十六大到十八大:程序民主十年研究綜述

張書林

(中共山東省委黨校，山東 濟南250021)

2002年11月黨的十六大報告明確提出:“要著重加強制度建設，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。”［1］P31這是我們黨正式提出“民主政治程序化”的概念。時隔整整十年之后，2012年11月黨的十八大報告進一步強調(diào)指出:要“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化?！?/p>

一般說來，民主政治既有其實體性規(guī)定，也應有其程序性設計，程序民主是民主政治的重要范疇。因此，對民主問題的研究既應關注實體民主，也應關注程序民主。程序民主也稱“民主的程序正義”、形式民主，其理論策源地在西方，主要建構者是尤根·哈貝馬斯、羅伯特·達爾、羅爾斯等等。十六大到十八大的十年間，以西方關于程序民主的理論建構為基礎、結合中國特色社會主義民主程序建設的具體實踐，我國學術界對程序民主的研究亮點紛呈、在諸多方面取得了重大進展。這里從宏觀視角切入，對十年來我國學術界關于程序民主研究的主要成果進行系統(tǒng)梳理提煉，并綜述如下。

一、關于程序民主的相關理論問題

綜觀學術界關于程序民主相關理論問題的研究，主要集中在程序民主的概念內(nèi)涵、基本特征、原則要求、價值意義、發(fā)展演進等問題上。

(一)程序民主的概念內(nèi)涵

關于程序民主的概念內(nèi)涵，目前學術界大體一致的看法是:程序民主在關于“民主就是‘人民的統(tǒng)治’”的一般闡釋中，所關注的重心是“統(tǒng)治”，是民主的客體，其基本架構涉及到人民采取什么樣的方式、手段、流程等來實現(xiàn)統(tǒng)治的整體過程。在此基礎上，許多學者進行了深化或具體化研究，并提出了各自對程序民主概念內(nèi)涵的理解，總體上形成如下認識視角。

1．從程序本義視角來闡釋?！掇o?！穼Τ绦虮玖x的解釋是:“按時間先后或依次安排的工作步驟?！薄冬F(xiàn)代漢語詞典》對程序一詞含義的闡釋是:“事情進行的先后次序:工作程序、會議程序?！眹@著“程序就是做事的先后順序與方式”這一本義，學者們對程序民主的概念進行了闡釋。韓強指出，程序民主就是“程序民主化與民主程序化的結合，指的是在實現(xiàn)民主過程中的先后順序、步驟、方式及其有關制度性規(guī)定?！保?］與之類似，芮紹陽、方同義也認為:程序民主主要是指實現(xiàn)民主的方式、渠道及其他有關的制度性規(guī)定，它強調(diào)民主政治運行的步驟、機制和規(guī)則。

2．從程序產(chǎn)生及運行視角來闡釋。班保申從程序的產(chǎn)生及運行的廣義視角來定義程序民主。他認為，程序民主的定義包括兩個層面:“一是以民主的原則確立程序，即程序的民主化;二是以程序來規(guī)范民主政治建立和運行，即民主政治過程的程序化?！保?］

3．從與實體民主對照視角來闡釋。最具有代表性的是俞可平的觀點。俞可平認為，“實質(zhì)民主論認為民主是一種政治狀態(tài)，在這種政治狀態(tài)下個人的權利得到了最充分的保證。程序?qū)τ诿裰髡味圆皇亲钪匾?，最重要的是個人權利的實現(xiàn)?！保?］P155與之不同的是，“程序民主論主張民主是一種過程或一種程序，個人的自由平等權利只有在這種過程或程序中才能實現(xiàn)。后果對民主政治而言不是最重要的，最重要的是民主政治的程序?！保?］P156

受俞可平觀點的影響，劉儉也從實體民主與程序民主的比較對照中，去定義程序民主。他指出:實體民主側重于民主的價值判斷，對民主的性質(zhì)、目標、價值觀念等的總體規(guī)定，傾向于從國體角度闡釋民主的含義，意在確立人民當家作主地位;與實體民主不同，程序民主側重于民主的運行設計，主要是指實現(xiàn)實體民主的方法、方式、途徑及其有關的制度性規(guī)定，它強調(diào)民主的機制、規(guī)則和程序，傾向于從政體的角度來闡釋民主。在他看來，與實體民主注重民主目標的規(guī)定性不同的是，程序民主注重民主的運行步驟與過程，屬于對實體民主的操作層面。

4．從系統(tǒng)論的視角來闡釋。鐘學敏指出，作為一種民主模式的程序民主具有嚴密的系統(tǒng)，兼有政治精神、政治原則、政治制度三個層次的具體規(guī)定性。政治精神是程序民主的內(nèi)核與靈魂，其核心是民主主體的政治意識與政治構想;政治原則是程序民主的框架和骨骼，其核心是公正原則;政治制度是程序民主的物化表現(xiàn)，其核心是在制度上確立民主運行的規(guī)范、步驟、方法，為政治運作提供制度化的固定模式與流程。

(二)程序民主的基本特征

1．外在特征。劉儉從與實體民主的對照入手，從廣義視角總結出程序民主所具有的外在特征。一是獨立性。程序民主雖然是相對于實體民主而言的，看似不獨立，但程序民主在實施中仍然是具有獨立性和自主性的，尤其是能夠獨立彌補實體民主的不足、糾正實體民主的偏差。二是優(yōu)先性。實體民主要按照程序民主設計的規(guī)則來實現(xiàn)，其實現(xiàn)過程體現(xiàn)為具體運行程序的展開，因此，實體民主實際上是蘊含于程序民主之中的，程序民主的實現(xiàn)程度直接決定實體民主的實現(xiàn)質(zhì)量、并在一定意義上影響實體民主的性質(zhì)。因此，相對于實體民主而言，程序民主是具有優(yōu)先性的。三是多樣性。實體民主與程序民主是內(nèi)容與形式的關系，內(nèi)容決心形式、形式反映內(nèi)容，同樣內(nèi)容的實現(xiàn)可以借助不同的形式。因此，相對于實體民主內(nèi)容上的單一性，程序民主在實現(xiàn)形式上則具有多樣性。

2．內(nèi)在特征。班保申從程序民主自身的存在狀態(tài)入手，從狹義視角揭示出程序民主的內(nèi)在特征。一是形式化，程序民主本質(zhì)上就是一種形式化的東西;二是依賴性，程序民主要依賴于實體民主而存續(xù);三是運行過程性，程序民主的實現(xiàn)是一個過程;四是可操作性，程序民主只有在人格化的身體力行中才能得到體現(xiàn);五是功能性，程序民主運行必然導向特定功能的實現(xiàn)。

(三)程序民主的原則要求

關于程序民主運行的原則要求的研究，具有代表性的是楊龍、葉國平的觀點。他們認為程序民主的運行應堅持以下原則要求。

一是程序公開原則。程序民主的運行是動員型的，必然要求公開性，特別是要推行立法過程公開和政務公開。二是廣泛參與原則。程序民主是參與型民主。不過，在人民不可能直接行使國家權力的現(xiàn)實之下，人民的參與通常是通過代議程序來實現(xiàn)的，這就要求代表對所代表的選民意愿的高度尊重。三是權利平等原則。全體人民在參與民主政治程序運作的過程中，均享有平等的民主權利，人民的權利平等原則不容踐踏。四是監(jiān)督制約的原則。以對權力的監(jiān)督制約保證權力運行程序符合人民意志，防止權力被濫用。五是公平競爭原則。推行公平競爭，有利于增強民主程序本身的生機活力。六是程序優(yōu)先原則。在實質(zhì)合理性與形式合理性發(fā)生沖突時，應當堅持形式合理性優(yōu)先的原則;違反程序的結果即使是合理的結果，也是不合法的;法定程序是對民主權利的保障，對其省略或簡化都會得出違反民主原則的不合法結果。

(四)程序民主的價值意義

對于程序民主及其運行的價值意義，一些學者主要從以下三個方面進行了創(chuàng)新性論析。

1．程序民主有助于保持維護政治合法性。趙靜、代國銳認為，程序民主對政治合法性具有有效預警功效。具體說來:程序民主有助于規(guī)范權力客體行為，保障權力主體權利，是獲得合法性支持的有效途徑;程序民主在某種程度上體現(xiàn)了經(jīng)驗主義和規(guī)范主義的和諧統(tǒng)一，是獲得合法性支持的典范;程序民主能夠彌補實體民主的不足，協(xié)調(diào)各種利益、價值沖突，保證公共權力主客體的良性互動，是獲得合法性支持的科學選擇。

2．程序民主有助于按照少數(shù)服從多數(shù)原則形成正確決定。楊龍、葉國平認為，民主本質(zhì)上是少數(shù)服從多數(shù)的制度，這就是按程序辦事。程序?qū)γ裰鲗崿F(xiàn)的價值在于:一方面，多數(shù)人的意志要通過程序才能表現(xiàn)和承認;另一方面，如果多數(shù)人的決定和選擇出現(xiàn)錯誤，也只能通過一定的程序加以改正。

3．程序民主有助于推進政治社會化進程。班保申從多維功能視角闡明了程序民主對政治社會化進程的推動。一是規(guī)范制約功能。程序民主可以通過對制度規(guī)范、規(guī)則、流程的展開，為政治社會化進程的有序化、理性化提供一種社會控制機制。二是教育功能。程序民主的運行可能使社會大眾在政治參與中獲得民主知識和技能，提高對程序民主的認識水平。三是優(yōu)化功能。程序民主在實踐中做到了對政治社會化進程中各種政治主張和選擇可能性的過濾，使民主政治運行的最優(yōu)方案逐漸脫穎而出。四是疏導功能。程序民主通過為社會大眾提供充分平等的參政機會，對政治社會化進程中的社會不滿情緒進行疏導、社會矛盾進行化解，避免了政治主體采取過激的非理性行為來對抗體制。

(五)程序民主理論的發(fā)展演進

程序民主是西方民主理論的產(chǎn)物，其策源地和成長地主要在西方。李猛、楊海蛟、韓強等以西方為視角，分析了程序民主理論的發(fā)展演進脈絡。根據(jù)他們對西方程序民主發(fā)展邏輯的剖析，大體可以總結出程序民主理論的發(fā)展脈絡及歷史分期。

第一，古希臘雅典城邦時期。古希臘雅典城邦的民主實踐是西方關注程序民主的發(fā)軔。雅典城邦將國家權力置于多數(shù)同意的基礎上，置于選舉、任期、法律創(chuàng)設等一系列程序中，在梭倫改革、克里斯提尼改革、伯利克利改革中都關注了程序民主建設，建立了公民大會制度、元老院制度、“貝殼放逐法”、抽簽制度等程序民主制度，為程序民主發(fā)展提供了寶貴的理論基礎、制度探索、實踐經(jīng)驗，使程序民主得以起步與初步發(fā)展。不過，由于與實體民主的一定程度上的相脫節(jié)，這一時期的程序民主最終迷失在專制漩渦之中。

第二，文藝復興及資產(chǎn)階級革命時期。這一時期程序民主被推崇、運行規(guī)則得到進一步深化與細化，轉(zhuǎn)化為定期選舉和更換政治領導人的方法。孟德斯鳩關于政治權力建構及運行的“三權分立”原則，是這一時期程序民主理論發(fā)展的代表性成果。但在各種人為限制條件的羈絆下，普通民眾參與民主運行的程序設計卻是不充分的。

第三，二戰(zhàn)后至今。這一時期基于國家權力膨脹導致的公民行權危機、自由代議制民主弊端的顯現(xiàn)，程序民主發(fā)展呈現(xiàn)僵化和異化的情況，以決策民主、參與民主、協(xié)商民主為代表的新思潮興起并力圖強化大眾對民主程序的參與性。哈貝馬斯提出的協(xié)商民主、羅爾斯提出的程序正義等作為代表性理論，一直影響到當下。尤其是，哈貝馬斯試圖打通自由主義與共和主義的分歧，在對二者進行批判性繼承的基礎上，從兩者各吸取一些他認為理性的成分，超越自由主義與共和主義提出了以協(xié)商民主(程序民主)為代表的第三種規(guī)范性的民主政治模式。

二、關于程序民主與實體民主的關系

經(jīng)典民主政治理論認為，民主就是“人民的統(tǒng)治”。根據(jù)民主強調(diào)“人民”與“統(tǒng)治”的不同側面以及對“人民”與“統(tǒng)治”關系模式的闡釋，一般將民主劃分為兩種形態(tài):實質(zhì)民主與程序民主，或曰實體民主與形式民主。社會主義民主是實質(zhì)民主與程序民主的有機統(tǒng)一，黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一從宏觀層面上體現(xiàn)了實質(zhì)民主與程序民主的統(tǒng)一性。在這一大的原則框架之下，目前的學術研究中關于程序民主與實體民主的關系主要關注了以下側面。

(一)實體民主與程序民主的相對分離

許多學者研究后發(fā)現(xiàn)，歷史上的政治思想家對民主作為“人民的統(tǒng)治”的闡釋更多地集中在“人民”和“統(tǒng)治”本身的意義上，而在當代他們則更多地轉(zhuǎn)向二者之間的關系上。這其實是將實體民主與程序民主的精神內(nèi)核都有機地融合其中了，并由此造成實體民主與程序民主的相對分離。俞可平認為，當代政治思想家對民主是“人民的統(tǒng)治”的認識，出現(xiàn)了分歧，“一些人強調(diào)‘人民’對民主的意義，另一些人則強調(diào)‘統(tǒng)治’對民主的意義。我們把強調(diào)‘人民’的理論稱為‘實質(zhì)民主論’，而把強調(diào)‘統(tǒng)治’的理論稱為‘程序民主論’。”［4］P155

(二)程序民主與實體民主的區(qū)別點

許多學者對實體民主與程序民主的區(qū)別與不同之處進行了多維闡釋，其核心是跳出了傳統(tǒng)意義上的民主本體論、突出了對民主政治運行過程的把控。

1．在目標取向的追求上。楊升祥、呂元禮等學者對實體民主與程序民主目標追求的側重點進行了剖析。實體民主體現(xiàn)了民主的價值追求。實體民主關注民主的最終價值，表現(xiàn)為一種理想主義的民主觀，追求的是將民主理想變?yōu)楝F(xiàn)實。其優(yōu)勢特點是，從原則性和終極性視角出發(fā)構建民主理想，確立民主的永恒價值，激發(fā)人民為爭取民主而戰(zhàn);其不足之處是，忽略民主發(fā)展的現(xiàn)實基礎、具體實現(xiàn)形式、可操作性規(guī)則。［5］程序民主體現(xiàn)了民主的運行訴求。程序民主要求根據(jù)給定的條件，以最小的代價最大程度實現(xiàn)民主目標;它注重研究民主的運行條件、手段、規(guī)則和實施步驟，強調(diào)民主是一種過程。

2．在對民主政治核心問題的認知上。俞可平指出:“實質(zhì)民主論者倡導代議民主或憲政民主。對他們來說，民主政治的核心問題是憲政問題，憲政民主是實現(xiàn)個人權利的根本途徑?！保?］P156與之不同的是，程序民主論者主要強調(diào)參與民主，“對于他們來說，民主政治的核心問題是人民的參與過程，人民的參與過程是實現(xiàn)民主的根本途徑，參與本身就是一種人民行使民主權利的表現(xiàn)。”［4］P156－157

3．在對待政治合法性的問題上。實體民主與程序民主在對待政治合法性的問題上，具有較大分歧。俞可平認為，在實體民主看來，“合法性的主要來源是各種成文的或不成文的法律、規(guī)章、制度或傳統(tǒng)習慣，民主政治的合法性依據(jù)主要是上述法規(guī)、制度或傳統(tǒng)對個人權利的尊重和保護?！保?］P157他同時指出，在程序民主看來，“政治合法性的主要來源不是這些法律、規(guī)章、制度和傳統(tǒng)的內(nèi)容本身，而是產(chǎn)生這些法律、制度和傳統(tǒng)的程序?！保?］P157

4．在認識政治民主與經(jīng)濟民主的關系上。俞可平認為，實體民主側重于強調(diào)的是政治民主，不太注重經(jīng)濟民主，因為實體民主主張個人的自由平等主要是公民的政治權利，而政治權力的實現(xiàn)則取決于憲法保護。所以，實體民主對政治民主突出強調(diào)，而對經(jīng)濟民主不太看重。而在程序民主看來，公民政治權利的實現(xiàn)需要借助相應的實現(xiàn)機制，支撐實現(xiàn)機制的一個重要條件就是公民經(jīng)濟上的自主權，因為經(jīng)濟基礎決定政治上層建筑。所以，程序民主特別強調(diào)經(jīng)濟民主對政治民主建構及運行的極端重要性。

5．在判定民主政治實現(xiàn)程度的標準上。俞可平等學者提出了實體民主與程序民主在判定民主政治實現(xiàn)程度上所采用的不同標準。實體民主將對民主政治實現(xiàn)程度的判定與公民個人民主權利的實現(xiàn)程度等同起來，強調(diào)公民個人民主權利的實現(xiàn)程度及其后果直接反映了民主政治的實現(xiàn)程度。程序民主則是將民主政治的實現(xiàn)程度與公民對民主政治運行過程的參與及控制程度等同起來，強調(diào)民主政治的實現(xiàn)程度與公民對政府決策過程及議事日程的控制程度是正相關的。

(三)實體民主與程序民主的關聯(lián)性

許多學者根據(jù)哲學層面的內(nèi)容與形式范疇之原理，對實體民主與程序民主的關聯(lián)性進行了概括總結，大體形成以下較為一致的認識。

1．實體民主決定程序民主。普遍的觀點認為，實體民主是程序民主的內(nèi)容要求、前提基礎、價值源泉，是程序民主得以立足和展開的理論根據(jù)、價值依據(jù);實體民主傾向于從國體意義上來闡釋民主理論，而程序民主則傾向于從政體意義上來闡釋民主理論，而國體決定政體，所以實體民主對程序民主的建構發(fā)展是具有決定性意義的。芮紹陽、方同義更是指出:實體民主的內(nèi)容決定了程序民主的實現(xiàn)目標，沒有實體民主，程序民主就成為無源之水、無本之木。

2．程序民主保障實體民主。普遍的觀點認為，程序民主是實體民主的實現(xiàn)形式、堅實保障、實踐形態(tài)，是實體民主的各項要求由規(guī)范條文、由字面規(guī)定落實到具體民主生活實踐中的過程;民主政治不應只有實體性設計，而必須同時有相應的程序性設計去保障實體性設計的落實。芮紹陽、方同義指出:程序民主是實體民主的有效實現(xiàn)形式，沒有程序民主就沒有真正的實體民主。在他們看來，“實質(zhì)民主的內(nèi)容需要按照程序設計的規(guī)則和步驟逐步實施，實質(zhì)民主的有關問題必須在程序民主設計的框架和范圍之內(nèi)進行處理，沒有一系列規(guī)則、程序構成的民主的實現(xiàn)形式，實質(zhì)民主只能是抽象的、脫離實際的烏托邦?！保?］楊升祥等從政府行政的視角，指出了“程序民主是民主實體和結果公正的保障”，強調(diào)建立和依法規(guī)范行政程序是做到依法行政、建設法治政府的基本任務，關系到政府行政的合法性。班保申從多維視角論證了程序民主對實體民主的保障功效。他指出，實體正義與程序正義的統(tǒng)一才構成完整的正義，沒有程序正義，實體正義就無法得到保障;程序民主可以糾正實體民主方面的某些偏失;公正合理的程序民主運行對培育穩(wěn)定、理性的實體民主具有獨立價值。

3．程序民主相對于實體民主具有比較優(yōu)勢。一般說來，實體民主傾向于從“計劃”的視角去規(guī)劃設計民主的實質(zhì)內(nèi)容和價值要求，更多的是一種理論設計;程序民主傾向于從“變化”的視角去落實民主的各項內(nèi)在的“規(guī)定動作”與“自選動作”，在不斷變化的客觀實踐過程中去展示民主的精神實質(zhì)。而鑒于“計劃趕不上變化”的現(xiàn)實境況，與實體民主相比，程序民主在執(zhí)行和落實上的優(yōu)勢是顯而易見的。這其中的緣由，正如劉儉指出的那樣:實體民主要按照程序民主設計的規(guī)則來實現(xiàn)，其實現(xiàn)過程體現(xiàn)為具體運行程序的展開，因此，實體民主實際上是蘊含于程序民主之中的，程序民主的實現(xiàn)程度直接決定實體民主的實現(xiàn)質(zhì)量、并在一定意義上影響實體民主的性質(zhì)。［7］

三、關于我國的程序民主建設

諸多學者在對程序民主進行一般性理論研究的基礎上，將重點定位在對我國程序民主建設的研究分析上。他們從多維視角闡釋了我國程序民主建設的歷程、特點、問題、制約因素、路徑選擇等基礎性問題，建構了我國程序民主建設的總體分析框架。

(一)我國程序民主建設的基本歷程

鐘學敏認為，建國以來我國程序民主的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一階段是建國后至改革開放前，其特點是重視民主的本質(zhì)屬性，忽略具體民主制度尤其是程序民主建設。第二階段是改革開放后至20世紀90年代，其特點是開始重視民主的制度化和具體民主制度建設，但對具體民主制度實施的程序建設重視程度仍然不夠。第三階段是20世紀90年代后至今，其特點是在推進政治體制改革、實施依法治國的引領之下，逐步推開了民主的制度化、規(guī)范化、程序化建設進程，程序民主建設在理念和行動上都被凸顯出來。

(二)我國程序民主建設的主要特點

以李猛、楊海蛟為代表的學者，對建國以來尤其是改革開放以來我國程序民主的建設的主要特點進行了解析。

第一，選舉程序和參與程序并重。在黨的領導下我們既重視競爭性民主選舉程序發(fā)展，也重視發(fā)展參與民主、協(xié)商民主等非競爭性民主程序，形成競爭性選舉程序與非競爭性參與程序互補的態(tài)勢。

第二，廣泛借鑒與本土創(chuàng)新并舉。我國程序民主建設具有后發(fā)優(yōu)勢，可以對西方程序民主發(fā)展的好做法、好經(jīng)驗進行借鑒，在此基礎上結合中國實際進行本土化創(chuàng)新。

第三，黨內(nèi)民主與人民民主共進。鑒于中國共產(chǎn)黨是我國唯一的領導黨和執(zhí)政黨，黨內(nèi)民主是人民民主的推動引導力量，因此，推進黨內(nèi)程序民主發(fā)展、提升黨內(nèi)程序民主水平，在邏輯規(guī)程上有利于人民民主程序化進程的推進。

(三)我國程序民主建設的問題剖析

以芮紹陽、方同義為代表的學者，對我國程序民主建設中存在的問題進行了系統(tǒng)剖析。在他們看來，這些問題主要體現(xiàn)在三個方面:

第一，程序設計不夠完善。一方面，人民實現(xiàn)和維護民主權利的程序設計較為宏觀和粗線條，不夠精細完善;另一方面，我國權力主體、權力所有者對權力行使者進行監(jiān)督的程序和機制不完全到位，從而制約了監(jiān)督成效。

第二，程序的虛化。由于我國民主程序的基礎不牢固、程序意識不強、程序的建構不科學，再加上程序民主在落實中的較低彈性、較高成本，導致有的民主程序成了“聾子的耳朵”，越過程序辦事成了一些人的“潛規(guī)則”。

第三，程序的鈍化。在諸多復雜因素的作用下，既定的程序無法解決民主政治運行中的實際問題，從而使得程序民主的功效的要么大打折扣、要么程序民主本身被濫用。

(四)我國程序民主建設的制約因素

立足于外因與內(nèi)因兩個視角，主要從政治社會因素、內(nèi)在因素兩個基本面入手，剖析了我國程序民主建設的制約因素。

1．外因:政治社會性制約因素。鐘學敏指出，制約我國程序民主發(fā)展的社會因素有三:一是市場經(jīng)濟發(fā)育不充分必然影響程序民主的發(fā)展進程;二是我國原有的政治體制與程序民主建設之間的非一致性，導致程序民主的理念難以深入人心;三是由于傳統(tǒng)政治文化的長期影響，人們“重實體、輕程序”的習慣很難在短時間內(nèi)改變。芮紹陽、方同義從分析程序民主建設中遇到的挑戰(zhàn)入手，從三個方面對政治社會性制約因素進行了具體剖析。其一，人治與法治的關系尚未真正厘清，人治思維及做法根深蒂固的存續(xù)使得以法治為保障的程序民主建設困境重重。其二，我國社會主義市場經(jīng)濟尚不夠健全完善，程序民主建構發(fā)展所需要的以自由、平等、民主為特征的市場經(jīng)濟基礎尚不夠牢固。其三，我國公民社會發(fā)展滯后，程序民主發(fā)展所需要的以道德世俗化、理性化為依托的成熟公民文化遠沒有建構起來。

2．內(nèi)因:內(nèi)在性制約因素。鐘學敏指出，制約我國程序民主發(fā)展的不僅有政治社會性因素，更有內(nèi)在性因素。一是程序民主有時因其抽象性、一般性的特點，導致個別的實體不正義;二是程序民主所具有的廣泛參與性、全程公開性等特點決定了其運行成本的居高不下，成本問題成為程序民主運行的重負;三是程序民主所支持的多數(shù)決定法則使其可能形成多數(shù)專政或權威政治;四是程序民主在實施過程中易出現(xiàn)被省略或簡化的境況，導致其本身流于形式。

(五)我國程序民主建設的路徑選擇

綜合看來，學者們主要是從提高思想認識、推進制度化、完善運行機制、深化配套改革等方面入手，就我國程序民主建設的路徑進行了設計。

1．方向原則。李猛、楊海蛟提出了推進我國程序民主建設必須堅持的四大基本方向原則。第一，構建程序法律體系，建設“法制型”程序民主;第二，完善信息公開制度，建設“透明型”程序民主;第三，拓展公民參與程序，建設“參與型”程序民主;第四，加強社會規(guī)則意識，建設“有序型”程序民主。

2．基本思路。芮紹陽、方同義從宏觀視角，提出了推進我國程序民主建設的基本思路。第一，轉(zhuǎn)變思想認識，樹立正確的程序民主觀;第二，完善程序民主的制度化、法制化設計，盡快出臺《程序法》，使程序民主建設做到有法可依、違法必究;第三，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，培育程序民主發(fā)展的良好政治環(huán)境。

3．具體框架。劉儉從推進我國政治文明發(fā)展的視角，具體設計了我國程序民主建設的思路框架。一是培養(yǎng)與樹立程序化的意識與觀念，尤其是按照法定程序辦事的意識;二是要從現(xiàn)行民主程序制度完善、制定和執(zhí)行制度機構的健全、制定和執(zhí)行制度的人員素質(zhì)提升等方面，不斷推進民主程序的制度化;三是在實現(xiàn)程序民主制度與國情相適應、與人民的民主意識提升相適應、與人民的民主參與行為水平相適應的基礎上建立良性運行的程序民主機制;四是鑒于黨的領導核心地位，應突出以黨內(nèi)民主的程序化推動社會民主、人民民主的程序化。

四、關于黨內(nèi)程序民主建設

將一般程序民主的原則、原理與規(guī)范性要求應用到黨內(nèi)民主的建構與運行之中，就產(chǎn)生了黨內(nèi)程序民主。黨的十六大以來，在“黨內(nèi)民主是黨的生命”戰(zhàn)略命題的引領下，我們黨開始高度重視黨內(nèi)程序民主建設。學術界關于黨內(nèi)程序民主建設研究也

就此逐步展開，并沉淀形成了以下主要研究成果。

(一)黨內(nèi)程序民主的概念內(nèi)涵

對黨內(nèi)程序民主的概念內(nèi)涵，普遍一致的看法是:黨內(nèi)程序民主是與黨內(nèi)實體民主相對應的民主范疇，是指在黨內(nèi)民主的建構及運行過程中，著眼于更好地實現(xiàn)黨員當家作主的黨內(nèi)民主本質(zhì)所建構形成的規(guī)范和保障黨內(nèi)民主的各項權力、權利、原則、制度等得以運行和實現(xiàn)的規(guī)則、方式、環(huán)節(jié)、步驟、流程等的總稱，是黨內(nèi)民主實體內(nèi)容得以實現(xiàn)的先后順序和操作手段，它整體上構成黨內(nèi)民主的運行機制、實現(xiàn)狀態(tài)與功能呈現(xiàn)。

例如，崔裕蒙認為，“黨內(nèi)程序民主，是指黨的各級組織在處理黨內(nèi)政治生活時所必須遵循的原則和步驟，即用什么方法和方式去處理黨內(nèi)政治生活以及處理黨內(nèi)政治生活必須遵循的先后順序、原則、方法和步驟?！保?］劉稱對黨內(nèi)程序民主的定義與崔氏大體相同，指出:“黨內(nèi)程序民主可以理解為黨的各級組織在黨的生活中或者在處理黨內(nèi)事務時所必須遵循的一系列方式、方法、順序和步驟。強調(diào)的是黨內(nèi)民主的制度化水平，直接關系到黨內(nèi)民主的實現(xiàn)程度?！保?］

張扣林、劉誠從與黨內(nèi)實體民主的對照中來提煉黨內(nèi)程序民主的概念定義。他們認為，“黨內(nèi)實體民主傾向于從國體的角度闡釋黨內(nèi)民主，側重強調(diào)黨內(nèi)民主的價值目標，旨在確立黨員當家作主的地位，主要解決什么能做、什么不能做的問題。具體地講，黨內(nèi)實體民主通過明確黨員享有哪些權利和應承擔哪些義務來確立黨員在黨內(nèi)生活中當家作主的價值目標。黨內(nèi)程序民主傾向于從政體的意義上闡釋黨內(nèi)民主，側重強調(diào)黨內(nèi)民主實現(xiàn)的先后順序、步驟等，旨在保證黨員當家作主地位的實現(xiàn)，主要解決怎么做，即做的方法和步驟的問題。具體地講，黨內(nèi)程序民主是黨的各級組織在處理黨內(nèi)政治生活時所必須遵循的先后順序、原則、方法和步驟?！保?0］

(二)黨內(nèi)實體民主與程序民主的關聯(lián)性

與一般意義上的實體民主與程序民主的關系相類似，黨內(nèi)實體民主與程序民主是黨內(nèi)民主的一體兩面，具有緊密的內(nèi)在關聯(lián)性。對于黨內(nèi)實體民主與程序民主關聯(lián)性的概述，張扣林等學者的觀點具有代表性。主要從三個方面進行了闡釋。

第一，黨內(nèi)實體民主是程序民主的價值取向。實體民主通過確立黨員的基本權利、黨內(nèi)民主的原則、黨內(nèi)民主貫徹實施的基本要求等，為程序民主運行提供價值目標。黨內(nèi)程序民主離開了實體民主的價值目標，就失去靈魂、無的放矢甚至被濫用。

第二，黨內(nèi)程序民主是實體民主實現(xiàn)的必要條件和根本保障。離開了程序民主的設計及運行，黨內(nèi)實體民主的價值目標就成為空中樓閣，停留在名義上、文本上而落實不到實踐中。

第三，黨內(nèi)程序民主制度是黨內(nèi)實體民主制度由死的制度變成活的制度的“軟件”。黨內(nèi)實體民主是黨內(nèi)民主發(fā)展的“硬件”、黨內(nèi)程序民主是黨內(nèi)民主發(fā)展的“軟件”，黨內(nèi)程序民主的推開能夠把實體民主制度各要素有效連接起來，激活實體民主，使實體民主真正運轉(zhuǎn)起來。

(三)黨內(nèi)程序民主的體系化建構

大體梳理總結下來，學術界關于黨內(nèi)程序民主體系化建構的研究設計，主要從縱向與橫向兩個向度展開。

1．黨內(nèi)程序民主的縱向建構。崔裕蒙等學者提出要從黨內(nèi)權力的產(chǎn)生、黨內(nèi)權力的賦予、黨內(nèi)權力的行使、黨內(nèi)權力的終止這一縱向結構體系入手，來建立與完善黨內(nèi)民主運行程序。第一，黨內(nèi)權力的產(chǎn)生。黨內(nèi)權力的本源在黨員，黨內(nèi)權力是通過黨員授權給黨代表、黨代表授權給黨代會的形式確立和形成的，這其中的關鍵是黨員提名選舉黨代表和實行競爭性選舉。第二，黨內(nèi)權力的賦予。黨內(nèi)權力是通過黨員賦予給黨代會的，保證黨內(nèi)權力賦予的實效性和權威性，關鍵是要實行黨代會常任制。第三，黨內(nèi)權力的行使。黨內(nèi)權力是由各級黨委全委會及其常委會來行使的，為保證權力行使的民主性就必須嚴格貫徹民主集中制原則，堅持集體領導、防止個人或少數(shù)人說了算。第四，黨內(nèi)權力的終止。黨內(nèi)權力運行必須受到監(jiān)控以保證其公正廉潔性，如果出現(xiàn)超越限度、違反程序的濫用權力、以權謀私等非法用權行為，就應通過規(guī)范的程序設計去終止權力。

與之相呼應，付立清從黨內(nèi)權力運行視角確立了黨內(nèi)程序民主建設的重點路向:一是從權力賦予角度講，要真正確立廣大黨員的權力來源及運行的主體地位，確保其依照程序有效參與民主政治;二是從權力行使角度講，要培養(yǎng)和增強廣大黨員干部的程序民主意識，打破潛規(guī)則的困擾;三是從權力監(jiān)督角度講，應加強黨內(nèi)的程序監(jiān)督。

2．黨內(nèi)程序民主的橫向建構。郭漸強、賀朝前等學者從建立健全黨員主體地位和權利保障程序、黨內(nèi)民主選舉程序、黨內(nèi)機構運行程序、黨內(nèi)民主決策程序、黨內(nèi)民主監(jiān)督程序五個橫向基本面入手，設計建構了黨內(nèi)民主的運行程序。其一，黨員主體地位和民主權利保障程序建設，重點是黨務公開程序、黨員參與程序、選舉程序、監(jiān)督程序的建設。其二，黨內(nèi)民主選舉程序建設，重點是推開以公開、公平、競爭、擇優(yōu)為基礎的黨內(nèi)競爭性選舉程序建設。其三，黨內(nèi)機構運行程序建設，重點是以實行黨代會常任制為邏輯起點建構科學化的黨代會、黨委全委會、黨委常委會、紀委之間的權力運行程序及格局。其四，黨內(nèi)民主決策程序建設，重點是從界定重大問題、會前通報、個別醞釀、會上討論、嚴格表決、會議決定等環(huán)節(jié)入手，完善黨委全委會和常委會的議事規(guī)則和決策程序。其五，黨內(nèi)民主監(jiān)督程序建設，重點要從以完善黨內(nèi)權力監(jiān)控體制、發(fā)揮紀委專門監(jiān)督職能、保證黨員充分行使監(jiān)督權入手，保證黨內(nèi)監(jiān)督的實效性和獨立性。

如此以來，黨內(nèi)程序民主的縱向與橫向建設框架基本上都初現(xiàn)端倪，黨內(nèi)程序民主體系化建構的路向與脈絡變得越來越清晰起來。

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