基本農(nóng)田拋荒形式的界定研究

夏衛(wèi)生，林佳慶，唐雨蒙

(湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，中國 長沙 410081)

當(dāng)前我國耕地保護(hù)制度框架以1998年《土地管理法》實施以來，通過土地用途管制、耕地總量動態(tài)平衡、基本農(nóng)田保護(hù)、土地稅費等制度安排，使其成為世界上現(xiàn)行的最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度之一．但保護(hù)耕地面積一直是許多科學(xué)工作者具有爭議的觀點之一[1]，爭議的焦點從表面上看是計算方法不同，而事實上是對耕地能否得到充分利用有不同的認(rèn)識[2-3]．耕地利用是中央政府、地方政府和土地使用者(農(nóng)戶)三者共同的行為，是在現(xiàn)行的耕地保護(hù)政策及執(zhí)行環(huán)境中各自利益最大化的博弈過程[4-6]．中央政府與地方政府之間的主要矛盾是耕地數(shù)量的增減問題．由于地方政府是中央的下屬機(jī)構(gòu)，盡管地方政府在不斷增加建設(shè)用地，占用耕地，但耕地數(shù)量還是得到了較好的保護(hù)，至少從形式上不存在太大問題[7-10]．在現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度安排下，耕地的實際使用者(農(nóng)戶)對耕地面積保護(hù)的實際參與度很少，但對耕作過程卻起到?jīng)Q定性的作用．一般認(rèn)為農(nóng)戶生產(chǎn)是自主而不需監(jiān)督的行為；隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)收入已不是農(nóng)戶的主要收入[11-12]，其耕作過程也發(fā)生了不少的變化，耕地拋荒日益嚴(yán)重，對糧食產(chǎn)量和質(zhì)量的影響日益嚴(yán)重，因此有必要對拋荒形態(tài)進(jìn)行分類界定，從而為其產(chǎn)生的后果進(jìn)行科學(xué)評估．

1 基本農(nóng)田拋荒的界定

土地拋荒是指對可以耕作的土地放棄耕種的行為．從目前拋荒的形式來看，可以分為顯性拋荒、隱性拋荒和變性拋荒3種形式．

一是顯性拋荒.這是最明顯的拋荒形式，人們一般理解為由于各種原因?qū)筛鞯耐恋胤艞壐鳎珡耐恋乜沙掷m(xù)利用角度來看，不能將簡單的不耕作定義為拋荒．我國的耕地基本上處于連續(xù)耕作狀態(tài)，盡管地力在不斷下降，但由于及時地大量使用化肥，仍能保持較高的產(chǎn)量，許多土地需要一個自我修復(fù)過程，適當(dāng)?shù)男蓍e和修復(fù)才能使耕地得到可持續(xù)利用，因此定義連續(xù)二年不耕作的可耕土地為顯性拋荒是比較合理的．由于這種拋荒形式表現(xiàn)非常顯眼，加上政府對這種拋荒有較嚴(yán)格的政策約束，這種拋荒形式占全部耕地的比例目前還不是太高[4-5]．

二是隱性拋荒.有些學(xué)者[13]在研究拋荒中探討了季節(jié)性拋荒，如在熱帶和亞熱帶地區(qū)，可以耕種三季或雙季水稻的而減少耕作茬數(shù)，只種兩季或一季．這種耕作方式從表面上看沒有拋荒，而事實上減少了糧食產(chǎn)量，使得耕地沒有得到充分利用．這種拋荒具有較強(qiáng)的的隱蔽性，綜合實際情況和前人的研究成果可定義隱性拋荒為：根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍夂?、土地資源和其他環(huán)境條件，由于人類和自然原因而使耕地沒有得到充分利用的現(xiàn)象．在太陽輻射充裕的水稻種植區(qū)，能種雙季而沒有種植的可以定義為隱性拋荒，而有的地方熱量介于單季和雙季稻之間，通過套種和移植等方法，也能種植兩季，使土地得到充分利用；這會有人認(rèn)為這是對土地的過度利用，因此不能將這種情況定義為“拋荒”，這確實是值得商榷的地方；但如果種植雙季稻沒有降低土地的地力，而年總產(chǎn)量有較大幅度增加，這種情況下改種單季稻仍可認(rèn)為隱性拋荒．在實際耕作過還有不少的隱性拋荒現(xiàn)象，如沒有施用足夠的肥料以保證作物的生長，或者沒有改良水利設(shè)施以保證作物的需求，或者沒有將現(xiàn)在已有的科研成果應(yīng)用于耕作等等，這些都有可以使耕地生產(chǎn)達(dá)不到應(yīng)有的產(chǎn)量，因此可以看著是隱性拋荒． 由此可見，隱性拋荒不僅具有隱敝性，而且形式多樣，在生產(chǎn)管理中有較大的難度．

三是變性拋荒.基本農(nóng)田的根本任務(wù)是生產(chǎn)糧食，人們在計算土地承載力和國家進(jìn)行宏觀控制時也進(jìn)行這樣的假設(shè)．但在實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，市場經(jīng)濟(jì)使得基本農(nóng)田的利用走向多元化，農(nóng)戶種植作物種類隨著市場需求和價格而發(fā)生變化．基于基本農(nóng)田種植目標(biāo)，種植非糧食作物其實也是一種拋荒，為有別于前2種拋荒形式，可定義為變性拋荒．變性拋荒僅從經(jīng)濟(jì)角度來看，有時是有利的．特別是我國目前糧食價格偏低時，變性拋荒已使許多良田變?yōu)榻?jīng)濟(jì)作物基地．如在很多地方，一畝煙草的年收入可以達(dá)到5 000～6 000元，是種植水稻收入的5倍以上，而且種植煙草的人工成本較低，只要有人收購就能獲得較大的收益．在這種經(jīng)濟(jì)驅(qū)動下許多耕地不再種植糧食(指谷物，含麥類、粗糧和稻谷類)，而變?yōu)榱藷煵莼?、藥草基地和百果園等．隨著城市化水平的不斷提高，農(nóng)副產(chǎn)品的需求會不斷增加，其價格也會快速上漲，變性拋荒的程度也會相應(yīng)增強(qiáng)，對糧食產(chǎn)量的影響也會日益加大；如果不采取必要措施，其影響程度有可能超過前2種拋荒形式．

無論是顯性拋荒、隱性拋荒還是變性拋荒都會對糧食產(chǎn)量產(chǎn)生一定的影響，在一個人多地少，人均耕地面積不到1.4畝，僅為世界平均水平的40%的國家，必須保證耕地種植糧食才有可能保證糧食安全，因此有必要探究其產(chǎn)生的原因，以便采取有效的應(yīng)對措施．

2 基本農(nóng)田拋荒原因分析

耕地特別是基本農(nóng)田拋荒主要是農(nóng)戶對耕地的態(tài)度、耕作收益和耕作能力四方面的原因．

一是近幾十年土地所有權(quán)的劇烈變化影響了農(nóng)戶對耕地的態(tài)度．在生產(chǎn)水平較低的情況下，農(nóng)戶將耕地作為生存之本，無論土地所有者是誰，耕作者只能依賴土地．這種依賴也是一種熱愛之情，使得農(nóng)戶在耕作過程中自然而然有一種愉悅的心情，對土地也格外珍惜，對土地保護(hù)是一種自然行為，本能地窮盡一切辦法增加糧食產(chǎn)量．近幾十年我國土地使用制度發(fā)生了劇烈的變化，特別是經(jīng)過20世紀(jì)三次大的變革之后，農(nóng)民對土地的認(rèn)識產(chǎn)生的嚴(yán)重的混亂，首先是解放初期，在村組范圍內(nèi)平分了耕地，農(nóng)民成為了土地的主人，積極性自然較高，保護(hù)意愿也特別強(qiáng)烈，60年代實行農(nóng)村集體所有制，土地歸集體所有，自己也是其中的一部分，耕地所有權(quán)主體是明確的，盡管積極性有所降低，但沒有受到根本性的影響，第三次是土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由于受近期利益驅(qū)使，生產(chǎn)積極性增強(qiáng)，但這種利益驅(qū)動型的積極性是以追求短期利益的最大化為前提．這在農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的過程中得到充分體現(xiàn)，農(nóng)戶希望國家征用自己的耕地，并希望價格更高一些．這樣在被征地的過程中，開始認(rèn)識到自己肯定不是土地真正或者完全意義上的所有者，對土地的保護(hù)意識自然降低．農(nóng)戶對土地只有利用而沒有了熱愛，對耕地進(jìn)行合理利用和保護(hù)也就無從談起，自然而然地追求利益或者短期效益的最大化，這樣在利益的驅(qū)動下就會出現(xiàn)各種拋荒現(xiàn)象．

二是盡管糧食單產(chǎn)和價格在不斷提高，但收益相對消費水平還是太低．在平原地區(qū)采取了較多的機(jī)械化作業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化程度也有較大程度的提高，但在大多數(shù)丘陵區(qū)和山區(qū)，生產(chǎn)水平仍然很低．如按每個家庭耕作5畝計算，年收入最高15 000元，而不計農(nóng)戶工資，生產(chǎn)成本只少需要5 000元，凈收入10 000元，這樣每天收入不到30元．在目前的生活水平下，僅依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難維持全家的生活，因此許多耕地甚至是基本農(nóng)田只好改雙季稻為單季稻以降低人工成本或改種經(jīng)濟(jì)作物來提高農(nóng)田收入，這樣勢必造成隱性和變性拋荒．

三是耕地質(zhì)量和勞動力水平的下降使得耕地?zé)o法充分合理利用．耕地質(zhì)量的下降主要表現(xiàn)在兩個方面，一是土地在利用過程中大量施用化肥和農(nóng)藥，使得其肥力水平降低，如除草劑使得土壤的有機(jī)質(zhì)含量無法有效累積；二是土地環(huán)境惡化，土地承包責(zé)任制分割了土地與周邊環(huán)境的聯(lián)系，如農(nóng)田水利設(shè)施在文革時得到了較好的完善，而近30年來只使用而沒有維護(hù)，供水和排洪能力不斷下降；加上相鄰地塊間沒有較好地協(xié)調(diào)，農(nóng)田生產(chǎn)力進(jìn)一步下降，在氣候條件允許的情況下，許多耕地也無法達(dá)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技應(yīng)有的水平，這其實也是一種更加隱性的拋荒．

另一個原因也是最重要的原因就是農(nóng)村勞動力和投入相對減少．大學(xué)擴(kuò)招、農(nóng)民特別是農(nóng)村青年(嚴(yán)格意義上不能稱之為農(nóng)民)進(jìn)城務(wù)工不僅使務(wù)農(nóng)人數(shù)減少，而且勞動力降低，知識水平也相對降低，現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的年齡大多數(shù)在45歲以上，有的地方65歲以上還是主要勞動力，再過幾年，這種現(xiàn)象會日逐嚴(yán)重，如不采取必要措施，耕地拋荒還會更加嚴(yán)重．國家對農(nóng)村生產(chǎn)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，同時加大了科技投入，農(nóng)村人員進(jìn)城務(wù)工賺得了一定的勞務(wù)費，這都可能使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入量增大．但現(xiàn)實中投入量并沒有與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長，有的只是進(jìn)行了轉(zhuǎn)移．如國家投入經(jīng)費開發(fā)新的高產(chǎn)種子，而種子價格相應(yīng)提高，生產(chǎn)成本增加，盡管收獲了較多的糧食，但收益增加較少，沒有真正實現(xiàn)科研為農(nóng)業(yè)服務(wù)的目標(biāo)．國家的補(bǔ)貼也被CPI的增長而沖抵不少，因此國家對農(nóng)業(yè)的投入相對于國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價的增長還是太少，農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益較低，因而無法阻止各種拋荒現(xiàn)象出現(xiàn)．

3 結(jié)語

農(nóng)村土地特別是基本農(nóng)田的拋荒，是當(dāng)前新形勢下“三農(nóng)”工作中的新情況、新問題，它既是一個經(jīng)濟(jì)問題，也是一個心理問題，更是一個社會問題．顯性拋荒可見性較高，容易發(fā)現(xiàn)，國家已采取了強(qiáng)制措施進(jìn)行控制；而隱性拋荒和變性拋荒隨著農(nóng)村勞動力水平降低，加上近期經(jīng)濟(jì)驅(qū)動和人們對土地依賴程度的放松，對糧食生產(chǎn)的影響會逐年加大，從而嚴(yán)重浪費了寶貴的土地資源，有必要進(jìn)行深一步的調(diào)查研究，更加清楚其危害及其產(chǎn)生的原因，從而采取合理的措施，以保證國家糧食的安全．

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