對女性老年家庭照料者提供公共政策支持的國際經(jīng)驗借鑒

馬 焱，張 黎

(1.全國婦聯(lián)婦女研究所婦女理論研究室，北京100730;2.中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院，北京100872)

一、研究背景

西方發(fā)達(dá)國家，由于老齡化起步時間早，老年人的照料問題長期以來都是各國政府和社會關(guān)注的焦點。從20世紀(jì)80年代開始，由于老年人的長期照料費用給國家公共財政帶來了巨大壓力，西方發(fā)達(dá)國家相當(dāng)多的老人被要求接受社區(qū)或家庭照料。在日本，有家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)，居住在養(yǎng)老院的老年人比例較低，在2%—4%之間。［1］其他發(fā)達(dá)國家這一比例在4%—9%之間，如德國是4%，瑞典是9%。［2］英國在1990年時在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受正式照料的老年人比例為5.1%。在美國，需要長期照料的老年人中，大約有90%依靠家庭成員和其他形式的非正式照料。［3］非正式照料不論是在社會保障制度高度發(fā)展的發(fā)達(dá)國家，還是在社會保障制度尚不完善的發(fā)展中國家，都扮演著重要角色。

與中國的情況相類似，世界上其他國家也存在著老年家庭照料女性化現(xiàn)象，女性比男性承擔(dān)更多的老年家庭照顧責(zé)任。［4］在美國，女性比男性更可能成為老年照料的提供者，大約3/4的非正式照料者是女性，其中29%是女兒，23%是妻子，20%是其他女性。［5］家庭作為老年照料的主要來源承受著巨大的壓力，女性尤其是成年女兒承擔(dān)著不成比例的父母照料的負(fù)擔(dān)的份額。［6］根據(jù)哈羅維茲針對照料者性別的研究報告，成年女性子女成為年老父母的主要照料者的人數(shù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過成年男性子女。［7］女兒比兒子更有可能成為老年父母的主要照料者，兒子只是在缺少女性照料者的情況下才成為照料者。

對老年家庭照料者，尤其是女性老年家庭照料者提供政策支持和幫助，已經(jīng)成為國際社會制定老年家庭照料支持性政策的重要關(guān)切。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著西方福利國家的人口深度老齡化和生育率的進(jìn)一步下降，福利國家的財政預(yù)算與經(jīng)濟(jì)增長前景都面臨嚴(yán)重的威脅，西方福利國家的社會政策越來越轉(zhuǎn)向?qū)彝サ年P(guān)注，在強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任的同時更加重視從戰(zhàn)略發(fā)展的角度給予家庭積極的支持，而不是簡單地將政府原來承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給家庭。同時，婦女就業(yè)率的提高以及婦女就業(yè)現(xiàn)象的普遍化，迫使許多國家不得不正視職業(yè)婦女的大量存在、婦女就業(yè)壓力加大與老年家庭照料之間矛盾的日益凸顯，女性傳統(tǒng)照料者角色正在經(jīng)歷重大變遷等客觀事實，逐漸意識到女性不僅在養(yǎng)老照料中扮演著重要角色，而且她們的勞動力市場參與狀況還對整個國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生著重要影響。因老年家庭照料而減少的女性勞動力供給，不僅將影響女性個人和家庭，還會影響到國家和企業(yè)的利益。對于企業(yè)和政府來說，勞動力供給的不充分、雇員的流失和減少，將會降低勞動生產(chǎn)率，減少國民收入和稅收，由此整個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也會受到阻礙。因此，許多國家和地區(qū)越來越意識到緩解婦女的工作與家庭生活之間的沖突這一公共議題的重要性，不斷制定出支持女性老年家庭照料者的“工作—家庭”平衡計劃，試圖增強(qiáng)本國女性員工在激烈的競爭中平衡工作與家庭，并進(jìn)行自我發(fā)展的能力，從而增強(qiáng)整個國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力。

二、國際社會的推動與貢獻(xiàn)

國際社會越來越重視家庭在撫育、養(yǎng)老、鞏固社區(qū)等功能上的不可替代性，不斷強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)對家庭的支持，而且促進(jìn)性別平等是其中的重要議題。在老年照料方面，國際社會通過制定一系列的國際行動計劃、國際公約等形式，大力倡導(dǎo)各國政府應(yīng)對女性老年家庭照料者提供政策支持。我國是聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、世界衛(wèi)生組織等國際組織的成員國，因此，國際行動計劃、國際公約、或國際組織的政策建議或政策倡導(dǎo)，對我國國內(nèi)的政策制定也有著重要啟示和影響。

《維也納國際老齡行動計劃》是聯(lián)合國針對老齡問題采取的全球性聯(lián)合行動的成果。1982年，第一屆專門研究老齡問題的世界大會在奧地利首都維也納召開，大會通過了聯(lián)合國系統(tǒng)第一個老齡工作的指導(dǎo)性文件——《維也納國際老齡問題行動計劃》。該計劃敏銳地認(rèn)識到，婦女參加并繼續(xù)保持在勞動隊伍內(nèi)的時間越來越長。她們中的許多人在完成養(yǎng)育子女的責(zé)任之后受到雙重任務(wù)的壓力，一方面她們愿意和需要工作以獲得收入，另一方面她們又有責(zé)任照顧年長的父輩和祖輩。婦女地位的變化已經(jīng)降低了她們作為老年家庭成員照顧者的傳統(tǒng)作用，因此有必要使整個家庭包括其男性成員在內(nèi)能接受并分擔(dān)家務(wù)和家庭幫助老年人的責(zé)任。該計劃還明確指出，各國政府在制定規(guī)劃和提供各項服務(wù)時應(yīng)充分考慮這些老年照顧者的需要;家庭成員如有需要，應(yīng)由范圍更大的社區(qū)提供適當(dāng)幫助，這對于家庭愿意并能夠繼續(xù)照顧年長親屬來說，具有決定性影響。［8］

《2002年馬德里老齡問題國際行動計劃》是聯(lián)合國第二屆世界老齡大會的成果。該計劃在回答關(guān)于“照顧和對照顧者的支持”問題時指出，在許多國家，由于提供照顧的人得不到任何報酬，家庭照顧帶來了新的經(jīng)濟(jì)和社會壓力。大多數(shù)非正式護(hù)理仍由婦女提供，現(xiàn)在已認(rèn)識到婦女為此付出的代價。提供照顧的婦女由于離開勞動力市場，失去晉升機(jī)會和收入較低，導(dǎo)致其繳納養(yǎng)恤金款額較低，從而在經(jīng)濟(jì)上蒙受損失。為了兼顧工作和家庭責(zé)任，她們還要承受體力和精神上的壓力。對于同時擔(dān)負(fù)照顧子女和老人責(zé)任的婦女而言，這種情況尤其難以應(yīng)付。針對這種問題，該計劃提出的解決途徑是:通過各種渠道為老年人提供各類照顧和服務(wù)以及支持和幫助照顧者。具體可以通過培訓(xùn)、信息、心理、經(jīng)濟(jì)、社會和立法機(jī)制支持和幫助照顧者來實現(xiàn)。［9］

早在上世紀(jì)80年代初，國際社會就關(guān)注到有家庭負(fù)擔(dān)的男女工人應(yīng)該享有平等機(jī)會和平等待遇問題。1981年6月3日國際勞工組織在日內(nèi)瓦召開了第67屆會議，專門討論有家庭負(fù)擔(dān)的男女工人面臨的問題，會議的第五項議程中將之前關(guān)于旨在保證男女工人機(jī)會和待遇平等的提議和建議書，以國際公約的形式締結(jié)，即通過了《關(guān)于有家庭負(fù)擔(dān)的男女工人的平等機(jī)會和平等待遇的公約》(簡稱“156號公約”)。該公約指出，它適用于有家庭負(fù)擔(dān)的男女工人，這種負(fù)擔(dān)限制了他們準(zhǔn)備、進(jìn)行、參加或提高經(jīng)濟(jì)活動的可能性。該公約第3條第1款指出:“為了促成有家庭負(fù)擔(dān)的男女工人切實的機(jī)會平等和待遇平等，每一成員國均應(yīng)以此作為其國家政策的目標(biāo)，即使就業(yè)或希望就業(yè)的有家庭負(fù)擔(dān)的人能夠行使其就業(yè)的權(quán)利，而不受任何歧視，并且在可能的范圍內(nèi)不使其就業(yè)與家庭負(fù)擔(dān)發(fā)生抵觸?！痹摴s第5條還具體要求各成員國應(yīng)采取一切符合本國條件和可能的措施:“保障有家庭負(fù)擔(dān)的工人能夠行使其自由選擇職業(yè)的權(quán)利;考慮他們在就業(yè)條件和社會保障方面的需求，以及他們在社區(qū)規(guī)劃方面的需求;發(fā)展或促進(jìn)社會服務(wù)，包括公共服務(wù)和私營的服務(wù);各國的主管當(dāng)局和機(jī)關(guān)應(yīng)采取適當(dāng)措施促進(jìn)信息和教育，以促成公眾對男女工人機(jī)會和待遇平等原則及有家庭負(fù)擔(dān)工人問題的廣泛理解與有助于克服這些問題的輿論氣氛;應(yīng)采取一切適合本國情況和可能的措施，包括職業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)方面的措施;此外，家庭負(fù)擔(dān)本身不應(yīng)成為解雇的理由?！保?0］該公約于1981年生效，但遺憾的是截止目前我國還沒有加入該公約。

為提高各國政府、決策者和公眾對于家庭問題的認(rèn)識，促進(jìn)各政府機(jī)構(gòu)制定、執(zhí)行和監(jiān)督家庭政策，改善家庭的地位和條件，聯(lián)合國社會發(fā)展委員會1993年2月作出決定，從1994年起，每年5月15日為“國際家庭日”(International Day for Families)。［11］針對當(dāng)前家庭規(guī)模逐漸變小、幾代人分開居住日益流行、女性更多地參與勞動力市場的條件下，家庭成員提供老年照料的困難不斷凸顯的現(xiàn)實，2012年“國際家庭日”的重點是兼顧工作與家庭的必要性，其主題是“工作與家庭——兩者兼顧”。潘基文在致詞時強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)代社會，工作和家庭生活變得日益復(fù)雜，政府和雇主必須拿出對策，實施工作與家庭兼顧的政策能夠表明政府對家庭福祉以及私營部門對社會責(zé)任的承諾，也有助于改善勞動者的工作條件，改善職工健康狀況和提高生產(chǎn)率，以及促進(jìn)兩性平等。他表示，錯時上下班、壓縮工作天數(shù)或電子通勤等彈性工作安排正在普及，但仍有很大的改進(jìn)余地，他在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部也在積極推動這些做法。［12］

強(qiáng)調(diào)承擔(dān)家庭責(zé)任的男女公民有權(quán)利受到國家和社會的保護(hù)，目前已形成國際共識。隨著世界女權(quán)運動的發(fā)展，國際社會越來越關(guān)注承擔(dān)家庭責(zé)任方面的性別差異，不斷倡導(dǎo)各國應(yīng)出臺相應(yīng)政策以保障有家庭負(fù)擔(dān)的男女工人享有平等機(jī)會和平等待遇。

三、世界其他國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗

西方一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)率先進(jìn)入老齡社會，對家庭照料者提供公共政策支持一直是其應(yīng)對人口老齡化的重要方面，其中關(guān)注女性照料者，為女性照料者的發(fā)展提供幫助和支持已經(jīng)成為其制定老年照料政策的重要考慮因素。有些國家和地區(qū)公共政策的具體條款明確提及“婦女”二字，有些并沒有具體提出，但由于家庭照料者絕大多數(shù)是女性，因此，相關(guān)政策的出臺，對于維護(hù)女性家庭照料者的權(quán)益則起著十分重要的保障作用。總的來說，一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對于家庭照料者所提供的公共政策的支持，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)國家層面:提供法律制度保障

為承認(rèn)家庭照料者的社會價值，保障家庭照料者的權(quán)益，幫助家庭照料者平衡工作與家庭，許多國家將對家庭照料者的社會支持寫入法律。

美國國會于1993年通過了《家庭與醫(yī)療休假法》，規(guī)范了企業(yè)的家庭照顧責(zé)任。美國聯(lián)邦有關(guān)“家庭照料假期”(Family Care Leave)的法律規(guī)定，任何員工可以因產(chǎn)假、照顧產(chǎn)假、照顧家庭成員生病等原因，向雇主請長達(dá)3個月的假期，而雇主仍必須保留員工的職位。2000年，美國把“全國家庭照料者支持項目”(national family caregiver support program，簡稱NFCSP)寫入了《美國老年法》，從法律上保障了美國各州的老齡機(jī)構(gòu)與社區(qū)服務(wù)提供商共同合作開發(fā)為家庭照料者提供支持的各項服務(wù)，為幫助家庭照料者獲得政策支持提供了法律保障。［13］159

英國曾于1995年、2000年、2004年、2006年分別出臺了《照料者(認(rèn)可和服務(wù))法案》、《照料者和兒童法律》、《照料者(機(jī)會平等)法案》、《工作和家庭法案》等一系列有關(guān)照料者的法案，通過立法的形式保障照料者的權(quán)益并促進(jìn)其生活質(zhì)量的提高。尤其是2006年通過的《工作和家庭法案》，更加關(guān)注了家庭照料者協(xié)調(diào)工作與照料的關(guān)系，為家庭照料者更好地協(xié)調(diào)工作與照料提供了便利。法案規(guī)定，當(dāng)照料者的工作與照料發(fā)生沖突時，可以要求雇主提供彈性工作安排或緊急特許事假;照料者還可以選擇半年至三年的無薪短期休息。［14］

澳大利亞也曾于1985年、1997年分別出臺了《家庭和社區(qū)照料法》、《老年照料法》，對照料服務(wù)的規(guī)劃、服務(wù)提供者的審批、政府補(bǔ)貼、服務(wù)提供者的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

對于從事全日制工作的女性來說，照料老人的機(jī)會成本很高。隨著性別平等進(jìn)程的推進(jìn)，女性受教育程度的提高，男女的工資收入會趨向于平等，這樣女性照料老年的機(jī)會成本會隨著女性在勞動力市場上工資的增加而增加。為幫助職業(yè)婦女抵消因照料家人(包括老人、孩子、配偶)而產(chǎn)生的機(jī)會成本，1999年日本通過一項法律，規(guī)定雇員有權(quán)利每年請3個月帶薪假期去照料生病的家庭成員。這項法律確保女性假期后能回到原來的工作崗位，不因請假而喪失任職的資歷和其他工作權(quán)利。［15］

這些國家以立法的形式確認(rèn)了女性照料者的社會價值，為維護(hù)女性照料者獲得社會支持服務(wù)的權(quán)益提供了法律依據(jù)。

(二)政府層面:制定并實施針對照料者的支持性政策和服務(wù)計劃

西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)越來越認(rèn)識到機(jī)構(gòu)照料對國家公共財政帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，以及對老年人本身健康帶來的負(fù)面影響，于是“去機(jī)構(gòu)化”(de-institutionalisation)趨勢日益發(fā)展，國家鼓勵和支持家庭照料的政策和計劃不斷推出。

美國在其快速人口老齡化的過程中，制定了一系列關(guān)于家庭照料者的社會支持性政策與項目計劃。美國2000年設(shè)立的國家家庭照料者支持項目(NFCSP)，是由老齡署向州和地方老齡辦撥款支付和鼓勵家庭照料者幫助老年親屬實現(xiàn)居家養(yǎng)老，撥款額度根據(jù)管轄地70歲以上老年人的數(shù)量決定。2005—2008年度，美國每年投入該項目的經(jīng)費都超過1500萬美元。該項目為照料者提供的服務(wù)包括:向照料者提供可獲得服務(wù)的信息;幫助照料者獲取服務(wù);提供個人咨詢，組織和支持照料者培訓(xùn);為照料者提供“喘息照料”服務(wù)(respite care)及其他支持性服務(wù)等。當(dāng)家庭照料者需要服務(wù)時，直接與當(dāng)?shù)乩淆g署聯(lián)系便可獲得指定提供商的服務(wù)。照料者支持項目和老年人支持性項目相結(jié)合，為老年人及其照料者提供全面協(xié)調(diào)的幫助。美國老齡署的全國普查顯示，此項目所提供的服務(wù)對幫助老年人居家養(yǎng)老是行之有效的，57%的照料者認(rèn)為這些服務(wù)幫他們延長了照料時間;一半的照料者認(rèn)為沒有這些服務(wù)，她們的照料對象只能入住養(yǎng)老院。這些服務(wù)大大緩解了有工作的照料者在照料老人和工作之間的沖突，對于照料者減輕抑郁、焦慮和壓力，幫助他們更好、更長時間地照料老年人，從而縮短昂貴的機(jī)構(gòu)照料時間非常有幫助。［13］160—165另外，美國政府積極推行靈活工作制，主要包括:計時工作制、隨叫隨到制、壓縮工作周制、彈性工作制、機(jī)動工作制、遠(yuǎn)程工作制等。企業(yè)對員工實行不固定的靈活工作時間，既可以增加用工的靈活性，又可以擴(kuò)大就業(yè)面。［16］

澳大利亞政府也針對照料老年人的家庭照料者推行了相應(yīng)的支持性項目，包括國家寄宿服務(wù)項目、針對照料者的照料者補(bǔ)助和照料者津貼(carer payment and carer allowance)。國家寄宿服務(wù)項目為寄宿服務(wù)點提供經(jīng)費支持，這些服務(wù)點分布在各個家庭和社區(qū)中心。聯(lián)邦政府也為某些能夠提供寄宿服務(wù)的養(yǎng)老院提供經(jīng)費補(bǔ)貼，以確保所有需要照料的老年人都能得到所需要的服務(wù)。除非緊急情況，否則獲得養(yǎng)老院的寄宿服務(wù)，首先需要獲得老年照料評估小組的評估。根據(jù)《老年照料法》，聯(lián)邦政府對審批合格申請者的補(bǔ)助津貼，直接支付給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。2006—2007年度，聯(lián)邦政府為養(yǎng)老院寄宿服務(wù)支持了1.128億澳元的費用，占70歲以上老年人口的2%。照料者補(bǔ)助是指為那些經(jīng)常性地照料老年人、殘疾人或者需要醫(yī)療照料的人提供的兩星期發(fā)放一次的經(jīng)濟(jì)支持。照料者津貼是指提供給那些需要照料、行動不便或正接受治療的人或父母的經(jīng)濟(jì)支持。［13］4—18

在日本，隨著人口老齡化快速發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)小型化，為了鼓勵家庭成員承擔(dān)老年照料的責(zé)任，政府進(jìn)一步進(jìn)行政策改革，1990年頒布了“黃金計劃”(Golden plan)。該計劃的目的是完善對老年人和其家庭的社會服務(wù)(Japan Aging Research Center，1996)，提高老年人的健康保健和福利，減輕照料者的負(fù)擔(dān)?！包S金計劃”的一部分內(nèi)容是改進(jìn)機(jī)構(gòu)照料。但由于老人入住養(yǎng)老院的比例較低，黃金計劃的重點是鼓勵老年保健、社會服務(wù)“去機(jī)構(gòu)化”，改善對在家居住的老年人的服務(wù)，主要改善三種類型的服務(wù):家庭幫助服務(wù)(home-helpers services)，短期居留服務(wù)(short-term-stay facilities)和“日托中心”(day-care centers)。家庭幫助服務(wù)主要建立家庭訪問護(hù)理照料體系，由訪問照料員和護(hù)理人員幫助久病不起的老人，其服務(wù)包括:醫(yī)療保健、檢查病人的病情、功能訓(xùn)練、清理褥瘡、海綿擦身等等。關(guān)于短期居留服務(wù)，“黃金計劃”規(guī)定，對于臥床不起或需要持續(xù)照料的老年人可以在養(yǎng)老院每個月呆上一個星期，目的是給家庭照料者一個暫緩休息的機(jī)會?！叭胀兄行摹钡囊粋€目的就是給夜間照護(hù)的家庭照料者提供一個“喘息”的機(jī)會?！叭胀兄行摹焙投唐诰恿舴?wù)目前已遍布日本所有的城市、社區(qū)和鄉(xiāng)村。以上費用由國家和地方政府資助，家庭不需要支付任何費用。“黃金計劃”的一個特點是發(fā)展系統(tǒng)化的社區(qū)設(shè)施和服務(wù)，幫助老年人進(jìn)行功能訓(xùn)練，幫助家庭成員提供家庭照料。［17］1994年，日本政府又頒布了“新黃金計劃”(New Gold Plan)，更加強(qiáng)調(diào)家庭幫助服務(wù)的發(fā)展。目前日本老年長期照料項目開始于2000年，由日本的衛(wèi)生部、勞動部和福利部門聯(lián)合實施。項目的四個目標(biāo)之一就是尋求減輕老年家庭照料者尤其是女性照料者的負(fù)擔(dān)。換句話說，項目是推動國家和家庭共同承擔(dān)老年照料責(zé)任。［18］

在香港，為協(xié)助及支援家庭成員在家中照顧長者，緩解照料者的負(fù)擔(dān)，香港社會福利署實施開展了包括護(hù)老者支援服務(wù)在內(nèi)的一系列針對家庭照料者的支持性服務(wù)。大部分長者社區(qū)支援服務(wù)單位，包括長者地區(qū)中心、長者鄰舍中心、長者日間護(hù)理中心、綜合家居照顧服務(wù)、改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)均有提供不同類型的護(hù)老者支援服務(wù)。比如長者日間護(hù)理中心就提供了臨時日間照料或短暫住宿服務(wù)，使照料者在需要時能夠有“喘息”的機(jī)會。針對家庭照料者的支持性服務(wù)還包括:舉辦各項技能訓(xùn)練課程和教育計劃，推動有關(guān)人士成立互助小組，提供簡單輔導(dǎo)及轉(zhuǎn)介服務(wù)，提供與照料長者有關(guān)的資訊及文獻(xiàn)，示范及借用康復(fù)器材，開展社交康樂活動等。這些服務(wù)一方面有助于照料者提高照料技能和照料質(zhì)量，另一方面也有助于照料者緩解精神壓力。［19］

(三)企業(yè)層面:政府鼓勵企業(yè)履行社會責(zé)任

企業(yè)不僅是推動經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的責(zé)任主體，也是促進(jìn)社會文明進(jìn)步的責(zé)任主體。幫助職工平衡工作和家庭責(zé)任的矛盾，也是企業(yè)的一項社會責(zé)任。許多國家和地區(qū)的政府不斷出臺相關(guān)政策，鼓勵或要求企業(yè)在其工作制度中充分考慮職工，特別是女職工的家庭照料責(zé)任，制定有利于他們行使其家庭責(zé)任的工作制度，為有家庭照料責(zé)任的男女職工的發(fā)展提供良好的工作和生活條件，使他們在促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的同時，也能獲得自身的進(jìn)步與發(fā)展。

在加拿大，為幫助職工尤其是女性職工平衡工作和家庭的沖突，政府推出了“時間購買計劃”，即“四一工作計劃”(職工每工作四年可休假一年)，職工可自愿參加。該計劃是一種以年為單位進(jìn)行的工作時間分割形式。職工若同意加入，銀行為其開設(shè)專門帳戶，在四年工作期間，職工每月領(lǐng)取工資的80%，此外20%存入專門帳戶，這部分延付工資和利息將是第五年的收入來源。為鼓勵職工加入該計劃，政府對其存入銀行的20%工資實行免稅政策，并通過法律保障參加該計劃的職工在休假一年后能夠回到原單位的原崗位。

在英國，政府鼓勵企業(yè)制定有利于職工行使家庭責(zé)任的工作安排，如家庭休假制度和彈性工作時間等，這樣既可以使在職者有時間參與家庭照顧，也可以減輕家庭照顧者的壓力。職工遇有緊急家事時，可以請假處理家務(wù)。［20］

新加坡政府設(shè)立“工作—家庭平衡發(fā)展基金”，幫助私人機(jī)構(gòu)發(fā)展和實施工作與家庭并重的策略。在400萬人口的新加坡，全國設(shè)有36個“家庭服務(wù)中心”，由政府提供經(jīng)費資助，外包給專業(yè)的非盈利機(jī)構(gòu)運營，“中心”配有專業(yè)社工輔導(dǎo)員，隨時提供社區(qū)里的家庭咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)在計劃開展之初可以獲得30%的批準(zhǔn)基金。在此基金下，政府將為所批準(zhǔn)的計劃資助高達(dá)70%的費用，每個機(jī)構(gòu)的上限為3萬新元。從1998年開始，新加坡政府主辦每兩年一次的“親家庭企業(yè)獎“(Family Friendly Employer Award)，鼓勵企業(yè)提供彈性上班工時、遠(yuǎn)距離工作等有利于員工平衡生活的措施。得獎的企業(yè)雇主必須公開展示、說明其做法及效果，以供其他企業(yè)學(xué)習(xí)仿效。政府還訓(xùn)練了專業(yè)的顧問輔導(dǎo)員，幫助企業(yè)規(guī)劃執(zhí)行各種“親家庭”人力資源措施。［16］

四、結(jié)語

在西方發(fā)達(dá)國家，政府幫助家庭成員承擔(dān)家庭責(zé)任有著悠久的歷史。從17世紀(jì)初英國的“濟(jì)貧法”開始，到20世紀(jì)中葉福利國家進(jìn)入鼎盛時期，雖然政府在社會福利領(lǐng)域的角色不斷擴(kuò)大，但在西方大多數(shù)國家的民法中有關(guān)家庭責(zé)任的內(nèi)容變化很少，特別是在對老人和兒童提供照料方面，家庭成員一直被賦予義不容辭的責(zé)任。［20］值得借鑒的是，這些國家和地區(qū)的政府部門有著強(qiáng)烈的老年照料的社會責(zé)任意識，他們在強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任的同時非常重視幫助家庭成員履行責(zé)任;并且在國際女權(quán)主義運動的推動下，越來越將促進(jìn)性別平等的議題納入應(yīng)對老年照料危機(jī)的范疇，制定了一系列具有性別平等意識的提高女性家庭照料者發(fā)展能力的公共政策。

為積極應(yīng)對人口老齡化，我國人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃明確提出，要“實施積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略，制定與其他經(jīng)濟(jì)社會政策互相銜接、相互支撐的應(yīng)對人口老齡化政策體系，推進(jìn)老年人權(quán)益保障法制化進(jìn)程”，加快建立和完善提高家庭發(fā)展能力的政策體系。國家“十二五”規(guī)劃綱要還提出，要建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。因此決策者應(yīng)按照國家“十二五”規(guī)劃和國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃的要求，積極借鑒國際經(jīng)驗，在制定相關(guān)公共政策時，既突出“老年人視角”，又增加“照料者視角”和“性別視角”，從促進(jìn)家庭成員全面發(fā)展的角度，對作為老年家庭照料主力軍的女性家庭成員面臨的實際困難和政策需求做出積極回應(yīng)，將緩解女性照料者的工作和照料責(zé)任之間的矛盾作為其中的一個重要政策目標(biāo)，盡快建立具有性別平等意識的支持老年家庭照料者的公共政策體系，引導(dǎo)和鼓勵男女兩性平等地承擔(dān)社會責(zé)任和家庭責(zé)任，為女性老年家庭照料者獲得社會支持提供制度保障。

［1］Naohiro Ogawa and Robert D.Retherford.1997.“Shifting Costs of Caring for the Elderly Back to Families in Japan:Will It Work?”Population and Development Review，Vol.23，No.1.

［2］Gibson，M.J.1992.Public health and social policy.in H.Kendig，A.Hashimoto，and L.C.Coppard(eds.)，F(xiàn)amily Support for the Elderly:The International Experience.Oxford:Ox-ford University Press.

［3］Liliana E.Pezzin＆ Barbara Steinberg Schone.1999.Intergenerational Household Formation，F(xiàn)emale Labor Supply and Informal Caregiving:A Bargaining Approach.The Journal of Human Resources，Vol.34，No.3.

［4］Brody，E.M.Women in the middle.New York:Springer，1990.

［5］Susan L.Ettner，1995.“the impact of‘parent care’on Female Labor Supply Decisions.”Demography 32(1).

［6］Stone Robyn，Peter Kemper.Spouses and Children of Disabled Elders:How Large a Constituency for Long Term Care Reform?The Milbank Quarterly 67(3)，1990.

［7］Hawranik P G，Strain L A.Health of Informal Caregivers:Effects of Gender，Employment，and Use of Home Care Services.Prairie Women’s Health Centre of Excellence Retrieved October 21，2006，from http://www.pwhce.ca/pdf/informalcare/informal_report.PDF.

［8］http://www.un.org/chinese/esa/ageing/vienna.html.

［9］http://wenku.baidu.com/view/e28da2244b35eefdc8d33358.html.

［10］http://www.lm.gov.cn/gb/employment/2006-04/06/content_112453.html.

［11］http://zhidao.baidu.com/question/7156917.html.

［12］http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2012-05-16/content_5926340.html.

［13］全國老齡工作委員會辦公室主編.中國人口老齡化研究論文集［C］.北京:華齡出版社，2010.

［14］袁小波.構(gòu)筑家庭照料者社會支持體系［J］.社會福利，2010，(6).

［15］Gibson M J.“Public health and social policy，”in H.Kendig，A.Hashimoto，and L.C.Coppard(eds.)，F(xiàn)amily Support for the Elderly:The International Experience.Oxford:Ox-ford University Press，1992.

［16］何勤，陶秋燕，劉宇霞.工作—家庭平衡問題國際比較研究［J］.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2010，(1).

［17］Naohiro Ogawa，Robert D.Retherford.Shifting Costs of Caring for the Elderly Back to Families in Japan:Will It Work?Population and Development Review，Vol.23，No.1，1997.

［18］Chikako Usui and Howard A.Palley.“The Development of Social Policy for the Elderly in Japan”.The Social Service Review，Vol 71，No.3，1997.

［19］香港社會福利署網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk.

［20］J Millar，A Warman.Family Obligations in Europe.London:Family Policy Studies Center，1996.