低碳廣州：主體角色定位與制度展望

魏 旭，李冠華

（華南農業(yè)大學 人文與法學學院，廣東 廣州 510640）

1 低碳廣州：主體思考的法律意義

“低碳廣州”是我國全面建設生態(tài)文明、承擔減排低碳國際義務大趨勢的地方行動探索。低碳經濟對法律制度的依賴與生俱來——從高碳經濟到低碳經濟，必須通過權利義務的設定引導、強制、規(guī)范、約束社會主體行為，節(jié)能減排承諾才能實質兌現。廣州承擔起低碳經濟先行軍重任，地方政策實踐最終必須回歸到法律層面，建立低碳經濟法制是低碳廣州長遠發(fā)展的重要保障和必然選擇。

廣州經濟發(fā)展已經到了“由外延擴張向內涵提升轉變、發(fā)展動力由要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變、經濟形態(tài)由工業(yè)型向服務型轉變的關鍵時期和全面建設國家中心城市的重要階段”。[1]以低能耗、低排放、低污染、高效能、高效率、高效益為特征的低碳經濟成為廣州未來提升經濟內在驅動力和外在競爭力的必然選擇。廣州先后出臺了《廣州21世紀議程》、《資源節(jié)約與綜合利用方案》、《廣州市循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃》、《節(jié)能中長期規(guī)劃》、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《關于大力發(fā)展低碳經濟的指導意見》等地方政策，提出了低碳廣州發(fā)展的路徑藍圖。

低碳經濟強化了市場經濟發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境與自然資源的考量，要求對市場經濟主體的傳統角色分配在局部進行調整。政府、企業(yè)、社會公眾這三類傳統經濟發(fā)展社會關系主體在低碳經濟新發(fā)展模式中是否有新的歷史使命和互動關系？如何正確厘清這三者的角色邊界和社會職能分工？對這兩個問題的回答涉及到低碳廣州未來走向，關系到構建低碳廣州法律體系、理順低碳法律關系的最終實現，且基于廣州發(fā)展低碳經濟的試點示范作用和地區(qū)輻射作用，不同主體角色定位甚至可能對未來省級甚至全國低碳政策的制定積累雛形經驗。從高碳到低碳，要尋求政策的突破、制度的創(chuàng)新、實踐的成功，首要前提是對主體角色的清晰把握。

2 低碳經濟主體角色應然分析

2.1 合作、協調、服務型政府——低碳經濟舞臺的導演

低碳環(huán)境具有公共物品屬性，低碳經濟相關市場具有外部性、非競爭性、非排他性、不確定性和信息不對稱等特點，單靠市場力量無法發(fā)展低碳經濟。[2]政府以國家行政權力為主要權杖，以公共利益為依托，提供環(huán)境保護的公共物品，甚至可以斷言，低碳經濟完全是市場過度放縱的政府矯正結果。

本研究所稱政府主導作用強調其在推進低碳經濟構建過程中的宏觀地位，其具體角色方面，低碳經濟與第三代環(huán)境管理理念的時代合力導向綜合協調型、合作型、服務型政府的社會需求和法律根基。環(huán)境管理與環(huán)境法制已經進入以“廣泛參與”、“協同合作”、“多元手段”為突出特色的環(huán)境管理新時代，氣候變化的加劇、低碳經濟的興起，進一步加深協調型、合作型環(huán)境管理的烙印：與傳統污染物不同的是，溫室氣體必須通過累積效應引致全球冰山融化導致海平面上升、極端氣候、自然災害頻發(fā)等宏觀氣候結果導致受害人損害。命令-控制式管理手段在這一問題上存在巨大監(jiān)督成本，市場機制又存在交易額度不確定、市場滯后性等固有風險。只有盡可能提高社會所有成員的參與熱情，確立以合作為重要基調的多元環(huán)境管理手段才能盡快、盡好實現低碳經濟終極目的。

除諸如提供政策、法律等公共產品外，政府應轉變高高在上的領導者姿態(tài)，動員、鼓勵并實際實現與工商企業(yè)的平等對話。這種角色的轉變在立法上體現為：低碳經濟應當實現制度的適當“松綁”，為政府與企業(yè)的對話留足空間，并體現鼓勵、倡導以平等協商、環(huán)境自愿協議等方式實現既定碳減排目標之外的富余減排額度。

2.2 能動企業(yè)——低碳經濟中的主要演員

筆者將企業(yè)定位為低碳經濟的主要演員、甚至最主要的主體，源于氣候變化后果的地方化特點大大談化——氣候變化是一個外部不經濟性最強且最廣泛的環(huán)境問題，甚至可以說，氣候變化的因集中在主要排放大國，而果卻是無處不在的。[3]排放行為與污染后果發(fā)生的極大地域差別決定了氣候變化問題成為全球最大的“公地的悲劇”，解決這一問題的根本在于實現最大廣度的自主減排。傳統命令控制式環(huán)境管理方法以指標總量控制的方式限制企業(yè)排放，固然能夠起一定作用，但碳排放的監(jiān)測難度和行為后果異域化大大降低了偷排的違法成本。企業(yè)在市場經濟中既是生產資料的消費者，又是產品的生產者。只有實現其自動自覺減少排放，整個經濟鏈條才能真正實現低碳化。因此，低碳經濟的大舞臺上，政府搭臺并維護，企業(yè)才是最重要的主角。

企業(yè)的能動性取決于其追逐盈利的天然本質——為了盈利企業(yè)可以成為污染者，也可以成為承擔社會責任的典范。低碳經濟立法需要慎重考慮的是如何發(fā)揮其正能動性而盡量避免其負能動性，促使低碳經濟公共利益與私人利益同步推進，使企業(yè)自動、自覺踐行低碳生產、低碳消費根本理念。

2.3 積極公眾——低碳經濟的活躍監(jiān)督員

公眾之于低碳經濟，角色亦有兩分：一方面公眾是最大的低碳消費群體，以市場選擇為基點間接決定低碳生產以及低碳經濟最終實現；另一方面低碳經濟的崛起突出強調減少碳排放這一涉及公眾利益環(huán)保要義，政府決策與企業(yè)行為更加需要公眾監(jiān)督以求均勢制衡。

碳排放本身不會立即導致公眾環(huán)境利益受損，公眾對低碳經濟的參與熱情往往由于親身利益受損有限，或者損害與碳排放行為之間因果關系不如傳統大氣污染直觀而有所影響。因此，低碳經濟法制化路徑應該在增加政府環(huán)境管理透明度、形成有效參與激勵機制、提供合法參與途徑與法律援助、明確監(jiān)督權利和法定程序、確認公眾參與法律地位方面有所建樹。尤其需要強調的是“公眾”概念中有一特殊社會群體需要重點關注與扶持——環(huán)保團體。環(huán)保團體既具有代表公眾利益參與環(huán)境管理的立場和熱情，又具有比一般公眾較高的專業(yè)性、團隊性以及較集中的社會資源，鼓勵和扶持環(huán)保團體的發(fā)展將成為低碳經濟平衡發(fā)展不可或缺的支撐。

3 低碳廣州主體角色現狀與未來出路

廣州低碳經濟發(fā)展之路剛剛起步，低碳立法尚待闕如，現有低碳政策和實踐對主體角色的定位總體上呈現如下特征：

第一，政府主導地位明晰，亦出現職能轉變的積極信號。廣州關于低碳經濟的現有文件中，隨處可見“規(guī)劃”、“引導”、“推動”、“監(jiān)管”并行，從原有的監(jiān)督管理“獨霸天下”逐步轉變?yōu)橐缘貐^(qū)發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)布局調整、推廣清潔能源、引導公眾和企業(yè)接納并踐行低碳經濟理念、提供科研技術支撐等為政策基點的綜合協調型、服務型政府角色。政府低碳環(huán)境管理職能突破命令控制式單一管理手段，碳交易和清潔發(fā)展機制實踐倒逼地方低碳經濟實踐與政策立法。隨著廣東省碳交易試點工作的全面鋪開，作為二級試點的廣州市責無旁貸地開始低碳經濟的市場機制運作；同時，廣州市確認清潔發(fā)展機制在地方低碳經濟發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位，并提出森林碳匯發(fā)展目標，[4]市場機制的融入改變政府一貫超然的管理者角色，開始接受、容納甚至主動讓出必要空間留給市場，留給企業(yè)和社會公眾。

第二，企業(yè)外部社會條件發(fā)生變化——市場機制初步形成，企業(yè)在環(huán)境管理領域開始具有多重靈活選項。低碳經濟市場化機制在我國最早開始的是清潔發(fā)展機制（CDM）。據統計，截止到2012年12月，廣州市已經有五個清潔發(fā)展項目獲得國家發(fā)改委批準；而且，2011年國內首例碳排放額交易在廣州碳交易所完成，這意味著“廣東引入市場機制倒逼節(jié)能減碳實現突破”[5]。上述實踐均向社會釋放了積極的信號：低碳廣州與環(huán)境治理市場機制同步推進，企業(yè)不再是單純被管制對象，可以根據成本效益分析靈活選擇完成節(jié)能減排社會責任的方法。

低碳經濟方向明確，企業(yè)內在社會責任意識和環(huán)境保護主動性隨之日益覺醒。低碳廣州并不單純等同于嚴苛的減排義務，也蘊藏著巨大商機和企業(yè)自我提升機遇，政府環(huán)境管理手段多元化發(fā)展無形中培育了企業(yè)環(huán)保市場化意識和自我定位的提升。2012年廣州低碳產業(yè)協會正式成立，是“由廣州地區(qū)從事低碳產業(yè)發(fā)展的企事業(yè)單位等經濟組織自愿聯合組成的非營利性的社會組織”，[6]標志著企業(yè)界突破被動守法的窠臼，以產業(yè)化發(fā)展主動爭取自身利益并推動整個低碳經濟產業(yè)鏈發(fā)展，其成立宗旨深刻指明低碳企業(yè)共同發(fā)展、做大做強的愿望，將“低碳”和“經濟”（等同于“盈利”）組合成企業(yè)發(fā)展新領域，逐漸產業(yè)化、規(guī)?；?，企業(yè)界表達出巨大的低碳熱情和主動性。這不僅是企業(yè)界的覺醒，也是社會的進步。

第三，公眾在低碳經濟中的重要作用及其監(jiān)督角色得到初步確認。以新近頒布的《中共廣州市委廣州市人民政府關于推進低碳發(fā)展建設生態(tài)城市的實施意見》 （下簡稱《實施意見》）為例，《實施意見》提出通過宣傳、引導、優(yōu)惠政策、工業(yè)產品碳標識等措施鼓勵和引導低碳消費；在低碳廣州保障措施中，特別強調“發(fā)動社會參與”，明確提出加強政府環(huán)境信息披露、公眾參與環(huán)境影響評價和擴大公眾環(huán)境權等體現公眾監(jiān)督角色的基礎制度。相比起之前的相關政策文件，強調公眾監(jiān)督權利是該《實施意見》的亮點和要點，也表明公眾監(jiān)督角色在低碳廣州制度構建中得以發(fā)展。

但是，現實與理想仍有差距。低碳廣州現有政策框架中各主體角色定位尚有誤區(qū)和薄弱。首先，政府低碳經濟管理已經邁出了市場化、注意通過市場機制間接調控企業(yè)行為的可喜進步，但政府與企業(yè)關系定位，企業(yè)仍然處于被監(jiān)督、被引導角色，企業(yè)界主動參與低碳廣州建設、積極展開與政府的談判以爭取行業(yè)或企業(yè)最大化利益仍缺乏制度基礎。以廣州市人民政府《關于大力發(fā)展低碳經濟的指導意見》[7]（2011）（下簡稱《指導意見》）為例，該文件針對低碳經濟提出廣州發(fā)展低碳經濟的落實政策措施，包括：“……通過政府、行業(yè)指導，推動低碳經濟發(fā)展。跟蹤了解全市及主要耗能行業(yè)的碳足跡，開展低碳經濟指標體系研究，建立、健全和完善一系列低碳經濟統計、評估和考核體系。利用價格機制，調整低碳產品之間的比價關系，促進能源、資源的合理開發(fā)、高效利用和有效保護。實行控制溫室氣體排放目標責任制，探索有效的政府引導和經濟激勵政策。”可見政府對企業(yè)仍然通過由上而下的“關懷式”指導、激勵、監(jiān)督實現低碳管理，企業(yè)并沒有“反守為攻”的能動空間；政府對低碳企業(yè)和低碳產業(yè)的扶持、激勵態(tài)勢已然萌發(fā)，這固然構成日后企業(yè)進一步爭取談判機會的基礎，但仍未能明確企業(yè)參與減排談判、與政府形成合作伙伴關系的管理基調，與第三代環(huán)境管理理念中活躍的企業(yè)參與特征仍有較大差距。

其次，公眾監(jiān)督權未有進一步細致措施出臺，尤其針對環(huán)保團體對低碳經濟地方政策與法律實施情況進行監(jiān)督沒有制度保障，對于政府信息披露、企業(yè)信息披露、公眾知情權保護、公益訴訟、公眾參與的政府與企業(yè)責任等操作層面問題尚未明晰，只能寄希望于未來廣州地方立法與政策進一步構建。

4 結語

廣州市人大常委會財政經濟工作委員會主任歐陽知曾一針見血指出：走中國特色的低碳發(fā)展之路，要形成政府主導、企業(yè)主體、公眾參與的這種低碳經濟發(fā)展模式。[8]未來低碳廣州立法必須堅守政府主導——規(guī)定政府在低碳經濟發(fā)展中的監(jiān)督、引導、扶持、服務、協商、協調等職權職責；必須明確企業(yè)市場主體地位——構建促進企業(yè)主動參與低碳經濟的激勵機制，確立自愿環(huán)境協議制度，允許企業(yè)通過自我承諾、行業(yè)協商等方式與政府進行討價還價，創(chuàng)造私益與公益雙贏局面；必須確認公眾社會監(jiān)督角色——細化促進公眾低碳消費制度和共眾參與監(jiān)督低碳經濟運行的實體性與程序性權利，明確政府和企業(yè)信息披露義務與相應法律責任，出臺環(huán)境社會團體管理規(guī)定，扶持并規(guī)范其正當發(fā)展。此三者相互制衡，形成政府主導下企業(yè)能動與公眾參與的良性循環(huán)關系格局，低碳廣州才有堅實的制度基礎。

[1] 廣州市委，廣州市政府.關于大力發(fā)展低碳經濟的指導意見[EB/OL].（2010-09-13）[2013-01-14]http://www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s2811/201010/694228.html.

[2] 曾國平，張甲慶.低碳經濟發(fā)展中的政府責任及其實現路徑[J].理論導刊，2010（9）：13-15.

[3] 魏旭.氣候變化視野中的自愿環(huán)境協議[J].生態(tài)經濟，2011（10）：175-180.

[4] 中共廣州市委，廣州市人民政府.關于推進低碳發(fā)展建設生態(tài)城市的實施意見[N].廣州日報，2012-10-24（A6）.

[5] 謝思佳，符信.運用市場機制降低減排成本[N].南方日報，2012-9-12（A01）.

[6] 廣州市低碳產業(yè)協會.協會簡介[EB/OL].（2009-10-6）[2013-01-13]http://lowcarbonguangzhou.org/about.asp?id=1.

[7] 廣州市委，廣州市政府.關于大力發(fā)展低碳經濟的指導意見[EB/OL].（2010-09-13）[2013-01-14]http：//www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s2811/201010/694228.html.

[8] 歐陽知.發(fā)展低碳經濟建設生態(tài)文明[EB/OL].（2011-03-05）[2013-10-09]http：//www.rd.gz.cn/page.do?pa=402881cd27bbec 710127bc59890e0546&guid=3cd8f5f573cb4e0fbefb66278b7809 ac&og=402881cd27bbec710127bc484ddd027c.