論國際視野下的特殊教育政策法規(guī)發(fā)展策略

吳春艷

（1.四川師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院 四川成都 610066；2.北京師范大學(xué)教育學(xué)部 北京 100875）

自上20世紀(jì)80年代以來，在立足本國國情的基礎(chǔ)上，我國加快了探索特殊教育發(fā)展道路的步伐。這三十年來，成績不容小覷，但仍不免有些迷茫與彷徨。例如，世界特殊教育發(fā)展的總趨勢怎樣？我國的特殊教育如何更好地適應(yīng)時代發(fā)展的需要？在影響特殊教育發(fā)展的眾多因素中，“依法治教”是其中不可或缺的一環(huán)。改革開放以來，黨和國家一貫重視教育法制建設(shè)。早在1980年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》中，就提出“要搞好教育立法”。[1]1993年，中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，系統(tǒng)提出了教育法制建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，第25條明確要求“加快教育法制建設(shè)，逐步走上依法治教的軌道。”[2]2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年)第二十章專章闡述“推進(jìn)依法治教”。[3]作為教育的重要組成部分，特殊教育的發(fā)展同樣與政策法規(guī)的制定、執(zhí)行和監(jiān)督息息相關(guān)。帶著對上述問題的思考，本文將通過分析幾個典型國家和地區(qū)的特殊教育政策法規(guī)的發(fā)展特點，反思我國特殊教育政策法規(guī)尚存在的問題和不足，以期為我國大陸的特殊教育改革和發(fā)展提供參考。

一、國際視野下特殊教育政策法規(guī)的發(fā)展特點及啟示

（一）特殊教育政策法規(guī)的法律效力級別是特殊教育受重視程度的重要體現(xiàn)

當(dāng)前，許多國家都制定了專門的特殊教育法及系列法規(guī)。早在20世紀(jì)20年代，美國的一些州就制定了特殊教育法規(guī)。1975年頒布的《所有殘疾兒童教育法》（The Education for All Handicapped Children Act of 1975，即PL94-142），是美國特殊教育的第一部最完整、最重要的立法。該法確定了5至21歲的殘疾兒童的教育政策，并做出了較為具體且可評估的規(guī)定，其所堅持的免費的、恰當(dāng)?shù)墓步逃?，以及所倡?dǎo)的最少受限制環(huán)境和個別化教育計劃改變了美國傳統(tǒng)的殘疾兒童安置和教育形式。2004年，國會通過了《殘疾人教育促進(jìn)法》（Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2004，簡稱 IDEIA，即 PL108-446）。[4]該法更為全面地規(guī)定了如何為全國的殘疾嬰幼兒、兒童和青年提供早期干預(yù)、特殊教育以及相關(guān)服務(wù)。英國的蘇格蘭、英格蘭和威爾士在20世紀(jì)初就通過了各自的缺陷兒童教育法?！?944年教育法》（Education Act，1944）標(biāo)志著英國特殊教育開始向一體化階段邁進(jìn)。2001年頒布《特殊教育需要和殘疾法》（Special Educational Needs and Disability Act 2001），2002年出臺《特殊教育需要實施規(guī)程》（SEN Code of Practice），確保了融合教育的全面實施。[5]此外，臺灣的《特殊教育法》于1984年12月17日頒布[6]。盡管加拿大沒有聯(lián)邦一級的特殊教育法，但各省制定了針對特殊教育某個方面的法規(guī)文件。以不列顛哥倫比亞（British Columbia）為例，該省陸續(xù)出臺了一系列特殊教育法令。[7]從20世紀(jì)90年代開始，加拿大就進(jìn)入了面向所有兒童、滿足所有兒童特殊需要的融合教育時期。

從上述國家的經(jīng)驗可以看出，特殊教育立法對特殊教育發(fā)展方向和速度有至關(guān)重要的影響。盡管在我國的憲法、教育法、義務(wù)教育法及中央頒布的其他相關(guān)文件、規(guī)劃中，已有一些涉及到特殊教育的條款。然而，迄今為止，我國還沒有專門的特殊教育法。1994年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《殘疾人教育條例》，這是我國歷史上第一份法律層級最高的專門的特殊教育法規(guī)文件。[8]條例共9章52條，對殘疾人教育的意義、體制、管理、學(xué)制以及各級各類特殊教育的發(fā)展進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。但作為行政法規(guī)，《殘疾人教育條例》的法律效力明顯不及專門的特殊教育法，其執(zhí)行力也必然會受影響。

（二）完善特殊教育法律體系是有法可依的根本保證

特殊教育的發(fā)展不可能單靠一部孤立的法律來支撐，還需要相應(yīng)的配套法律法規(guī)以及實施細(xì)則來共同構(gòu)建特殊教育法律體系。自1975年《所有殘疾兒童教育法》頒布以后，美國國會在其他領(lǐng)域的立法中，也涉及了特殊教育，這些法律成為對特殊教育法律體系的有力補(bǔ)充。從1997年到2011年，英國也出臺了一系列的特殊教育政策法規(guī)，例如，英國去年出臺的《支持與期望：應(yīng)對特殊教育需要與殘疾的新方法》（Support and Aspiration:A New Approach to Special Educational Needs and Disability，2011），制定了2014年計劃。[9]總之，從最初對殘疾兒童接受一體化教育的權(quán)利給予法律上的保障，到細(xì)化融合教育的實施程序和步驟，再到對融合教育從立法角度的全面保證和完善，英國的特殊教育法律體系功不可沒。澳大利亞新南威爾士州（New South Wales）陸續(xù)制定了《學(xué)校特殊教育手冊》(Special Education Handbook for Schools，1998)、《普通班級的殘疾學(xué)生：學(xué)校支持文件》（Students with disabilities in regular classes:School Support Document，2004）、《殘疾人——承諾書》（People With Disabilities-Statement of Commitment，2005）、《新南威爾士州教育與培訓(xùn)部殘疾行動計劃2004-2006》（NSW DET Disability Action Plan 2004-2006）等政策法規(guī)，[10]從不同的方面對特殊教育的開展進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，構(gòu)成了較為完備的法律體系。除《特殊教育法》以外，臺灣制定了41個現(xiàn)行的特殊教育法令或行政規(guī)則，如《特殊教育學(xué)生申訴服務(wù)辦法》、《特殊教育課程教材教法及評量方式實施辦法》等。在臺灣的特殊教育咨訊網(wǎng)，更可以查到1155項與特殊教育相關(guān)的法律法規(guī)。[11]

相比之下，新中國成立之后，我國的教育部陸續(xù)出臺了一些關(guān)于盲聾啞學(xué)校教育的文件，初步確立了我國的盲聾啞學(xué)校的課程和教學(xué)制度。除了《殘疾人教育條例》，1998年12月，教育部發(fā)布了《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》，這是我國歷史上第一份有關(guān)特殊教育學(xué)校的專門法規(guī)。[12]20世紀(jì)80年代末到2009年，教育部主管部門先后出臺了三份關(guān)于發(fā)展特殊教育的意見，對推動各個時期特殊教育的發(fā)展起到了重要作用。分別是：1989年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門《<關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見>的通知》；[13]2001年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等9部門《關(guān)于“十五”期間進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展的意見》[14]；2009年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見》[15]，共20條，對特殊教育的體系的完善、保障機(jī)制的建立、教育質(zhì)量的提高、特殊教育的實質(zhì)培養(yǎng)以及政府的責(zé)任等，都提出了明確要求，是我國在21世紀(jì)出臺的此類性質(zhì)的第一份文件，規(guī)劃了今后一個時期我國特殊教育的發(fā)展路徑。從這些文件可以看出，我國一直在努力構(gòu)建自己的特殊教育法律體系。

（三）修訂特殊教育政策法規(guī)是保持并增強(qiáng)法律執(zhí)行力的基本前提

法律的制定不是一勞永逸的，為了更好地保證法律效力，針對法律的本身不完善以及執(zhí)行中出現(xiàn)的一些新問題，許多國家和地區(qū)都重視法律文件的修訂完善。例如，美國的《所有殘疾兒童教育法》（PL94-142）自1975年頒布之后，聯(lián)邦政府對其進(jìn)行了多次修訂。2004年的《殘疾人教育促進(jìn)法》（PL108-446）也是以這部法律為源頭經(jīng)多次修訂而成的；英國政府多次修訂《教育法》，對特殊教育的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響；香港教育局于2003年7月頒布《照顧學(xué)生個別差異——共融校園指標(biāo)》在2004年4月和2008年8月分別進(jìn)行了修訂。2008年8月發(fā)布的《全校參與模式融合教育運(yùn)作指南》，經(jīng)2010年5月再次修訂，增強(qiáng)了該模式的可操作性[16]；臺灣的《特殊教育法》從頒布至今，期間不斷修訂完善，2009年11月18日再次發(fā)布修訂后的第五版，共51條。為確保《特殊教育法》的實施，臺灣的《特殊教育法施行細(xì)則》于1987年3月25日頒布，并同樣經(jīng)過多次修訂。[6]

法律的修訂是為了增強(qiáng)其執(zhí)行力，更好地順應(yīng)社會的發(fā)展。我國的特殊教育政策法規(guī)，制定之后至今鮮有修訂。例如，我國于1994年頒布的《殘疾人教育條例》，在過去18年的執(zhí)行過程中，難免也遇到了一些問題，但一直沒有進(jìn)一步修訂，這必然會加大執(zhí)行該條例的可行性。對于那些因缺乏實施細(xì)則和評定指標(biāo)，而成為一紙空文的法規(guī)文件，更亟需補(bǔ)充完善。

（四）強(qiáng)化特殊教育政策法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)管是發(fā)揮法律效力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

特殊教育政策法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)管是政策法規(guī)發(fā)揮法律效力的真正體現(xiàn)。這一方面有賴于政策法規(guī)自身的完善，另一方面更得益于健全的特殊教育管理體制。美國教育部下設(shè)有專門的“特殊教育及康復(fù)服務(wù)司”（簡稱OSERS），但教育管理主要是州或地方政府的責(zé)任。美國聯(lián)邦的特殊教育法令中明確規(guī)定了州的職責(zé)。以馬薩諸塞州（Massachusetts）為例，該州有特殊教育政策和規(guī)劃辦公室，該州制定了一個長達(dá)七年（2005-2012）的特殊教育計劃（MA SPP），用以評價該州貫徹執(zhí)行聯(lián)邦特殊教育法(IDEA-2004)的程度，并對該州的特殊教育的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。MA SPP直接受制于聯(lián)邦特殊教育規(guī)劃辦公室制定的20項評估指標(biāo)，美國的所有州都制定了落實這個20項指標(biāo)的類似計劃。[17]加拿大的教育行政管理的都屬于高度分權(quán)的地方負(fù)責(zé)制，教育立法權(quán)歸省政府所有。各省通過相關(guān)法律對教育進(jìn)行管理，包括對特殊教育機(jī)構(gòu)的建立、特殊教育的實施等進(jìn)行管理。香港的特殊教育由教育局統(tǒng)一組織管理。教育局負(fù)責(zé)各項特殊教育設(shè)施的策劃、發(fā)展、監(jiān)察和運(yùn)作，并在組織、課程、教學(xué)法以及學(xué)位安排上提供意見。[8]

我國大陸地區(qū)的特殊教育行政管理與法國類似，同樣是以中央集權(quán)制為主，上至教育部，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有專門的特殊教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或?qū)T，形成了一個龐大的特殊教育行政網(wǎng)。這樣的體制，有助于全國上下一心，齊抓共管，全國一盤棋。但也有一些值得注意的問題，一是地區(qū)差異明顯，同一政策法規(guī)在不同地區(qū)的執(zhí)行效果差異較大。比如，特殊教育經(jīng)費和入學(xué)率問題，必然會受各地發(fā)展水平的制約，全國的統(tǒng)一管理難度較大，且會導(dǎo)致某些地區(qū)的不作為。二是信息的相通問題。由于管理部門的層級過多，極有可能在信息傳遞過程中出現(xiàn)失真，尤其是統(tǒng)計數(shù)字的不準(zhǔn)確等，很可能會妨礙政策法規(guī)的監(jiān)管，二是各級主管單位和個人責(zé)權(quán)不明，職責(zé)不清，再加上特殊教育政策法規(guī)文本表述上的含混，有可能導(dǎo)致“相關(guān)”部門和單位之間相互推諉，造成特殊教育的維權(quán)困難。

二、促進(jìn)我國特殊教育政策法規(guī)發(fā)展的策略探析

（一）加快特殊教育立法進(jìn)程

從其他國家的特殊教育發(fā)展歷程中，我們可以得到這樣一個結(jié)論，特殊教育的推進(jìn)與特殊教育立法息息相關(guān)。與歐美許多國家和地區(qū)相比，我國的特殊教育立法顯得捉襟見肘。如果不能真正從完善的法律和制度上保證特殊教育的開展，特殊教育事業(yè)就得不到應(yīng)有的支持。我們可以在學(xué)習(xí)他國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足我國現(xiàn)實，逐步完善特殊教育法律體系。

當(dāng)前，我國的特殊教育法律文本建設(shè)主要有三個方面的主要工作：首先，制定特殊教育的地方法規(guī)和實施細(xì)則。特殊教育立法不是一蹴而就的，許多國家的立法也是從一些法規(guī)文件或地方性法規(guī)開始的。因此，有條件的地區(qū)可以率先制定有前瞻性和系統(tǒng)性的特殊教育地方法規(guī)及實施細(xì)則。其次，修訂已有的特殊教育政策法規(guī)。盡管不能在短期內(nèi)頒布實行特殊教育法，當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)把認(rèn)真做好《殘疾人教育條例》的修訂工作，確保已有相關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實，作為加快特殊教育法制建設(shè)的新起點。在修訂工作中，一方面是要摒棄與當(dāng)前特殊教育發(fā)展理念和實踐相背離的條款。另一方面是要在文本方面增強(qiáng)政策法規(guī)的可操作性，明確責(zé)權(quán)關(guān)系，盡可能避免含糊的表述形式。第三，為制定《特殊教育法》做好準(zhǔn)備。根據(jù)國際社會特殊教育立法的經(jīng)驗，我國制定專門的《特殊教育法》是特殊教育發(fā)展的必由之路。從立法的程序和標(biāo)準(zhǔn)、特殊教育的特點和存在的問題、特殊教育法的框架和基本內(nèi)容等方面做一些必要的研究和探討，不但有利于推進(jìn)特殊教育的立法進(jìn)程，也將增強(qiáng)未來的《特殊教育法》的法律效力。

（二）推進(jìn)特殊教育普法宣傳

當(dāng)下，利用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)推進(jìn)特殊教育普法宣傳，提供特殊教育法律援助已成為許多國家和地區(qū)的一大特色。比如，美國馬薩諸塞州的特殊教育官網(wǎng)上，能查詢到每年30條以上的有關(guān)全州特殊教育的相關(guān)新聞信息，包括特殊教育年報。此外，網(wǎng)站上提供了相關(guān)特殊教育法律、文件和指導(dǎo)手冊，供特殊兒童家長以及相關(guān)工作人員查閱。臺灣教育部設(shè)有專門的特殊教育通報網(wǎng)。其內(nèi)容主要包括了特殊教育相關(guān)法律法規(guī)的查詢系統(tǒng)，還可以查閱相應(yīng)地區(qū)的特教工作人員的具體職責(zé)及聯(lián)系方式。[1]這些網(wǎng)站資源，能為特殊教育工作者以及家長的工作提供便捷、有效的支持。

我國大陸地區(qū)目前也有類似中國特殊教育網(wǎng)、特殊教育資源網(wǎng)等網(wǎng)站。但相比之下，網(wǎng)站內(nèi)容還有待于進(jìn)一步豐富和成體系，以便于使用者的查找。比如，面對當(dāng)前許多特殊兒童家長求助無門的困境，可以增加特殊教育支持信息的公開化，為家長提供關(guān)于特殊教育法律法規(guī)、尋求支持的方法、當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)主管部門和教育機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式等。特殊教育事業(yè)，不但需要國家扶持，更有賴于激勵相關(guān)人員積極開展工作。此外，宣講、發(fā)普法傳單，舉辦普法競賽等，也是可以嘗試的宣傳途徑。通過各種方式加強(qiáng)普法宣傳，營造社會輿論，形成人人都談特殊教育的氛圍，那將是特殊教育的一大幸事。

（三）建立特殊教育的經(jīng)費保障機(jī)制

特殊教育的發(fā)展離不開財政支持，特殊教育政策法規(guī)的貫徹落實和監(jiān)督都需要資金的保障。以美國為代表的一些聯(lián)邦國家都是通過專項資金來實現(xiàn)對特殊教育的監(jiān)管。因此，在制定和完善特殊教育政策法規(guī)文本時，應(yīng)明確特殊教育經(jīng)費的籌集、管理和使用。一些政策法規(guī)的條款應(yīng)直接與特殊教育經(jīng)費掛鉤。

要想充分有效利用特殊教育經(jīng)費，就需要在加大資金投入的同時，做好經(jīng)費籌集和使用的監(jiān)督機(jī)制。對于我國來說，需要在提高特殊教育經(jīng)費占教育經(jīng)費比例的同時，明確中央財政、地方財政及家庭的承擔(dān)份額，積極鼓勵社會集資及捐資扶持特殊教育，落實經(jīng)費來源。在此基礎(chǔ)上，更要注重利用法律武器，加強(qiáng)對特殊教育經(jīng)費使用的監(jiān)管，切實保障特殊兒童及家庭從中受益。

（四）探索符合我國國情的特殊教育法制建設(shè)之路

作為發(fā)展中國家，我國發(fā)展特殊教育，需要借鑒他國的先進(jìn)經(jīng)驗，但卻不能照搬。加拿大的特殊教育就是在吸收和借鑒法國、美國、英國的教育傳統(tǒng)，并結(jié)合本國的實際情況的基礎(chǔ)上，形成了其獨特的發(fā)展模式和經(jīng)驗。受各種因素的影響，我國的特殊教育法制建設(shè)也有其獨特性。比如，作為社會主義初級階段的國家，我國目前的立法任務(wù)還很繁重，因此，《特殊教育法》的出臺需要有一個過程，而不可能一蹴而就。再者，幾千年的中華文明深刻地影響著國人的思維與行為方式。這就決定了我們也不能不顧國情，完全照搬他國的特殊教育政策法規(guī)。因此，我們應(yīng)帶著對他國成敗經(jīng)驗的思考，結(jié)合我國的實際情況，探索自己的特殊教育法制建設(shè)之路。

[1]中共中央、國務(wù)院.中共中央、國務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定.[EB/OL].http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1980/1127011 98006.html，2012/02/25.

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[14]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于“十五”期間進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展意見的通知.[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61549.htm，2012/02/25.

[15]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見的通知.[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1322130.htm，2012/02/25.

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[18]香港特別行政區(qū)教育局.特殊教育.[EB/OL].http://sc.edb.gov.hk/TuniS/www.edb.gov.hk/index.aspx?nodeID=7389&langno=2，2011/11/22.