公眾參與度

公眾參與原則是環(huán)境法的基本原則，保護(hù)生態(tài)環(huán)境不僅需要完善的法律制度，還需要廣大公眾積極參與。目前國內(nèi)環(huán)境法學(xué)界對環(huán)境行政合同的主體研究重點(diǎn)集中在行政主體一方，忽視了相對人一方。應(yīng)加強(qiáng)對民間環(huán)保組織、社區(qū)組織、大眾媒體的研究，這對擴(kuò)大環(huán)境行政合同參與主體的范圍、細(xì)化其義務(wù)和權(quán)利都具有重要意義，同時也有利于發(fā)掘環(huán)境行政合同的潛在效益。要將環(huán)境保護(hù)變?yōu)槿裥缘氖聵I(yè)，就要加深公眾參與的程度，把單純的“社會呼吁”賦予具體的、鮮活的公民行動，才能使之成為一種有組織性、持續(xù)性的監(jiān)督和壓力。環(huán)境行政合同的簽訂過程中，還要對相關(guān)地區(qū)的權(quán)利給予足夠的關(guān)注度。因?yàn)榄h(huán)境問題是沒有界線的，是不受行政區(qū)劃與人為限制的，因此必須提供相關(guān)地域的參與權(quán)［8］。

美國“卓越環(huán)境引導(dǎo)方案”一個重要的特點(diǎn)就是公眾的實(shí)質(zhì)參與。企業(yè)所在地域的居民、大眾媒體、環(huán)保專家或環(huán)保組織都屬于公眾的范圍之內(nèi)。美國環(huán)境保護(hù)署十分重視公眾的意見，一個企業(yè)得到當(dāng)?shù)孛癖姷闹С质黔h(huán)境保護(hù)署與之簽訂協(xié)議的必要條件。我國在構(gòu)建環(huán)境行政合同制度時，可以吸取美國公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，不斷提高公眾參與度。

3、完善環(huán)境保護(hù)激勵機(jī)制

將環(huán)境保護(hù)激勵措施具體應(yīng)用于環(huán)境行政合同中，不應(yīng)只針對相對人一方，對行政主體也要采取相應(yīng)的激勵措施，鼓勵其刺激、誘導(dǎo)相對人訂立合同。第一，改善消極激勵措施。目前我國的環(huán)境激勵機(jī)制中，主要是消極的激勵措施唱主角，這會給相對人造成一種一直在被動挨打的印象，不利于調(diào)動其參與環(huán)保的熱情和積極性。對法律、法規(guī)規(guī)定的罰款和收費(fèi)等措施應(yīng)從人性化的角度進(jìn)行改善，并建立相應(yīng)的稅費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制，做到?？顚Ｓ?，消除合同雙方的誤解，增加透明度。第二，豐富現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)激勵措施。一是環(huán)境貸款。雙方可以約定，如果在合同履行過程中相對人無任何違約行為，并在合同履行完畢后取得了良好的環(huán)境效果，政府可以從財政上給予一定額度的低息貸款。二是資源稅收優(yōu)惠。雙方可以約定，如果相對人在開發(fā)利用自然資源過程中，積極采用節(jié)能技術(shù)或設(shè)備，減少污染物排放量，可以對其返還相當(dāng)量的資源稅。三是押金返還。強(qiáng)制收取企業(yè)的押金，鼓勵他們回收利用飲料瓶等容器，這種制度在歐洲發(fā)達(dá)國家使用較多。我國環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以與電池生產(chǎn)廠家或農(nóng)藥生產(chǎn)廠家在合同中運(yùn)用這種制度。第三，對官員實(shí)行綠色績效考核體系。將資源環(huán)境考核納入對地方和干部的考核范圍，轉(zhuǎn)變官員執(zhí)政理念，使之在管理和決策過程中自覺將發(fā)展與環(huán)境結(jié)合起來，采取包括環(huán)境行政合同在內(nèi)的多種方式保護(hù)環(huán)境。如從2013 年開始，湖南省將在長沙、株洲、湘潭三市全面試行綠色GDP 評價體系，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源消耗、環(huán)境生態(tài)評價等指標(biāo)納入官員績效考核體系。

4、完善環(huán)境行政合同的救濟(jì)機(jī)制

救濟(jì)與權(quán)利是相互依存的，無法完全脫離彼此而單獨(dú)存在，離開救濟(jì)談權(quán)利或是離開權(quán)利談救濟(jì)都是毫無意義的。環(huán)境行政合同的快速發(fā)展催生和帶動了與其相對應(yīng)的救濟(jì)制度，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的保障。簡單來說，環(huán)境行政合同的救濟(jì)機(jī)制是指因?yàn)榄h(huán)境行政主體的違約行為侵犯了相對人的合法權(quán)益，造成了損失，相對人通過各種方式保護(hù)自身利益，彌補(bǔ)損失的制度。一是建立協(xié)商監(jiān)督制度。協(xié)商是民事救濟(jì)方式，也是最便捷、最及時和成本最低的糾紛解決方式。合同雙方在發(fā)生爭議時，可以不通過第三方及時協(xié)調(diào)解決。但應(yīng)對惡意磋商、行政主體濫用行政優(yōu)益權(quán)等行為進(jìn)行監(jiān)督，確保糾紛及時解決和保障第三方利益不受損害。二是加強(qiáng)行政復(fù)議人員的職業(yè)素養(yǎng)。行政復(fù)議具有成本低、時間短等優(yōu)勢，但是缺少高素質(zhì)的復(fù)議人員，將使行政復(fù)議的效果大打折扣。應(yīng)當(dāng)在復(fù)議機(jī)關(guān)中建立一支法律素養(yǎng)較高的復(fù)議隊(duì)伍，保證復(fù)議案件的合法，公正的解決。三是賦予行政主體原告資格。行政訴訟俗稱“民告官”，由此可知，行政主體是不可能成為原告的。但是，環(huán)境行政合同畢竟不是純粹的行政行為，因其具有合同性，故相對人也會違約而成為被告。即使行政主體具有行政優(yōu)益權(quán)，在面對復(fù)雜多樣的環(huán)境行政合同時也難免力不從心，因此賦予行政主體原告資格有利于合同的公平實(shí)施。

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