“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”中的權(quán)力分配與利益博弈

申恒勝

（西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637009）

在當(dāng)前各地進(jìn)行的省管縣體制改革中，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”是一次非常大的權(quán)力下放運(yùn)動(dòng)。作為政府行政管理體制的重大調(diào)整，這場(chǎng)改革涉及到權(quán)力、利益的重新調(diào)整和再次分配問(wèn)題，勢(shì)必導(dǎo)致縣域政治生態(tài)的重構(gòu)，進(jìn)而影響到權(quán)力的共享與利益的均衡問(wèn)題，更深刻影響著改革的成敗。

一、地方政府的權(quán)力沖動(dòng)與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”中的權(quán)力分配

國(guó)家的屬性決定了政府的行為方式。“國(guó)家是一種持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)制性政治組織，其行政機(jī)構(gòu)成功地壟斷了合法使用暴力的權(quán)力，并以此維持秩序?！盵1]54從歷史上看，人類文明的延續(xù)和發(fā)展，是“帝國(guó)（權(quán)力）的沖動(dòng)，而政府則是實(shí)現(xiàn)這種沖動(dòng)的組織工具。國(guó)家或政府的首要特性是政治性和軍事性，其服務(wù)性是次生的特點(diǎn)”[2]347-348。這種特性決定了政府行為具有較強(qiáng)的攫取性，同時(shí)為了維護(hù)統(tǒng)治需要而具有權(quán)力擴(kuò)張性。中國(guó)自傳統(tǒng)社會(huì)以來(lái)就是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家，為了加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)作的制度化，突破傳統(tǒng)社會(huì)勢(shì)力和各種經(jīng)濟(jì)倫理的障礙，使國(guó)家越過(guò)各級(jí)“代理人”對(duì)社會(huì)進(jìn)行直接統(tǒng)治，權(quán)力的集中和滲透能力的增強(qiáng)一直是國(guó)家在推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中的主要目標(biāo)。但由于國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的制度化水平低，缺乏范圍界定和功能分化，因而易于被各級(jí)地方權(quán)力行使者所攫取。這是國(guó)家一直試圖解決而未能完全解決的問(wèn)題。

地方分權(quán)與權(quán)力下放具有不同的含義：地方分權(quán)是將一些權(quán)限移交到地方的權(quán)力機(jī)構(gòu)，這些權(quán)力機(jī)構(gòu)是由當(dāng)?shù)氐墓襁x舉出來(lái)的；權(quán)力下放則是把權(quán)力交給地方上的國(guó)家代表，這些人是由國(guó)家任命的。[3]由于中國(guó)特殊的制度安排，地方各級(jí)人民大會(huì)的選舉是在黨和上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督下進(jìn)行的；地方的重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在經(jīng)過(guò)地方人民代表大會(huì)的選舉并賦予其合法性后，還必須經(jīng)過(guò)上級(jí)主管部門(mén)的批準(zhǔn)并正式備案。因此，這種改革“屬于放權(quán)式改革，只是在放權(quán)過(guò)程中產(chǎn)生了分權(quán)的后果。而放權(quán)式改革本身就意味著是可控的，權(quán)力內(nèi)核可以控制改革的速率和領(lǐng)域，從而避免改革可能出現(xiàn)的激烈震蕩”[4]。在“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革中，權(quán)力下放實(shí)際上是將權(quán)力交給了國(guó)家在地方的代表，他們的行為以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的意志并完成上級(jí)部門(mén)的任務(wù)為基本準(zhǔn)則。

自古以來(lái)，郡縣治則天下安，縣是國(guó)家政治統(tǒng)治的根基。要讓縣級(jí)黨政干部真正在其管轄領(lǐng)域內(nèi)履行職責(zé)，需要確立一整套權(quán)力與責(zé)任體系。但隨著群體性事件的頻發(fā)，導(dǎo)致基層維穩(wěn)壓力驟增，同時(shí)縣域內(nèi)重大社會(huì)矛盾不斷累積，縣委書(shū)記腐敗、任職不穩(wěn)定等問(wèn)題日益突出，這進(jìn)一步將縣政改革提上日程。為此，推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，“脫市入省”，成為解決現(xiàn)實(shí)中的困難和矛盾的重要舉措。2009年，中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)縣委書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》將縣委書(shū)記的選拔與管理擺上突出位置。該規(guī)定提出，縣委書(shū)記的選拔任用，應(yīng)按程序報(bào)經(jīng)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委常委會(huì)審議；縣委書(shū)記可提拔為上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員并繼續(xù)兼任縣委書(shū)記。這一方面預(yù)示著縣委書(shū)記將由省級(jí)黨委直接任命，另一方面縣委書(shū)記可以在兼任原來(lái)職務(wù)的基礎(chǔ)上，獲得更多的資源與機(jī)會(huì)。這表明縣政改革有了重大突破，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，是通過(guò)擴(kuò)大縣一級(jí)政府的相關(guān)權(quán)力，使其具有更大的自主權(quán)，從而為實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理奠定基礎(chǔ)。在《河北省人民政府關(guān)于擴(kuò)大部分縣（市）管理權(quán)限的意見(jiàn)》（冀政〔2005〕8號(hào)文件）中，27個(gè)省直部門(mén)按照文件明確的“能放都放”的原則，制訂了實(shí)施辦法。盡管河北省相關(guān)部門(mén)采取“條塊”結(jié)合的方式對(duì)改革措施的落實(shí)情況和實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題進(jìn)行了督查，但改革中仍凸顯出許多亟待解決的問(wèn)題。

河北省的試點(diǎn)縣市中，絕大多數(shù)縣委書(shū)記被提拔為副廳級(jí)。從省級(jí)部門(mén)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，到由省委審議縣委書(shū)記的選拔任用，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革進(jìn)程也由財(cái)政權(quán)擴(kuò)大到人事權(quán)。通過(guò)縣委書(shū)記的“原地提拔”，很好地解決了干部待遇問(wèn)題，從而引導(dǎo)干部扎根基層、服務(wù)基層。通過(guò)“高配”縣委書(shū)記，中央把副廳級(jí)資源配置到縣，為縣級(jí)加強(qiáng)同省級(jí)部門(mén)的聯(lián)系提供了一個(gè)有效載體和聯(lián)絡(luò)平臺(tái)。在很多具體工作上，縣級(jí)部門(mén)特別是經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)將直接接受省級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)。這對(duì)基層政權(quán)組織來(lái)講是一個(gè)提升，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是一種有利的資源。

但是，這種“高配”縣委書(shū)記的做法也隱含著巨大的政治成本和風(fēng)險(xiǎn)。在中國(guó)目前的干部體制下，官員的各種福利待遇與行政級(jí)別緊密相聯(lián)。把縣委書(shū)記提升至副廳級(jí)，會(huì)改變?cè)瓉?lái)的權(quán)力關(guān)系與政治福利，這可能在地方官員中形成攀比，“跑官”變成“跑級(jí)”，甚至造成進(jìn)一步的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致縣域政治生態(tài)進(jìn)一步惡化?？h委書(shū)記作為腐敗的高發(fā)群體，其行使的權(quán)力呈擴(kuò)張趨向，但監(jiān)督制約機(jī)制卻嚴(yán)重不足。中央政府對(duì)其缺乏相應(yīng)的行為約束與權(quán)力制衡機(jī)制，民眾對(duì)其更缺乏有效的監(jiān)督途徑。在此情況下“高配”縣委書(shū)記，可能導(dǎo)致更普遍的權(quán)力尋租行為，監(jiān)督也會(huì)更加困難。這樣，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的收益可能會(huì)被地方政府所壟斷，中央下放的權(quán)力往往被少數(shù)地方官員“承包”。更重要的是，這可能會(huì)打破縣級(jí)四套班子的權(quán)力平衡格局，導(dǎo)致縣委書(shū)記是副廳級(jí)，而縣人大常委會(huì)主任、縣長(zhǎng)、縣政協(xié)主席仍是縣處級(jí)，這不利于縣域政治生態(tài)的良性運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展。因此，在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，縣級(jí)黨政的權(quán)力配置改革應(yīng)非常審慎，不能拋開(kāi)現(xiàn)有的法律框架和行政體制無(wú)原則地?cái)U(kuò)張權(quán)力。為了約束權(quán)力，2009年7月，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》正式施行。這一黨內(nèi)巡視制度明確地針對(duì)各省所轄市級(jí)和縣級(jí)同類機(jī)構(gòu)的中共領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。這無(wú)疑會(huì)對(duì)縣委書(shū)記起到很強(qiáng)的監(jiān)督作用，但同時(shí)也增加了監(jiān)督的成本，且監(jiān)督的效果仍需進(jìn)一步檢驗(yàn)。

二、地方政府的自利傾向與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”中的利益博弈

中國(guó)龐大的政權(quán)體系之所以能夠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)及保持統(tǒng)治的有效性，主要在于它以行政體制為基礎(chǔ)，在縱向編排上形成了相互關(guān)聯(lián)、相互滲透的嚴(yán)密的組織網(wǎng)絡(luò)。為了維持龐大的官僚制行政、對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)及現(xiàn)代化進(jìn)程所需的巨額財(cái)政，國(guó)家不斷將權(quán)力觸角延伸到最基層的鄉(xiāng)村社會(huì)，增強(qiáng)國(guó)家在鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性權(quán)力與資源汲取能力。自傳統(tǒng)社會(huì)以來(lái)，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的攫取和掠奪一直是其進(jìn)行持續(xù)不斷的權(quán)力下沉的主要原因。但在以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)，國(guó)家的財(cái)政來(lái)源受到極大限制。在行政層級(jí)的多重過(guò)濾下，地方稅收經(jīng)過(guò)各級(jí)政府的層層截留，其中不乏地方官員貪墨稅款以中飽私囊的現(xiàn)象，這樣，國(guó)家拿到的稅收就非常少了。摩爾（BarringtonMoore）認(rèn)為：“社會(huì)系統(tǒng)中缺少有效率的機(jī)構(gòu)來(lái)制止官員的壓榨行為這一點(diǎn)，可以說(shuō)是中國(guó)社會(huì)中最基本的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)之一。”[5]135這更加重了國(guó)家的財(cái)政危機(jī)。

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，地方官員是具有獨(dú)立利益的“經(jīng)濟(jì)人”。政府不僅會(huì)追求政治權(quán)力，還會(huì)追求現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益。盡管政府作為一個(gè)公共管理部門(mén)具有提供社會(huì)公共服務(wù)的基礎(chǔ)功能，但一些地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)，往往不能完全從公共利益的角度出發(fā)，而是更看重部門(mén)利益。這一利益驅(qū)動(dòng)在社會(huì)生活中能夠更直觀地展現(xiàn)出來(lái)，部門(mén)利益主體行為正在日益“顯性化”。尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為資源配置的主體，牢牢掌握和控制著主要的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)管理權(quán)力。通過(guò)借助自上而下的權(quán)力關(guān)系體制，政府可以對(duì)其所掌握的資源進(jìn)行合理、有效的配置。在此過(guò)程中，地級(jí)市以自我為中心的傾向進(jìn)一步為其自利屬性所強(qiáng)化。在市管縣體制下，地級(jí)市往往將整個(gè)市的財(cái)政支出偏向于市政府駐地，不但沒(méi)有帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而造成了“市刮縣”“市卡縣”等現(xiàn)象。一些地級(jí)市為了追求政績(jī)，在項(xiàng)目、資金和資源的調(diào)配上，往往將所轄縣和農(nóng)村地區(qū)的資源抽取、集中起來(lái)，投入到中心城市的建設(shè)中去。一些較為貧困的縣因無(wú)法獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的權(quán)力和資源，導(dǎo)致發(fā)展速度一直比較緩慢。這種格局是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的。政府通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、集中管理的方式，可以促進(jìn)核心城市的生長(zhǎng)發(fā)育，避免市、縣在基礎(chǔ)設(shè)施方面的重復(fù)建設(shè)，防止城市布局過(guò)于分散等問(wèn)題。這種資源配置的體制盡管效率低下，卻能夠把有限的資源集中起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)政府的既定意圖。但是，地級(jí)市單靠行政手段配置資源的方式強(qiáng)化了中心城市的極化效應(yīng)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的二元對(duì)立態(tài)勢(shì)日益強(qiáng)化。

當(dāng)前，通過(guò)改革縣級(jí)權(quán)力體制來(lái)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，是地方改革的著眼點(diǎn)。在有些地區(qū)實(shí)行的 “強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”試驗(yàn)中，擴(kuò)權(quán)縣的范圍是經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的縣，在強(qiáng)縣中再擴(kuò)大權(quán)力，讓強(qiáng)縣更強(qiáng)，而一般的貧困縣則根本無(wú)望享受?chē)?guó)家的優(yōu)惠政策并以此為契機(jī)獲得快速發(fā)展。這是傳統(tǒng)的以城市為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在現(xiàn)代的延續(xù)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在省管縣體制改革中，河北省委、省政府提出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”而不是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)權(quán)”是手段，“強(qiáng)縣”才是最終目的。于是，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大的貧困縣，尤其是距離中心城市較遠(yuǎn)的縣，成為擴(kuò)權(quán)縣中的試點(diǎn)。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡發(fā)展、縮小經(jīng)濟(jì)差距具有重要作用。

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”政策的施行，旨在改革省域范圍內(nèi)的行政管理體制，清除制約縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種障礙，使縣級(jí)政府在對(duì)縣域資源進(jìn)行合理配置的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。因此，實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，將有利于縣級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，更直接、高效地為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并減輕其財(cái)政負(fù)擔(dān)；將弱化地級(jí)市對(duì)縣的管理，從而減少大量中間環(huán)節(jié)，使行政傳遞和資金運(yùn)行的效率明顯提高，資源的配置也更加合理優(yōu)化。因此，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的重點(diǎn)，首先就是把省、市兩級(jí)的一些審批權(quán)下放到縣，使縣一級(jí)政府擁有更多的自主權(quán)，加速縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。擴(kuò)權(quán)縣主要是在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限方面進(jìn)行了較大調(diào)整，它享有與設(shè)區(qū)市部分相同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限，市里放權(quán)，縣里擴(kuò)權(quán)。而擴(kuò)大縣級(jí)部分稅權(quán)是這項(xiàng)改革的重要內(nèi)容。擴(kuò)權(quán)改革后，原則上設(shè)區(qū)市不再分享擴(kuò)權(quán)縣(市)財(cái)政收入，除中央、省分成收入外，全部留給擴(kuò)權(quán)縣。以增值稅為例，《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制的通知》（冀政〔2009〕51號(hào)）規(guī)定，增值稅的分享范圍與比例，按屬地征收，中央分享75%，省分享10%，直管縣分享15%。原來(lái)的分配比例是中央75%，省10%，設(shè)區(qū)市10%，縣5%。這樣，縣里獲得了15%的份額，增加了縣級(jí)財(cái)政收入。此外，營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)和個(gè)人所得稅等在收入比例上也作了相應(yīng)調(diào)整。實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后，各設(shè)區(qū)市不得再出臺(tái)任何集中直管縣收入的體制政策，這對(duì)充實(shí)虛弱的縣級(jí)財(cái)政極為重要。

但是，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的政策一旦明晰后，一些地級(jí)市開(kāi)始與省里搶奪資源，導(dǎo)致市縣之間的利益博弈更加激烈。因?yàn)樵谕菩惺」芸h后，地級(jí)市只負(fù)責(zé)城區(qū)部分的發(fā)展和建設(shè)，所轄面積大為縮小，能支配的權(quán)力與資源也隨之減少，這促使地級(jí)市努力擴(kuò)大城市規(guī)模。而縣一旦因“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的推行而在某種程度上享有了與地級(jí)市平等的權(quán)力，那么，地級(jí)市的中心地位將會(huì)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在此情況下，地級(jí)市利用政策的緩沖階段抓緊和省里搶奪資源。于是，一些地級(jí)市努力將經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)納入其直接管轄范圍，以此控制至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)資源。省直管縣后，縣的各項(xiàng)權(quán)力增大了，市的權(quán)力被削弱或架空，而作為應(yīng)對(duì)之策，很多地級(jí)市紛紛把轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣或縣級(jí)市改為區(qū)，某些地級(jí)市甚至控權(quán)不放。地級(jí)市為了發(fā)展，與縣爭(zhēng)奪資源、土地和項(xiàng)目，導(dǎo)致部分市縣內(nèi)耗嚴(yán)重。

三、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”與省管縣體制改革

中國(guó)在歷史上一直沒(méi)有很好地解決地方政府層級(jí)與管理幅度的問(wèn)題。縣作為中國(guó)政治架構(gòu)中最基本和最穩(wěn)定的單位，是具有完全制度架構(gòu)的政治體，是一級(jí)完備的地方國(guó)家政權(quán)，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。從歷史上的地方建制演變來(lái)看，省縣之間的層次變動(dòng)十分頻繁，如州、路、府、道、專區(qū)、行政區(qū)等，卻始終未探尋到較為理想的方案，以致地方行政體制的變動(dòng)呈現(xiàn)出“派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置和撤銷(xiāo)虛實(shí)交替的邏輯”[6]，但縣這一行政設(shè)置卻非常穩(wěn)定。市管縣體制是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)出發(fā)設(shè)計(jì)的政府管理制度，本身就蘊(yùn)含著計(jì)劃與市場(chǎng)之間的運(yùn)行沖突。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，這種沖突處于潛伏狀態(tài)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和縣域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，市縣利益博弈日益激烈，利益沖突逐漸顯性化。在這種沖突中，“地級(jí)市往往為了自身利益利用其掌握的行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行邏輯，在一定程度上成了制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的瓶頸?！泄芸h’體制的合理性逐漸喪失，反而成為束縛縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性因素”[7]。

國(guó)家與地方之間主要是通過(guò)行政體制的層級(jí)傳遞來(lái)實(shí)現(xiàn)政治溝通和交流的。但在現(xiàn)實(shí)的制度安排上，由于政治權(quán)威和資源的分散，國(guó)家缺乏相應(yīng)的橫向政治整合，這樣，維系龐大的行政體制的負(fù)擔(dān)，過(guò)重地壓在了以縣為權(quán)力基點(diǎn)的運(yùn)作體制上。由于沒(méi)有相應(yīng)的配套措施有效地參與到國(guó)家的整合過(guò)程，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透只能依靠更強(qiáng)大的行政權(quán)力。由此，縣級(jí)權(quán)力體制在近代以來(lái)一直存在著“自我增強(qiáng)”邏輯的迫切需要和現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)。[8]在市管縣體制下，縣級(jí)政權(quán)的權(quán)力沖動(dòng)一直被壓制著，其博弈行為也以婉轉(zhuǎn)隱晦的方式進(jìn)行。隨著擴(kuò)權(quán)方案的推行，縣級(jí)權(quán)力的擴(kuò)張日益成為顯性化的制度運(yùn)作形式。

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革涉及到利益重新調(diào)整和再次分配的問(wèn)題。在這一過(guò)程中，各方利益主體的博弈行為促使市縣爭(zhēng)利現(xiàn)象普遍化，呈現(xiàn)出越來(lái)越明顯的惡性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。由于改革導(dǎo)致地級(jí)市的利益受損，因此它對(duì)擴(kuò)權(quán)縣改革的支持意愿不強(qiáng)。在市管縣體制下，地級(jí)市可以通過(guò)截留縣級(jí)部門(mén)上交的財(cái)政來(lái)增加收入；省管縣后，縣級(jí)財(cái)政收入直接交到省里，市的財(cái)政收入大大減少。省管縣改革造成了地級(jí)市權(quán)力的喪失，導(dǎo)致它不會(huì)輕易徹底下放權(quán)力。目前，部分地級(jí)市存在“掌權(quán)不放”或變相收權(quán)的現(xiàn)象，也給改革帶來(lái)不少困難。同時(shí)，地級(jí)市的結(jié)構(gòu)被架空后，由于自身掌握的權(quán)力與資源大為減少，當(dāng)它正常行使轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)時(shí)，自身的權(quán)威往往受到縣級(jí)政府的利益博弈行為的挑戰(zhàn)，而難以發(fā)揮其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的作用。由于國(guó)家缺乏一種有效的利益分配機(jī)制來(lái)平衡各級(jí)政府的收益，因此，實(shí)行改革的市縣在權(quán)力與資源配置方面就呈現(xiàn)出一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，導(dǎo)致市縣競(jìng)爭(zhēng)在“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”過(guò)程中日趨強(qiáng)化。另外，省管縣改革無(wú)論是財(cái)權(quán)還是事權(quán)方面，如何放，放到什么程度，都是實(shí)際操作中需要具體把握的問(wèn)題?？h級(jí)官員希望通過(guò)改革擴(kuò)展縣級(jí)政府權(quán)力，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，而地級(jí)市官員則不希望改革削弱自身所能支配的資源與權(quán)力。因此，如何讓地級(jí)市放權(quán)成為改革成功與否的關(guān)鍵。因此，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革作為利益重新調(diào)整、權(quán)力重新分配、規(guī)則持續(xù)改變的過(guò)程，在各方面的利益尚未達(dá)到平衡之前，博弈就不會(huì)停止。

目前的省管縣改革僅限于財(cái)政體制改革，人事權(quán)、行政權(quán)的配套改革還缺乏相應(yīng)的政策支持。盡管縣在財(cái)政體制上與省直接對(duì)接，但在行政體制上仍直接隸屬于市。這樣，擴(kuò)權(quán)縣與原隸屬市的關(guān)系就出現(xiàn)了矛盾。由于擴(kuò)權(quán)縣仍然要受所屬地市的指導(dǎo)、督查以及配合協(xié)調(diào)等軟約束，因而它在行使原本屬于市的權(quán)限時(shí)，往往會(huì)受到一些限制。由于縣級(jí)部門(mén)與省級(jí)部門(mén)的相關(guān)業(yè)務(wù)在對(duì)接方面還不夠嚴(yán)密，有些業(yè)務(wù)也未實(shí)現(xiàn)真正的直管，因此，縣級(jí)部門(mén)面臨著省市的雙重會(huì)議、雙重考核、雙重對(duì)接等問(wèn)題，導(dǎo)致行政成本大幅度增加，部門(mén)經(jīng)費(fèi)更趨緊張。而地級(jí)市在權(quán)力下放后，積極性受到一定挫傷，在縣（市）需要配合時(shí)不主動(dòng)給予配合，如縣（市）的項(xiàng)目審批下來(lái)，省里的資金已經(jīng)撥發(fā)到位，而要求市里予以配套的資金卻沒(méi)有撥發(fā)下來(lái)，使縣（市）的工作受到一定影響。財(cái)政管理與行政管理的錯(cuò)位，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行科學(xué)合理的配置。在“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革中，許多配套性的制度尚未制定，省管縣改革缺乏強(qiáng)有力的制度保障，所以下放到縣的各項(xiàng)權(quán)力也難以落實(shí)。

于建嶸教授認(rèn)為，由于行政體制上許多部門(mén)實(shí)行垂直管理，縣級(jí)黨政缺乏綜合調(diào)控能力，沒(méi)有必要的治縣資源特別是行政權(quán)力資源，縣級(jí)黨政是以有限的權(quán)力承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。[9]為此，縣級(jí)權(quán)力體制的自我擴(kuò)張屬性就在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中極其明顯地展現(xiàn)出來(lái)。在缺乏民主監(jiān)督和制度性約束的條件下，政治權(quán)力極易成為不但外部無(wú)法約束而且內(nèi)部也無(wú)法約束的力量。它在形塑規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和自主性社會(huì)的同時(shí)，也可能侵犯經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域自治權(quán)利和社會(huì)自治權(quán)利。這正是中國(guó)目前社會(huì)問(wèn)題日益增多的體制根源。近年來(lái)，因土地征用和房屋拆遷等問(wèn)題引發(fā)的矛盾和沖突日益激烈，促使民眾以上訪等制度性或非制度性的途徑表達(dá)自己的利益訴求，給中央和地方政府施加了巨大的政治壓力。為此，中央政府如何約束地方政府的自利行為，從而消解官民之間的緊張和沖突，成為當(dāng)下中國(guó)政治的重大課題。在此背景下，進(jìn)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的省管縣體制改革，也必須進(jìn)一步警惕因地方權(quán)力擴(kuò)張而帶來(lái)的權(quán)力運(yùn)作的失范和自利心理的膨脹，使權(quán)力的擴(kuò)張與利益的博弈在現(xiàn)有制度可以承受的基礎(chǔ)上進(jìn)行。同時(shí)，市縣之間應(yīng)糾正權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中命令僵化的弊端，真正做到權(quán)責(zé)明晰并實(shí)現(xiàn)利益的均衡和共享。

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[9]于建嶸，蔡永飛.縣政運(yùn)作的權(quán)力悖論[J].南風(fēng)窗，2009，（14）：22-23.