論歐盟寬恕制度的適用條件及其啟示

侯文婷

（中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）

引言

寬恕制度是在1978年由美國司法部反托拉斯局最初提出的一項(xiàng)激勵(lì)卡特爾成員對所參與的卡特爾進(jìn)行自首或檢舉揭發(fā)的制度。寬恕制度是指參與卡特爾的公司和個(gè)人如果主動(dòng)向反壟斷主管機(jī)關(guān)揭發(fā)卡特爾，或者在反壟斷主管機(jī)關(guān)調(diào)查過程中進(jìn)行合作并提供有關(guān)證據(jù)資料，則可以獲得減輕或者免除處罰的處理。①時(shí)建中：《反壟斷法法典釋評(píng)與學(xué)理探源》，中國人民大學(xué)出版社2008年版,第435頁。寬恕制度的適用條件決定了其進(jìn)入門檻，是該制度發(fā)揮價(jià)值的重要保障。明確具體的適用條件能使卡特爾成員對其檢舉揭發(fā)行為有事前的合理預(yù)期②2006年《歐盟委員會(huì)關(guān)于卡特爾案件減輕或免除罰款的通告》指出：“該公告會(huì)在企業(yè)揭露卡特爾時(shí)增加企業(yè)信賴的合法期望?！盨ee，Commission Noticeon Immunity from Finesand Reduction of Fines in Cartel Cases(2006/C 298/11)，V-(39)。，在維護(hù)其合法利益的同時(shí)也提高了其與執(zhí)法機(jī)關(guān)的合作質(zhì)量。

每個(gè)國家的寬恕制度因?yàn)榉磯艛喹h(huán)境不同而各具特色，適用條件也有所差異。我國《反壟斷法》尚未規(guī)定刑事責(zé)任和個(gè)人責(zé)任。在寬恕形式同為減免行政罰款的國家和地區(qū)中，歐盟的經(jīng)驗(yàn)最為豐富。因此，本文考察2006年《歐盟委員會(huì)關(guān)于卡特爾案件免除或減輕罰款的通告》（下文簡稱 2006年《通告》）③2006年《通告》的詳細(xì)內(nèi)容參見：ommission Noticeon Immunity from Finesand Reduction of Finesin Cartel Cases(2006/C 298/11)，Official Journal of the European Union，載 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:298:0017:0022:EN:PDF，2006 年12月8日訪問。，以期為我國反壟斷寬恕制度的完善提供一定的借鑒。

一、歐盟寬恕制度的適用條件

歐盟適用寬恕制度的具體形式為減免行政罰款，因此，2006年《通告》中寬恕制度的適用條件也分為免除罰款的條件和減輕罰款的條件共兩類，不論是免除還是減輕罰款的適用條件又都可以按照主體、行為、時(shí)間等因素進(jìn)行分類。下文將按照這種分類，結(jié)合2006年《通告》的具體規(guī)定，梳理歐盟寬恕制度的適用條件。

（一）主體條件

適用寬恕制度的主體首先應(yīng)該是卡特爾成員，即參與卡特爾的公司或個(gè)人。歐盟委員會(huì)在2006年《通告》中使用“undertaking”一詞來描述可以進(jìn)入寬恕制度的主體。按照字面翻譯，歐盟寬恕制度的主體應(yīng)該界定為參與卡特爾的企業(yè)，并不包括個(gè)人，其寬恕制度針對的恰恰是對企業(yè)的行政罰款。但并非所有的卡特爾成員都能申請減免法律責(zé)任。一般而言，寬恕制度僅適用于最早或者較早提出寬恕申請的主體。如果所有申請者都能獲得法律責(zé)任的減免而沒有次序的區(qū)分，結(jié)果可能是所有的參與者都不會(huì)積極申請寬恕。而且反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的目的是根據(jù)申請者提供的材料發(fā)現(xiàn)并調(diào)查卡特爾行為，所以并不需要所有的參與者都申請寬恕。依據(jù)2006年《通告》的規(guī)定，免除罰款僅適用于最早提出申請的企業(yè)（不論是在執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查開始前還是開始后提出申請）①See，Commission Notice on Immunity from Fines and Reduction ofFinesin Cartel Cases，ⅡA(8)&(11)。；若不能免除罰款，前三位申請者都可能獲得減少罰款的待遇，只不過罰款減少的幅度根據(jù)次序的不同而有所差別。②See，note8，ⅢA(26)。

另外，寬恕制度一般都有對消極主體的規(guī)定，也就是說，對一些特殊主體不適用寬恕制度。例如2006年《通告》ⅡA（13）規(guī)定：“如果企業(yè)采取過措施強(qiáng)迫其他企業(yè)參與卡特爾，或者阻止其他企業(yè)退出卡特爾，那么該企業(yè)不能獲得罰款的免除；但如果符合相關(guān)要求，并滿足所有條件，該企業(yè)可以獲得部分罰款的免除?！币簿褪钦f，強(qiáng)迫其他企業(yè)參與或者維持卡特爾的企業(yè)一般不能適用免除罰款。③當(dāng)然，在一定條件下可以減輕罰款。所以，這里的“消極”應(yīng)視為針對免除罰款的不適用，而不能籠統(tǒng)地說不適用寬恕制度。

（二）時(shí)間條件

寬恕制度的本質(zhì)在于鼓勵(lì)卡特爾成員盡早進(jìn)行自首或檢舉揭發(fā)。因?yàn)樽C據(jù)的相對附加價(jià)值會(huì)不斷減少，所以卡特爾成員申請寬恕的時(shí)間對于處理結(jié)果至關(guān)重要。④See，F(xiàn)ranqois Arbault&Francisco Peir，The Commission's New Noticeon Immunity and Reductionof Fines in Cartel Cases：Building on Success，COMPETITION POLICY NEWSLETER(European Commission)，June2002，P15。寬恕制度大多遵循“第一個(gè)上門者”原則（First-throughthedoor），之后提出申請的企業(yè)則需要用更有價(jià)值、更詳實(shí)的證據(jù)或者資料來彌補(bǔ)時(shí)間上的落后。⑤See，ICN，Anti-cartel Enforcement Manual，3.8。一般而言，只有最早提出申請的企業(yè)才能被免除罰款。當(dāng)然，最早提出申請并不意味著一定能獲得免除罰款的待遇。若是不滿足免除罰款的其他條件，則只能尋求減輕罰款。這時(shí)候，申請的次序決定了減輕罰款的幅度。提交申請的時(shí)間通?？梢詣澐譃閮蓚€(gè)階段：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開始調(diào)查前和開始調(diào)查后作出決定之前。不同階段提交寬恕申請可以享受的免除罰款的待遇是不同的。2006年《通告》ⅡA（10）規(guī)定：“在寬免申請者向歐盟委員會(huì)遞交申請時(shí)，如果歐盟委員會(huì)已經(jīng)掌握了足夠的證據(jù)，進(jìn)而作出對涉嫌卡特爾的有關(guān)事項(xiàng)展開調(diào)查的決定，或者歐盟委員會(huì)已經(jīng)開始該調(diào)查，那么即使申請者符合第8條（a）的條件，也不能獲得罰款的免除。”⑥王玉輝譯：《歐盟委員會(huì)關(guān)于卡特爾案件免除和減輕罰款公告（第2006/C 298/11號(hào)）》，載《經(jīng)濟(jì)法論叢》，2009年第2期，第392頁。這說明歐盟寬恕制度原則上只對在調(diào)查開始前提出申請的企業(yè)免除罰款。但還有一個(gè)例外，就是根據(jù)《通告》ⅡA（11）的規(guī)定，在調(diào)查開始之后，歐盟委員會(huì)若沒有充分證據(jù)證明涉嫌卡特爾構(gòu)成違反《歐共體條約》第81條的行為，且之前沒有企業(yè)獲得罰款的免除，那么只要一個(gè)企業(yè)提出符合規(guī)定的證據(jù)，也可以被免除罰款。這是歐盟寬恕制度不斷發(fā)展的結(jié)果，只對在調(diào)查前提出申請的企業(yè)免除罰款并不是最有效的做法，因?yàn)樵谶@種情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)開始調(diào)查后，企業(yè)則沒有動(dòng)力再披露有用的證據(jù)，執(zhí)法機(jī)關(guān)只能依靠自身力量查處卡特爾行為。《通告》ⅡA（11）的規(guī)定恰恰彌補(bǔ)了這一不足，有利于激勵(lì)企業(yè)提供證據(jù)，提高執(zhí)法機(jī)關(guān)查處卡特爾的成功率。

（三）證據(jù)條件

并非所有滿足主體條件和時(shí)間條件的卡特爾成員都可以獲得法律責(zé)任的減免，他們之所以能獲得這種優(yōu)待，是因?yàn)樗麄兡芴峁╆P(guān)鍵的、有用的信息，幫助反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)成功查處卡特爾行為。在調(diào)查之前提出申請者免除罰款的證據(jù)要求包括：（1）企業(yè)提供與卡特爾有關(guān)的資料和證據(jù)，且符合以下兩個(gè)條件：（a）足以使歐盟委員會(huì)開展與涉嫌卡特爾相關(guān)的有針對性的調(diào)查；（b）足以使歐盟委員會(huì)發(fā)現(xiàn)與涉嫌卡特爾相關(guān)的違反《歐共體條約》第81條規(guī)定的違法行為。（2）上述（a）項(xiàng)規(guī)定的條件又包括：一是企業(yè)合作聲明（企業(yè)遞交申請時(shí)所掌握的聲明，包括對涉嫌卡特爾計(jì)劃的詳細(xì)說明、提交申請的及其他參與該嫌疑卡特爾的企業(yè)的名稱和地址、歐盟境內(nèi)或境外的競爭主管機(jī)構(gòu)已經(jīng)處理或正準(zhǔn)備處理的與嫌疑卡特爾有關(guān)的信息等）；二是寬免申請者掌握的與涉嫌卡特爾有關(guān)的其他證據(jù)，或者申請者在向歐盟委員會(huì)遞交申請時(shí)雖未掌握但可以獲得的證據(jù)，特別是與侵權(quán)行為同時(shí)產(chǎn)生的證據(jù)。⑦See，Commission Notice on Immunity from Fines and Reduction of Finesin Cartel Cases，ⅡA(8)&(9)。調(diào)查開始之后提出申請者也可能獲得罰款的免除，但需要一定的證據(jù)條件，依照2006年《通告》ⅡA（11）的規(guī)定，一是要提交上述企業(yè)合作聲明，二是提交的證據(jù)和資料足以使歐盟委員會(huì)發(fā)現(xiàn)與涉嫌卡特爾相關(guān)的違反《歐共體條約》第81條規(guī)定的違法行為。

與免除罰款不同，減輕罰款的證據(jù)要求具有一定的特殊性，因?yàn)檫@時(shí)候反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)開啟了調(diào)查程序且掌握了一定證據(jù)，要想再獲得減輕罰款的待遇，就必須提供對歐盟委員會(huì)已掌握之證據(jù)有顯著附加價(jià)值的證據(jù)。根據(jù)2006年《通告》的規(guī)定，提供的證據(jù)能憑借其自身性質(zhì)或詳細(xì)度提高歐盟委員會(huì)對嫌疑卡特爾的證明能力，其所能提高的程度就是該證據(jù)的附加價(jià)值。

對證據(jù)效果的判斷會(huì)涉及執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量和主觀判斷的問題。例如1996年寬恕制度里有“決定性證據(jù)”的要求，但是何謂“決定性”則由執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況自行判斷。這樣的寬恕條件缺乏確定性，因此，2006年《通告》刪除了“決定性證據(jù)”這樣的表述，減少了適用條件中的主觀判斷因素，大大增強(qiáng)了明確性。

（四）行為條件

寬恕制度一般要求申請者停止繼續(xù)參與嫌疑卡特爾，否則提出申請的企業(yè)就有可能既得到法律責(zé)任的減免，又通過繼續(xù)參與卡特爾獲取利潤，危害市場競爭。2006年《通告》的具體規(guī)定是：“企業(yè)向歐盟委員會(huì)提交申請后，應(yīng)當(dāng)立即停止涉嫌的卡特爾行為，除非歐盟委員會(huì)認(rèn)為為了保持調(diào)查的完整性有必要不停止?！雹賁ee，note 16，ⅡA(12)(b)。

另外，合作義務(wù)是各國或地區(qū)寬恕制度中常出現(xiàn)的一個(gè)概念，即寬恕制度要求申請者在之后的調(diào)查過程中提供持續(xù)、全面的合作，以保證執(zhí)法機(jī)關(guān)最后的勝利。歐盟2006年《通告》對申請企業(yè)的合作義務(wù)規(guī)定得較為詳細(xì)。如果要獲得最終罰款的減免，申請企業(yè)還必須履行合作義務(wù)。“企業(yè)自提交申請到歐盟委員會(huì)審理整個(gè)行政程序，必須真誠、全面、持續(xù)且迅速地合作，具體包括：（1）及時(shí)向歐盟委員會(huì)提供所有已掌握或雖未掌握，但可以獲得的與涉嫌卡特爾有關(guān)的信息和證據(jù)；（2）服從歐盟委員會(huì)要求其迅速回答有助于澄清事實(shí)的任何要求的命令；（3）讓企業(yè)的在職（如果可能，包括前任）員工或董事接受歐盟委員會(huì)的詢問；（4）不破壞、偽造或隱瞞與涉嫌卡特爾有關(guān)的資料或證據(jù)；（5）除非雙方另有約定，在歐盟委員會(huì)對該案件發(fā)布違法行為告知書前，企業(yè)不得披露有關(guān)事實(shí)或企業(yè)免除申請的任何信息?！雹谕跤褫x譯：《歐盟委員會(huì)關(guān)于卡特爾案件免除和減輕罰款公告（第2006/C 298/11號(hào)）》，載《經(jīng)濟(jì)法論叢》2009年第2期，第393頁，第396頁。這樣的列舉有利于申請人和執(zhí)法機(jī)關(guān)迅速準(zhǔn)確判斷何謂“履行了合作義務(wù)”。2005年10月，歐盟委員會(huì)在“意大利原料煙草案”中作出了第一個(gè)因申請人不履行合作義務(wù)而被撤銷有條件寬免的決定。其中，Deltafina公司的行為違反了“除非雙方另有約定，在歐盟委員會(huì)對該案件發(fā)布違法行為告知書前，企業(yè)不得披露有關(guān)事實(shí)或企業(yè)免除申請的任何信息”這條規(guī)定，因此被撤銷可能獲得的寬免。在2006年的“銅配件案”中，歐盟委員會(huì)又因?yàn)殂~配件生產(chǎn)商Advanced Fluid Connections提供了誤導(dǎo)性信息而撤消了其獲得寬恕的資格。③金美蓉：《核心卡特爾規(guī)制制度研究》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2009年版，第148頁。

二、對我國的啟示

我國制定《反壟斷法》時(shí)引進(jìn)了寬恕制度，于第46條第2款規(guī)定：“經(jīng)營者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰”。之后，2010年國家發(fā)展改革委員會(huì)頒布的《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》和工商行政管理機(jī)關(guān)頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》又進(jìn)一步充實(shí)了寬恕制度的內(nèi)容?？傮w上看，我國《反壟斷法》關(guān)于寬恕制度適用條件的規(guī)定還比較粗線條，雖然涉及主體、時(shí)間、行為等因素，但仍有待細(xì)化。完善我國寬恕制度的適用條件，就是使之更明確、具體，更具有可預(yù)見性，從而進(jìn)一步提高我國反壟斷執(zhí)法的效率。增強(qiáng)其確定性和具體性也是對反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的合理限制，可以減少其主觀判斷的隨意性。

具體來看，我國寬恕制度關(guān)于主體、時(shí)間、證據(jù)和行為四個(gè)方面的條件都有很大的完善空間。（1）主體條件。我國寬恕制度在實(shí)踐中的適用主要表現(xiàn)為針對企業(yè)的行政罰款。盡管“經(jīng)營者”的主體范圍并沒有排除個(gè)人，但對個(gè)人進(jìn)行罰款缺乏相應(yīng)的立法依據(jù)。目前，我國《反壟斷法》還沒有規(guī)定個(gè)人責(zé)任，個(gè)人寬恕問題并不凸顯。隨著日后《反壟斷法》法律責(zé)任的進(jìn)一步完善，寬恕制度的適用條件肯定也需要作相應(yīng)的調(diào)整。此外，我國沒有規(guī)定寬恕制度的消極主體，這在一定程度上與我國剛引進(jìn)寬恕制度有關(guān)。我們應(yīng)更注重激勵(lì)適格主體提出寬恕申請，以加強(qiáng)對壟斷協(xié)議的查處。同時(shí)，濫用寬恕制度的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，因此有必要增加關(guān)于消極主體的規(guī)定。歐盟的規(guī)定值得借鑒，比如對于強(qiáng)迫其他企業(yè)參與或維持壟斷協(xié)議的主體不能免除其法律責(zé)任。但是，對消極主體的規(guī)定不宜過于嚴(yán)苛，對壟斷協(xié)議主謀的寬恕申請不應(yīng)進(jìn)行限制。（2）時(shí)間條件?！豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》指出，時(shí)間順序是作出減免處罰決定的依據(jù)之一，并明確規(guī)定第一個(gè)主動(dòng)報(bào)告者可以獲得免除處罰，之后的報(bào)告者可以獲得減輕處罰，減輕幅度隨報(bào)告次序的順延而遞減。盡管應(yīng)該在反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)開始調(diào)查之前還是之后提出報(bào)告目前沒有明確規(guī)定，但根據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》第12條第3款，“重要證據(jù)是指能夠?qū)ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查或者對認(rèn)定壟斷協(xié)議行為起到關(guān)鍵性作用的證據(jù)”，這里的“對認(rèn)定壟斷協(xié)議行為起到關(guān)鍵性作用的證據(jù)”就是指在調(diào)查啟動(dòng)之后的證據(jù)，說明調(diào)查啟動(dòng)之后的證據(jù)也是有效的，從而可以推斷出我國寬恕制度對調(diào)查開始之前或之后的階段都是適用的。今后，有必要對這兩個(gè)時(shí)間段提出申請的情況分別予以細(xì)化。（3）證據(jù)條件。我國關(guān)于“重要證據(jù)”雖然有進(jìn)一步的界定和列舉，但還不夠詳細(xì)清晰①《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》第12條第3款規(guī)定：“重要證據(jù)是指能夠?qū)ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查或者對認(rèn)定壟斷協(xié)議行為起到關(guān)鍵性作用的證據(jù)，包括參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營者、涉及的產(chǎn)品范圍、達(dá)成協(xié)議的內(nèi)容和方式、協(xié)議的具體實(shí)施情況等?！逼渲校^“關(guān)鍵性作用”還是有賴于執(zhí)法機(jī)關(guān)的依賴主觀判斷和自由裁量。而且，該內(nèi)容不夠詳細(xì)，應(yīng)該分類列舉，以便于企業(yè)提交證據(jù)資料和執(zhí)法機(jī)關(guān)審查。。另外，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)開始調(diào)查之前和之后提出申請，對于證據(jù)的要求是不一樣的，免除處罰和減輕處罰對于證據(jù)的要求也不一樣，我國法律法規(guī)應(yīng)對此加以區(qū)分。（4）行為條件。我國寬恕制度的行為條件可以簡單概括為“主動(dòng)報(bào)告”、“提供重要證據(jù)”和“全面主動(dòng)配合調(diào)查”。但是，我國缺少要求申請者停止繼續(xù)參與嫌疑卡特爾的規(guī)定，這成為寬恕制度的一大漏洞。而且，對于什么是“全面主動(dòng)配合調(diào)查”或者何種行為會(huì)違反此種義務(wù)，應(yīng)該作進(jìn)一步界定。

結(jié)語

本文基于我國《反壟斷法》的立法現(xiàn)狀，選取歐盟的寬恕制度作為考察對象，對2006年《通告》關(guān)于適用條件的規(guī)定作了梳理和評(píng)析，為我國相關(guān)立法完善提供了一個(gè)良好的參照范本。一項(xiàng)制度的合理性取決于諸多因素，堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)是重要因素之一。一項(xiàng)制度的有效性也需要諸多措施予以保障，離開了相應(yīng)的保障措施，其效力就無法實(shí)現(xiàn)。②婁丙錄：《反壟斷法寬恕制度的理論基礎(chǔ)與實(shí)效保障》，載《法律科學(xué)》2010年第5期。寬恕制度的適用條件是寬恕制度合理性和有效性的重要保障。目前，秘密性和隱蔽性逐漸加強(qiáng)的壟斷協(xié)議給我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作造成了巨大的挑戰(zhàn)。從執(zhí)法機(jī)關(guān)的角度出發(fā)，如何發(fā)現(xiàn)并查處壟斷協(xié)議，以及從企業(yè)角度出發(fā)，如何避免嚴(yán)厲處罰，寬恕制度都是一個(gè)良好的解決方案。合理的適用條件給寬恕制度確立了一個(gè)合理的門檻，一方面能保證壟斷協(xié)議成員檢舉揭發(fā)的積極性，給予其可以獲得的最大利益，一方面又能提高執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作效率，有利于壟斷協(xié)議的規(guī)制。