制度環(huán)境與政府責(zé)任：中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的關(guān)鍵

鄭 軍

（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，安徽 蚌埠 233030；2.綿陽師范學(xué)院 商學(xué)院，四川 綿陽 621000）

需要指出的是，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設(shè)和創(chuàng)新的現(xiàn)有研究，主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，在某種程度上忽視了人們的思想觀念、傳統(tǒng)文化，特別是作為制度設(shè)計(jì)主體的國家政府執(zhí)政理念等對(duì)制度創(chuàng)新的影響，這無疑不利于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。為此，本文從制度文化的視角，分析了政府執(zhí)政理念、制度價(jià)值取向和傳統(tǒng)養(yǎng)老文化等影響制度創(chuàng)新的關(guān)鍵性因素，并在此基礎(chǔ)上提出了政府推動(dòng)制度創(chuàng)新應(yīng)該承擔(dān)的具體責(zé)任內(nèi)容。

一、當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的必然性

（一）農(nóng)村人口老齡化和高齡化日益突出需要?jiǎng)?chuàng)新養(yǎng)老模式

隨著城市化進(jìn)程的加快，大量年輕的農(nóng)村勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)，大規(guī)模勞動(dòng)力流動(dòng)的結(jié)果必然導(dǎo)致我國農(nóng)村的老齡化問題比城市更為嚴(yán)重。截至2010年底，全國農(nóng)村60歲及以上老年人口為9930.2萬人，占全國老年人口總數(shù)的55.92%，占農(nóng)村總?cè)丝诘?4.98%，明顯高于城鎮(zhèn)12.01%的水平①，這種差距到2050年還將進(jìn)一步擴(kuò)大到11個(gè)百分點(diǎn)[1]。需要指出的是，我國人口高齡化問題也接踵而來。1990年，我國80歲以上的高齡老人為800萬人，2000年增長(zhǎng)到1199萬人，2005年超過了1600萬人，預(yù)計(jì)2020年，高齡老人將進(jìn)一步增加到2780萬人，而2050年，將突破1億人大關(guān)[2]。根據(jù)第五次人口普查，我國農(nóng)村高齡老人為800萬人，占全國高齡老人總數(shù)的68.4%，農(nóng)村高齡化問題更加突出。

另外，據(jù)專家測(cè)算，平均每位80歲及以上高齡老人的照料與醫(yī)療成本開支約為65至74歲老人的14.4倍[3]。然而，我國現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老院和床位數(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了養(yǎng)老需求。2010年底，我國農(nóng)村各類老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的床位總數(shù)為99.4萬張②。按照全國老齡工作委員會(huì)的調(diào)查，約5%的老年人希望入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，照此推算需要496.5多萬張床位，目前農(nóng)村老人的床位缺口仍有397.1多萬張，差距較大③。因此，農(nóng)村人口老齡化和高齡化問題的日益突出，使得我們必須創(chuàng)新我國農(nóng)村養(yǎng)老模式，增加生活照料功能。

（二）農(nóng)民群體分化日趨明顯需要?jiǎng)?chuàng)新制度設(shè)計(jì)

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國社會(huì)階層的多元化趨勢(shì)日益明顯，農(nóng)民群體也已經(jīng)分化為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者（純農(nóng)民）、農(nóng)民工、經(jīng)營型農(nóng)民和失地農(nóng)民四大類。首先，純農(nóng)民是指生活在農(nóng)村、純粹從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、主要靠農(nóng)業(yè)獲取收入的人群，目前正呈逐漸縮小的趨勢(shì)。1978年全國從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的從業(yè)人員為28318萬人，占農(nóng)村從業(yè)人員的92.4%；2000年為73.7%，2010年僅為67.4%④。其次，農(nóng)民工是指戶籍仍在農(nóng)村但已經(jīng)完全脫離或基本脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，在城鎮(zhèn)務(wù)工的人群。1988年，外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)超過2000萬人，2002年為1.18億人，而2010年達(dá)到了1.59億人，增長(zhǎng)速度非?？膦?。第三，經(jīng)營型農(nóng)民是指戶籍仍在農(nóng)村的個(gè)體工商戶和私營企業(yè)主。1990年農(nóng)村個(gè)體工商業(yè)戶數(shù)為1491萬戶，2008年達(dá)到了2167萬戶，增幅十分明顯⑥。

農(nóng)民群體的多樣性決定了他們?cè)诮?jīng)濟(jì)狀況、生活質(zhì)量和生活方式等方面表現(xiàn)出較大的差異，因此，必須結(jié)合這些群體的各自特征，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)，才能真正為農(nóng)民居民提供能滿足他們需要的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，必須考慮制度設(shè)計(jì)的層次和形式上具有多樣性。純農(nóng)民和失地農(nóng)民由于繳費(fèi)能力的限制，往往需要繳費(fèi)較少、保障水平較低的養(yǎng)老保障制度。而農(nóng)民工和經(jīng)營型農(nóng)民的繳費(fèi)能力較強(qiáng)，需要的保障水平也較高。第二，必須考慮保費(fèi)繳納應(yīng)具有一定的靈活性。顯然，固定繳費(fèi)時(shí)間、繳費(fèi)方式和繳費(fèi)地點(diǎn)無論是對(duì)純農(nóng)民、失地農(nóng)民，還是對(duì)農(nóng)民工和經(jīng)營型農(nóng)民都較為不利。第三，必須考慮制度銜接具有統(tǒng)一性和可行性。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民群體的流動(dòng)性在逐漸加強(qiáng)，因此，應(yīng)該在制度設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮到各類不同層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異，設(shè)置有效的轉(zhuǎn)換渠道，保證制度的銜接[4]。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的路徑依賴模式需要制度創(chuàng)新

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)之父諾斯曾指出：制度在變遷或改革過程中，存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的路徑依賴模式，即制度變遷會(huì)受到過去選擇路徑方向的強(qiáng)烈影響[5]。我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷道路，進(jìn)一步證明了路徑依賴對(duì)制度變革或創(chuàng)新的影響。首先，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度供給的二元性特征仍然突出。我國在建國初期形成了以戶籍制度為界限的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度正是以戶籍制度為根本差異，對(duì)城鄉(xiāng)居民提供了不同的養(yǎng)老保障供給，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民社會(huì)福利的不平等，也阻礙了勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化配置[6]。其次，集體經(jīng)濟(jì)仍然是政府制度供給決策的重要因素。無論是“老農(nóng)保”還是“新農(nóng)?！保紡?qiáng)調(diào)了集體補(bǔ)助是養(yǎng)老基金來源的重要渠道之一，但對(duì)集體補(bǔ)助的數(shù)額和強(qiáng)制性都沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致集體補(bǔ)助往往成為一句空話。第三，家庭依然是政府制度供給決策的關(guān)鍵要素。1995年，我國政府頒布了《老年人權(quán)益保障法》強(qiáng)調(diào)了家庭養(yǎng)老的法律責(zé)任?！吨袊鴩窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》明確提出“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系?！?/p>

（四）將國外農(nóng)村養(yǎng)老保障制度先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)本土化需要制度創(chuàng)新

歐美發(fā)達(dá)國家以及拉美發(fā)展中國家在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)、政策制定，特別是對(duì)城鎮(zhèn)化過程中的養(yǎng)老問題和對(duì)策方面，有許多獨(dú)到之處。例如歐美國家強(qiáng)調(diào)并明確在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的政府財(cái)政責(zé)任，拉美國家則通過實(shí)行實(shí)行非繳費(fèi)模式的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，在短期內(nèi)迅速擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋面以及減少農(nóng)村家庭的貧困率等，這些經(jīng)驗(yàn)為我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的完善提供了很好的參考和借鑒。然而，由于各國的政治體制、經(jīng)濟(jì)制度、制度文化和價(jià)值觀念特別是文化差異等背景不同，因此我們?cè)趯W(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，必須將其融入我國的國情，立足于我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的特點(diǎn)，進(jìn)行制度創(chuàng)新，才能真正將這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)消化吸收，并為我所用。鄧小平在這一點(diǎn)早有論斷：“我們也要反對(duì)現(xiàn)在就要中國實(shí)現(xiàn)所謂福利國家的觀點(diǎn)，因?yàn)檫@不可能?！盵7]因此，在我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的未來發(fā)展道路中，必須加大制度創(chuàng)新力度，才能將國外先進(jìn)的制度模式，融入我國的傳統(tǒng)養(yǎng)老文化特點(diǎn)，完善和構(gòu)建有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

二、制度環(huán)境：阻礙或推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的關(guān)鍵因素

雖然社會(huì)變革發(fā)生的內(nèi)在根源在于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)原因，但社會(huì)變革進(jìn)行得是否順利的關(guān)鍵在一定程度上取決于人們的觀念是否順應(yīng)了改革，以及觀念能否為改革提供精神動(dòng)力。如果思想觀念正確，改革進(jìn)程就會(huì)順利，成效就大；反之，如果人們內(nèi)心并不認(rèn)同改革甚至與之相抵制時(shí)，那么他們的行動(dòng)往往沒有積極性，改革也會(huì)變得遲緩、停滯，甚至走上歧途[8]。

（一）政府執(zhí)政理念

從我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的歷史變遷過程來看，政府執(zhí)政理念的變化正是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷的關(guān)鍵因素之一。如果說從“忠君”到“以階級(jí)斗爭(zhēng)為鋼”是從封建社會(huì)到社會(huì)主義社會(huì)政府執(zhí)政理念的重要變化，那么，從“家庭養(yǎng)老”到“平分土地，實(shí)現(xiàn)土地保障”的“集體養(yǎng)老”應(yīng)該是這種執(zhí)政理念變化的必然產(chǎn)物。因?yàn)橹挥性诩曳铕B(yǎng)父母，在朝才會(huì)忠于君王。而只有對(duì)建國初期階級(jí)矛盾還會(huì)持續(xù)存在做出論斷，我國政府才會(huì)領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)斗爭(zhēng)，使廣大農(nóng)民能平分土地，獲得土地的集體所有權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)集體養(yǎng)老。

同樣，如果說從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為鋼”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”反映了從建國初期到改革開放新中國政府執(zhí)政理念的重要變化，那么，從“平分土地，實(shí)現(xiàn)土地保障”的“集體養(yǎng)老”到“發(fā)展生產(chǎn)力，切實(shí)提高農(nóng)民養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)”的“老農(nóng)?！眲t是這種執(zhí)政理念變化的必然產(chǎn)物。即在我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，只有認(rèn)識(shí)到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展生產(chǎn)力，才能真正提高人民群眾的生活水平，體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性。即只有在這樣的宏觀指導(dǎo)思想作用下，才能認(rèn)識(shí)到在生產(chǎn)力沒有獲得較大發(fā)展的情況下，“平分土地”的集體養(yǎng)老無疑是“鏡中看花、水中望月”一場(chǎng)空。相反，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力，卻能使廣大農(nóng)民的養(yǎng)老獲得切切實(shí)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

更進(jìn)一步，如果說從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”到“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”代表了從改革開放到新世紀(jì)我國政府執(zhí)政理念的重要變化，那么，從“發(fā)展生產(chǎn)力，切實(shí)提高農(nóng)民養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)”的“老農(nóng)?！?，到“加快農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村養(yǎng)老權(quán)利”的“新農(nóng)保”應(yīng)該是這種執(zhí)政理念的必然產(chǎn)物。即在我國生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，城鄉(xiāng)差異日益明顯的情況下，只有認(rèn)識(shí)到在“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的指導(dǎo)思想的作用下，才能真正明確政府責(zé)任，增大政府財(cái)政投入，加快農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設(shè)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村養(yǎng)老權(quán)利，逐步縮小城鄉(xiāng)差異。

正如黨建理論研究學(xué)者王庭大所指出，與時(shí)俱進(jìn)，是馬克思主義的理論品質(zhì)，也是我們黨永葆先進(jìn)性的根本[9]。隨著我國農(nóng)村老齡化和高齡化趨勢(shì)日益明顯、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度基本建立并且差異逐漸縮小的情況下，我們黨在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，必然會(huì)提出新的執(zhí)政理念。如果這種執(zhí)政理念符合我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展規(guī)律的特點(diǎn)，前者必然會(huì)推動(dòng)后者進(jìn)一步發(fā)生變革或創(chuàng)新。否則，前者則會(huì)阻礙后者的進(jìn)一步變革或創(chuàng)新。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價(jià)值取向

價(jià)值取向作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)和主要原則，則會(huì)對(duì)制度的變革或創(chuàng)新產(chǎn)生更直接、更直觀的影響。

在我國幾千年的封建社會(huì)里，在從“忠君”執(zhí)政理念所衍生的“尊老”的價(jià)值取向的作用下，家庭養(yǎng)老被賦予了豐富的內(nèi)涵，不僅包括了物質(zhì)上的供養(yǎng)，還有精神上對(duì)老人的絕對(duì)順從等。新中國成立初期，“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價(jià)值取向從“尊老”向“平均主義”轉(zhuǎn)變，即如果封建社會(huì)里強(qiáng)調(diào)的“尊老”價(jià)值取向更注重的是在大家庭和大家族內(nèi)奉養(yǎng)老人的示范作用，那么新中國初期的“平均主義”價(jià)值取向則更重視每個(gè)社會(huì)主義家庭老年成員的養(yǎng)老權(quán)利，盡管這種保障是低水平的，但相對(duì)于封建主義舊社會(huì)而言，無疑是從無到有的一種根本性變革。

改革開放后，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政府執(zhí)政理念進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價(jià)值取向從“平均主義”向“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉(zhuǎn)變。如果說新中國的“平均主義”價(jià)值取向必然要求制度設(shè)計(jì)更注重土地公有化的形式來提供集體養(yǎng)老保障，這種保障往往是低水平的大鍋飯，那么，改革開發(fā)后的“效率優(yōu)先，兼顧公平”則更強(qiáng)調(diào)以土地承包責(zé)任制形式，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，豐富農(nóng)村老年居民養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)，盡管這種保障會(huì)拉大農(nóng)村居民之間的差距，但總體而言由于推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)村居民而言，養(yǎng)老保障獲得了切切實(shí)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

新世紀(jì)以來，“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的政府執(zhí)政理念迫使農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價(jià)值取向從“效率優(yōu)先，兼顧公平”向“公平、正義、共享”轉(zhuǎn)變。如果說改革開放后的“效率優(yōu)先，兼顧公平”價(jià)值取向事實(shí)上會(huì)拉大農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的物質(zhì)水平差異，那么，新世紀(jì)以來的“公平、正義、共享”價(jià)值取向則更注重政府在構(gòu)建社會(huì)主義農(nóng)村養(yǎng)老保障制度過程中的財(cái)政責(zé)任，并逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老的保障水平，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村養(yǎng)老權(quán)利，逐步縮小城鄉(xiāng)差異。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在未來老齡化和高齡化日趨明顯的農(nóng)村社會(huì)里，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的逐漸完善，盡管農(nóng)村老人和城市老人的物質(zhì)保障水平差異在逐步縮小，然而，按照馬斯洛的需要層次理論，人類的需求可以分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求五類，依次由較低層次到較高層次。人們總是在力圖滿足某種需求，一旦一種需求得到滿足，就會(huì)有另一種需要取而代之[10]。因此，當(dāng)?shù)蛯哟蔚奈镔|(zhì)養(yǎng)老保障需求得到滿足后，老人的社交需求、尊重需求，甚至自我實(shí)現(xiàn)需求會(huì)期望得到進(jìn)一步滿足。顯然，這需要農(nóng)村養(yǎng)老保障制度價(jià)值取向進(jìn)一步發(fā)生相應(yīng)變化后，才能逐步對(duì)制度進(jìn)行變革和創(chuàng)新后得以實(shí)現(xiàn)。

（三）傳統(tǒng)的養(yǎng)老文化

喀麥隆學(xué)者丹尼爾·埃通加一曼格爾曾經(jīng)指出：“文化為體制之母”[11]，他一語道破了文化對(duì)體制的決定作用。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變革或創(chuàng)新必然受到傳統(tǒng)文化的制約，特別是我國傳統(tǒng)的孝道養(yǎng)老文化對(duì)養(yǎng)老制度存在根深蒂固的影響，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.傳統(tǒng)養(yǎng)老文化決定中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的方向

我國在幾千年的歷史長(zhǎng)河中，已經(jīng)形成了“養(yǎng)兒防老”和“孝敬父母”等儒家倫理道德為核心內(nèi)容的傳統(tǒng)文化的價(jià)值取向，這種價(jià)值取向已經(jīng)固化為社會(huì)倫理和法律規(guī)范，深深植根于人們的腦海中。與西方人群搖擺于個(gè)體和團(tuán)體的兩個(gè)極端相反，中國人更習(xí)慣于在家庭甚至家族內(nèi)部分散風(fēng)險(xiǎn)，許烺光曾指出，在中國社會(huì)中居支配地位的組織原則是“親族原則”，這種社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了家庭成為處置風(fēng)險(xiǎn)獲得保障的基本單位[12]。而家庭養(yǎng)老保障的思維方式已經(jīng)深入中國人的骨髓，人們?yōu)榱颂岣邔韽淖优抢铽@得保障的水平，增大了對(duì)子女教育投資的力度，力圖通過提高教育質(zhì)量改變后代命運(yùn)，從而獲得更好的養(yǎng)老保障。因此，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度創(chuàng)新，必然受到這種家庭保障的傳統(tǒng)養(yǎng)老文化影響，政府在構(gòu)建和創(chuàng)新多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的過程中，必須充分考慮我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化對(duì)社會(huì)心理、習(xí)慣和習(xí)俗的影響，才能把握好我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的正確方向。

2.傳統(tǒng)養(yǎng)老文化已經(jīng)形成中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的路徑依賴

著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家格瑞夫曾指出：“制度是歷史進(jìn)程的產(chǎn)物。在這一歷史進(jìn)程中，過去的制度、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化的特征相互作用，定型了現(xiàn)行制度和其演進(jìn)”[13]。格瑞夫還特別強(qiáng)調(diào)了文化信仰在制度變遷軌跡中的決定性作用。正如我國在幾千年的社會(huì)進(jìn)程中，已經(jīng)形成了獨(dú)特家庭養(yǎng)老文化，這是由于家庭或家族往往能為整個(gè)大家庭中，因?yàn)槟昀?、疾病、意外而不能正常生活的族人提供補(bǔ)助、扶養(yǎng)、扶助等形式的保障，如華容丁氏“置義田三百畝，以贍族之貧乏者”[14]。因此，我國人群在遭遇生、老、病、死等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，更習(xí)慣于通過家庭或家族內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，從而獲得各種保障。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論是從幾千年的封建社會(huì)的家庭養(yǎng)老保障，建國初期的集體養(yǎng)老，還是改革開放后的“老農(nóng)?！保约靶率兰o(jì)以來所開展的“新農(nóng)?！?，家庭養(yǎng)老、或者說家庭內(nèi)部分擔(dān)生、老、病、死的這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，始終在我國農(nóng)村社會(huì)保障制度中發(fā)揮重要的主體作用。因此，我們可以預(yù)測(cè)，在未來的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新發(fā)展過程中，無論社會(huì)養(yǎng)老如何快速發(fā)展，家庭養(yǎng)老保障的核心即“尊老”和“重視家庭”不會(huì)發(fā)生較大變化。

3.傳統(tǒng)養(yǎng)老文化已經(jīng)成為中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)

應(yīng)該指出，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的逐漸完善，農(nóng)村老人和城市老人的物質(zhì)保障水平的差異必然會(huì)逐漸縮小，即物質(zhì)養(yǎng)老的基本需求得到有效滿足后，按照馬斯洛的需要層次理論，農(nóng)村老人會(huì)期望在社會(huì)需求、尊重需求甚至自我實(shí)現(xiàn)需求得到更進(jìn)一步滿足。然而，是否可以照搬國外將老人送敬老院的做法，有調(diào)查顯示，只有6.7%的老人愿意接受到敬老院養(yǎng)老[15]。而絕大多數(shù)子女認(rèn)為將家中老人送往敬老院養(yǎng)老是一件很丟人的事情。因此，在對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度進(jìn)行創(chuàng)新，滿足農(nóng)村老人更高需求時(shí)，必須注意到我們強(qiáng)調(diào)尊老和重視家庭的傳統(tǒng)養(yǎng)老文化特點(diǎn)。應(yīng)該指出，目前在北京、廣州、重慶、武漢等地區(qū)紛紛開辦的日托式的“托老所”，應(yīng)該是立足我國傳統(tǒng)文化國情特點(diǎn)，滿足老人更高層次養(yǎng)老需求的較好制度創(chuàng)新模式，即老人白天到“托老所”，參加各種有益的文體活動(dòng)，可以滿足老人社交需求、尊重需求甚至自我實(shí)現(xiàn)需求，而晚上仍然可以回歸家庭享受天倫之樂，有一舉兩得之妙[16]。因此，在完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的過程中，傳統(tǒng)養(yǎng)老文化已經(jīng)成為制度創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)，任何忽視我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新可能很難發(fā)揮作用，甚至事與愿違。

三、重塑制度環(huán)境：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新中的政府責(zé)任

（一）創(chuàng)新政府執(zhí)政理念是奠定制度創(chuàng)新環(huán)境基礎(chǔ)的重要前提

一般而言，制度的設(shè)計(jì)往往會(huì)受制于人的思想觀念，制度的好壞也取決于設(shè)計(jì)制度的理念正確與否、合理與否。顯然，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)的主體應(yīng)該是我國政府，而政府的思想觀念往往通過中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念表現(xiàn)出來。按照制度文化對(duì)制度價(jià)值取向的作用原理，政府執(zhí)政理念必然對(duì)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價(jià)值取向產(chǎn)生影響。而后者在一定程度上決定了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的具體形式。即為什么在我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度歷史變遷過程中，出現(xiàn)了諸如家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老等各種養(yǎng)老制度，根本原因在于在歷史變遷過程中進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的我國政府的執(zhí)政理念發(fā)生了變化。

正如我國黨建理論研究學(xué)者王庭大所指出，與時(shí)俱進(jìn)，是馬克思主義的理論品質(zhì)，也是我們黨永葆先進(jìn)性的根本[9]。黨的十八大也強(qiáng)調(diào)了：“解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，是科學(xué)發(fā)展觀最鮮明的精神實(shí)質(zhì)。全黨一定要勇于實(shí)踐、勇于變革、勇于創(chuàng)新，不懈探索和把握中國特色社會(huì)主義規(guī)律，永葆黨的生機(jī)活力，永葆國家發(fā)展動(dòng)力，在黨和人民創(chuàng)造性實(shí)踐中奮力開拓中國特色社會(huì)主義更為廣闊的發(fā)展前景。”而對(duì)于如何創(chuàng)新政府執(zhí)政理念，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一，創(chuàng)新后的執(zhí)政理念能夠推動(dòng)該時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體的迅速發(fā)展；其二，創(chuàng)新后的執(zhí)政理念對(duì)同時(shí)期我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度模式的影響，應(yīng)該符合社會(huì)保障制度自身發(fā)展規(guī)律的未來走向。

顯然，隨著我國30多年改革開放的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，能源資源消耗過度、生態(tài)環(huán)境惡化、污染嚴(yán)重的問題日趨明顯，資源和環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸約束也日益顯現(xiàn)。如果不轉(zhuǎn)變現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，將難以繼續(xù)支撐我國實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。與此同時(shí)，我國人口老齡化和高齡化趨勢(shì)更加明顯、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度基本建立并且差異逐漸縮小，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，滿足人民群眾更高層次的保障需要，應(yīng)該是我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度發(fā)展規(guī)律的未來走向，對(duì)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政提出的新要求。因此，強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)發(fā)展”和“民生為本”應(yīng)該是我國政府進(jìn)行執(zhí)政理念創(chuàng)新的重要方向。最后，應(yīng)將中央政府最新執(zhí)政理念的執(zhí)行情況，納入地方政府目標(biāo)績(jī)效考核體系，從制度設(shè)計(jì)層面，保證各地方政府開展的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的正確方向。

（二）構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老文化是推動(dòng)制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力

對(duì)于制度和文化的相關(guān)性，黑格爾曾指出：“一個(gè)民族的國家制度必須體現(xiàn)這一民族對(duì)自己權(quán)利和地位的感情，否則國家制度只能在外部存在著，而沒有任何意義和價(jià)值”[17]。換句話說，如果文化的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于制度，那么，由于固守在人們腦海深處較為落后的思想觀念和理論體系，就會(huì)對(duì)社會(huì)變革和創(chuàng)新由不理解、不認(rèn)同，甚至到嚴(yán)重排斥。這無疑會(huì)增大社會(huì)變革和創(chuàng)新的難度。因此，制度創(chuàng)新還必須建立在文化發(fā)展的基礎(chǔ)上，只有通過汲取傳統(tǒng)文化的精華，并剔除糟粕，才能為制度創(chuàng)新提供內(nèi)在基礎(chǔ)。這是由于創(chuàng)新的文化往往又是推動(dòng)制度改革和創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。

盡管我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)的代際關(guān)系的協(xié)調(diào)乃至社會(huì)穩(wěn)定曾經(jīng)起到了積極的作用，然而在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，積垢厚重的農(nóng)業(yè)文明、封建倫理和傳統(tǒng)文化也使“尊老”、“敬老”、“養(yǎng)老”傳統(tǒng)打上許多封建宗法文化的歷史印記。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度創(chuàng)新，就不能簡(jiǎn)單地對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老文化實(shí)行拿來主義，而是應(yīng)順應(yīng)時(shí)代需要對(duì)其精華部分有所改變和創(chuàng)新性吸收，最終建立新型的養(yǎng)老文化，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，對(duì)待老人要以誠相待。其次，建立人格平等、互相尊重、文明禮貌、感情和諧的家庭關(guān)系。最后，樹立新型的老年價(jià)值觀。培養(yǎng)自信、自立、自強(qiáng)的生活方式，形成健康、積極的老年價(jià)值觀[18]。只有構(gòu)建新型的農(nóng)村養(yǎng)老文化，做到父母與子女之間的人格平等，相互尊重和以誠相待，農(nóng)村老人才能既融入社會(huì)，獲得社交、尊重甚至自我實(shí)現(xiàn)的需要，又能欣然回歸家庭，享受天倫之樂。

當(dāng)然，構(gòu)建新型養(yǎng)老文化絕非一朝一夕之功，政府需要從教育、電視網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳、節(jié)日安排、組織相關(guān)活動(dòng)、住房等稅收優(yōu)待，甚至頒布相關(guān)法律等多方面來倡導(dǎo)新型養(yǎng)老文化的推行，改變“唯老是從”的傳統(tǒng)觀念，逐步形成健康、積極的老年價(jià)值觀，為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新提供源源不斷的內(nèi)在動(dòng)力。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價(jià)值取向是制度創(chuàng)新的直接指導(dǎo)

價(jià)值理念是任何一項(xiàng)制度建制目標(biāo)和建制原則的根據(jù)，可以說建制理念或價(jià)值取向模糊或不正確，制度的運(yùn)行績(jī)效將受到很大的影響。如果說政府執(zhí)政理念作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的宏觀指導(dǎo)思想，執(zhí)政理念的變化是否符合我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展的客觀規(guī)律，必然會(huì)阻礙或推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變革或創(chuàng)新，那么價(jià)值取向作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)基本目標(biāo)和主要原則的根據(jù)，則會(huì)對(duì)制度的變革或創(chuàng)新產(chǎn)生更直接、更直觀的影響。

盡管“公平、正義、共享”的價(jià)值取向，為完善農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設(shè)，逐步縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障的物質(zhì)水平，提供了直接指導(dǎo)，人們總是在力圖滿足某種需求，一旦一種需求得到滿足，就會(huì)有另一種需要取而代之[10]。因此，當(dāng)?shù)蛯哟蔚奈镔|(zhì)養(yǎng)老保障需求得到滿足后，老人的社交需求、尊重需求，甚至自我實(shí)現(xiàn)需求會(huì)期望得到進(jìn)一步滿足。即在未來老齡化和高齡化日趨明顯的農(nóng)村社會(huì)里，農(nóng)村老人的更高層次需求將會(huì)逐漸浮出水面，而拘泥于“公平、正義、共享”的價(jià)值取向，顯然無法為改革和創(chuàng)新當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保障提供理論依據(jù)和直接指導(dǎo)。因此，必須在新的政府理念的作用下，新的價(jià)值取向符合“可持續(xù)發(fā)展”和“民生為本”的兩大特點(diǎn)，才能推動(dòng)制度的變革和創(chuàng)新，逐步滿足農(nóng)村老人的社交、尊重甚至自我實(shí)現(xiàn)等更高層次的養(yǎng)老需求。

（四）發(fā)展居家式養(yǎng)老服務(wù)保障是制度創(chuàng)新的重要方向

盡管社會(huì)變革發(fā)生的內(nèi)在根源在于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)原因，但社會(huì)變革進(jìn)行得是否順利的關(guān)鍵在一定程度上取決于人們的觀念是否順應(yīng)了改革，以及觀念能否為改革提供精神動(dòng)力。如果思想觀念正確，改革進(jìn)程就會(huì)順利，成效就大；反之，如果人們內(nèi)心并不認(rèn)同改革甚至與之相抵制時(shí)，那么他們的行動(dòng)往往沒有積極性，改革也會(huì)變得遲緩、停滯，甚至走上歧途[5]。即農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新必須符合我國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的特點(diǎn)，即“尊老”和“重視家庭”。

隨著農(nóng)村人口老齡化和高齡化趨勢(shì)的日益明顯，很多老人的生活自理能力必然會(huì)逐年下降。然而，由于計(jì)劃生育國策的作用，農(nóng)村家庭的4-2-1結(jié)構(gòu)日益突出，即一對(duì)農(nóng)村青年夫婦，將會(huì)贍養(yǎng)4位老人并撫養(yǎng)一名子女，顯然，如果僅僅依靠家庭本身，高齡老人無法獲得有品質(zhì)的生活照料。同時(shí)，老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿比較低。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需要老年人離開家庭，居住到特定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中去，這違背我國傳統(tǒng)的文化觀念以及老年人的鄉(xiāng)土觀念，不符合老年人的養(yǎng)老意愿，限制其養(yǎng)老功能的發(fā)揮[19]。而絕大多數(shù)子女認(rèn)為將家中老人送往敬老院養(yǎng)老是一件很丟人的事情。應(yīng)該指出，目前在北京、廣州、重慶、武漢等地區(qū)紛紛開辦的日托式的“托老所”，應(yīng)該是立足我國傳統(tǒng)文化國情特點(diǎn)，更好滿足老人養(yǎng)老服務(wù)需求的較好制度創(chuàng)新模式，即老人白天到“托老所”，接受專業(yè)生活照料，而晚上仍然可以回歸家庭享受天倫之樂，有一舉兩得之妙[13]。因此，發(fā)展居家式養(yǎng)老保障服務(wù)將是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的重要方向。

當(dāng)然，政府在發(fā)展居家式養(yǎng)老保障服務(wù)過程中，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，政府的財(cái)政支持和投入是居家養(yǎng)老服務(wù)的一個(gè)重要保障。政府應(yīng)設(shè)立從中央到地方的居家養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)資金，并對(duì)資金的運(yùn)用進(jìn)行合理監(jiān)管，保證資金的保值增值。在社區(qū)為居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行扶持，即在用地、基建、稅收、信貸、再就業(yè)等方面制定出臺(tái)優(yōu)惠政策和措施。同時(shí)，政府應(yīng)允許、鼓勵(lì)并支持民間力量注入居家養(yǎng)老服務(wù)中來，并將服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，充分調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)團(tuán)體的力量，共同為居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展保駕護(hù)航[16]。

注 釋：

①根據(jù)《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算整理得到。

②數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2011》。

③根據(jù)《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算整理得到。

④數(shù)據(jù)來源：《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2011》。

⑤數(shù)據(jù)來源：《中國城市年鑒2011》。

⑥數(shù)據(jù)來源：《《中國非公有制經(jīng)濟(jì)年鑒2010》。

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