我國環(huán)境公益訴訟制度存在的問題及對策

李曉琪

(川大學(xué)法學(xué)院,四川成都 610225)

我國環(huán)境公益訴訟制度存在的問題及對策

李曉琪

(川大學(xué)法學(xué)院,四川成都 610225)

傳統(tǒng)工業(yè)技術(shù)帶來經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展的代價是嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源危害，隨著我國的經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，環(huán)境問題也日益嚴(yán)重，公民的環(huán)境意識也在不斷提高，對良好環(huán)境的訴求也日益增強(qiáng)。環(huán)境公益訴訟是應(yīng)對當(dāng)前環(huán)境污染多發(fā)，環(huán)境權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，有助于支持各界積極對環(huán)境權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。我國新《民事訴訟法》首次通過立法確定了環(huán)境公益訴訟和其提起主體，對于環(huán)境保護(hù)是一大進(jìn)步，但是在目前的規(guī)定下仍然存在問題。

環(huán)境;污染;環(huán)境公益訴訟;主體

環(huán)境具有整體性、其損害具有廣泛性，具有社會公共利益的特點(diǎn)。環(huán)境公益訴訟就是指，為維護(hù)環(huán)境公益，法律允許無直接利害關(guān)系人，追究損害環(huán)境的個人、單位法律責(zé)任向法院提起訴訟的活動。在各界的努力下，在新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”打破了“直接利害關(guān)系人”才能訴訟的屏障，保障環(huán)境公共利益，為公益訴訟打開了一扇門。但仍然存在多種問題，阻礙環(huán)境公益保護(hù)，及環(huán)境公益訴訟制度適用。

1 我國環(huán)境公益訴訟目前存在的問題

1.1 法律規(guī)定不完善

1.1.1 無配套法律法規(guī)導(dǎo)致操作性不強(qiáng)

我國《環(huán)境保護(hù)法》中對環(huán)境污染規(guī)定了“檢舉和控告權(quán)”，但這兩項(xiàng)權(quán)力并不是環(huán)境公益訴訟權(quán)，無關(guān)于環(huán)境公益訴訟的提起、程序等規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，破壞海洋環(huán)境并“給國家照成損失的”由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求，這僅規(guī)定了海洋環(huán)境污染事件中提起環(huán)境公益訴訟，而其他如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》也僅規(guī)定了“檢舉控告權(quán)”。按照2008年施行的訴訟法規(guī)定，對于非直接利害關(guān)系人，沒有規(guī)定相應(yīng)的訴權(quán)，僅直接利害關(guān)系人對環(huán)境侵權(quán)可以《侵權(quán)法》提起侵權(quán)之訴，我國有關(guān)公益訴訟的訴訟法規(guī)定始見于新《民事訴訟法》規(guī)定。到目前為止，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定僅此一條，卻不見其它配套的具體實(shí)施細(xì)則。導(dǎo)致在具體適用法律，解決環(huán)境公益訴訟過程中無法可依，法院審理過程中，對于起訴范圍、審理程序等無所適從。

1.1.2 行政機(jī)關(guān)本身執(zhí)法權(quán)與其公益訴權(quán)關(guān)系規(guī)定不明

我國憲法規(guī)定自然資源的國家所有權(quán)，及全民所有，根據(jù)“環(huán)境公共財產(chǎn)”論和“公共委托”理論國家受全體共有人——國民的委托行使環(huán)境管理權(quán)，承擔(dān)保護(hù)環(huán)境和維持生態(tài)平衡的義務(wù)。法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)行使日常的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，對違反環(huán)境法律法規(guī)，污染環(huán)境和破壞生態(tài)平衡的行為進(jìn)行監(jiān)督管理，并行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)。對于因?yàn)槟壳坝嘘P(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定僅對公益訴訟的范圍以及起訴主體做出了規(guī)定，但對何時才能對環(huán)境污染與資源破壞行為提起訴訟，環(huán)境保護(hù)行政部門作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其行政執(zhí)法地位與其公益訴訟起訴人身份有無先后順序，容易導(dǎo)致沖突，影響其執(zhí)法能力。

1.1.3 環(huán)境公益訴訟的鑒定機(jī)構(gòu)法律責(zé)任無規(guī)定

環(huán)境污染及資源破壞行為后需對環(huán)境污染與資源破壞的狀況、損害大小、恢復(fù)進(jìn)度、治理所需等都需要專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)分析得出結(jié)論。在環(huán)境公益訴訟中，法院往往根據(jù)鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定和評估結(jié)論對訴訟請求進(jìn)行認(rèn)定，鑒定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立及鑒定、評估結(jié)論的真實(shí)性和科學(xué)性對于公益訴訟的最后判決十分重要。2005年出臺的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》解決了我國司法鑒定出現(xiàn)的一些混亂及鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)定要求等問題，但沒有環(huán)境污染損害的規(guī)定。目前社會中存在關(guān)于環(huán)境損害的鑒定機(jī)構(gòu)，但其地位大多為事業(yè)單位的附設(shè)機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立性及結(jié)果的中立性不確定導(dǎo)致其在訴訟證據(jù)中效力有待考證。而中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會于2006年，經(jīng)國家環(huán)?？偩峙鷾?zhǔn)成立“環(huán)境損害鑒定評估中心”，承擔(dān)并開展環(huán)境損害鑒定評估工作，作為一個非盈利性的民間組織和我國環(huán)境科學(xué)學(xué)術(shù)團(tuán)體和環(huán)保社團(tuán)組織，避免了一般盈利機(jī)構(gòu)對于經(jīng)濟(jì)利益的追逐和最大程度規(guī)避了行政系統(tǒng)的影響。但作為對環(huán)境公益訴訟結(jié)果有著重要影響的鑒定評估，目前法律沒有規(guī)定環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)設(shè)立的要求以及其法律責(zé)任，不利于鑒定評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立的做出準(zhǔn)確的結(jié)論以及維護(hù)社會公共利益、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程。

1.2 訴訟程序亟需保障

1.2.1 訴訟費(fèi)用以及鑒定評估費(fèi)用數(shù)額阻礙訴訟

原告方為公共利益提起環(huán)境公益訴訟，其資歷和財產(chǎn)都是否有限。環(huán)境污染發(fā)生后，造成損害范圍大，需要長時間的環(huán)境治理工作，所需賠償和治理費(fèi)用數(shù)額較大，環(huán)境公益訴訟提起的訴訟請求較大，導(dǎo)致相應(yīng)的訴訟費(fèi)用數(shù)額也較大，對于提起環(huán)境公益訴訟的原告來說，大額的訴訟費(fèi)用易影響提起公益訴訟的決心。2007年國務(wù)院頒布的《訴訟費(fèi)用交納辦法》規(guī)定了訴訟費(fèi)用的免交和減交，但對于環(huán)境公益訴訟中的訴訟費(fèi)用問題未納入其中。環(huán)境污染對于污染程度、損失、后續(xù)治理所需時間、財力等都需要具有科學(xué)背景的專業(yè)鑒定評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的鑒定評估，所需的鑒定費(fèi)用對于原告方來說是十分巨大的。高額的訴訟費(fèi)用、鑒定評估費(fèi)用等易導(dǎo)致原告不敢起訴，成為公益訴訟的絆腳石，損害公眾利益。

1.2.2 訴訟后果的承擔(dān)

通過訴訟解決糾紛，法院的判決結(jié)果可能有利于原告，也可能有利于被告，這取決于事實(shí)和法律規(guī)定。根據(jù)傳統(tǒng)訴訟法理論，訴訟后果由訴訟當(dāng)事人承擔(dān)，訴訟利益歸于訴訟請求一方即原告所有。但是環(huán)境公益訴訟的原告是為了社會公益提起訴訟，且其提起的訴訟請求是根據(jù)受損的環(huán)境及因環(huán)境污染受損的受害者，顯然訴訟利益不應(yīng)該歸于原告，那么原告也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴后果。訴訟結(jié)果有利于被告時，當(dāng)因?yàn)樵娴钠鹪V或其他訴訟中行為其權(quán)益損害如經(jīng)濟(jì)利益，他的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)如何保障，法律規(guī)定了提起環(huán)境公益訴訟的原告為“有關(guān)機(jī)關(guān)和團(tuán)體”，那么被告的受損利益又應(yīng)當(dāng)如何保障，其應(yīng)向誰提出訴訟，要求保護(hù)其合法權(quán)益。

2 完善我國環(huán)境公益訴訟制度

2.1 立法完善我國環(huán)境公益訴訟制度

我國對于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定僅有《民事訴訟修正案》中第55條規(guī)定，其審理方式、舉證責(zé)任等都無規(guī)定，除在訴訟法中對公益訴訟應(yīng)采取的訴訟程序進(jìn)行規(guī)定，還應(yīng)該在《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等中修改加入環(huán)境公益訴訟，對環(huán)境公益訴訟的范圍、原告資格做出詳細(xì)規(guī)定。因?yàn)榄h(huán)境污染的恢復(fù)和賠償需要大額資金那么相應(yīng)的訴訟費(fèi)用也會大，還包括巨額的鑒定評估費(fèi)用阻礙原告提起訴訟。為鼓勵、支持公益訴訟法律應(yīng)當(dāng)將公益訴訟所需的訴訟費(fèi)用、鑒定評估費(fèi)用由敗訴的被告承擔(dān)，或者設(shè)立專項(xiàng)的環(huán)境公益訴訟基金，當(dāng)原告敗訴，由基金支付，當(dāng)然由于原告的故意濫訴導(dǎo)致的敗訴，可以追究原告法律責(zé)任。對于訴訟后果，對于訴訟利益的歸屬應(yīng)歸于社會，除去賠償給受害人的款項(xiàng)納入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金，進(jìn)行后期的環(huán)境治理；對于因訴訟，侵犯被告合法權(quán)益的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，法律應(yīng)保障所有人的合法權(quán)益，被告可以提起賠償之訴，對于原告方無故意的應(yīng)考慮由國家賠償，而原告的故意濫訴行為，法律規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.2 程序完善

2.2.1 設(shè)立訴訟前置程序

公益訴訟的一個特點(diǎn)就是突破了傳統(tǒng)訴訟的“直接利害關(guān)系人”才有原告資格，法律規(guī)定的“有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”皆可提起環(huán)境公益訴訟，加大了濫訴可能性。為防止濫訴，保證訴訟的正義和效率，應(yīng)設(shè)立訴訟前置程序。如美國規(guī)定，起訴人必須先將書面的“起訴意愿通知書”交給違法者和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，并要求在送交60日屆滿后才可向法院提起訴訟，對公民訴訟做出限制；德國也有對環(huán)境團(tuán)體起訴的法律要求。我國也應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)訴訟前置程序，防止濫訴行為影響法院工作效率。對于法律規(guī)定“有關(guān)機(jī)關(guān)”首先窮盡行政執(zhí)法手段，設(shè)定一定期限，若污染企業(yè)不管行政處罰仍繼續(xù)污染行為，有關(guān)機(jī)關(guān)可以提起訴訟；對于法律規(guī)定“有關(guān)組織”的起訴，首先向行政機(jī)關(guān)檢舉，一定期限內(nèi)不能停止環(huán)境污染行為、做出環(huán)境污染損害賠償，組織有權(quán)提起訴訟。

2.2.2 權(quán)力順序及訴訟原告順序

法律規(guī)定的“有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，但對其訴權(quán)順序未做規(guī)定，這不利于提起訴訟進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的及時性。而且行政機(jī)關(guān)本身享有行政執(zhí)法權(quán)，在法律賦予其原告資格時，不對其權(quán)力順序行使做出規(guī)定，這對于行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力效力造成不利影響。在環(huán)境污染案件發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)優(yōu)先，當(dāng)行政執(zhí)法都還不能阻止污染企業(yè)的違法行為及對損害環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償時，才能提起環(huán)境公益訴訟，若不考慮行政執(zhí)法權(quán)，之間提起訴訟，這對于社會公眾對于行政執(zhí)法權(quán)效力問題會產(chǎn)生影響，不利于其他機(jī)關(guān)對國家事務(wù)進(jìn)行管理、監(jiān)督。在上述行為失效后，才能進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。訴訟原告資格，法律應(yīng)當(dāng)作出具體規(guī)定，法律規(guī)定的“有關(guān)機(jī)關(guān)”在專業(yè)知識、技術(shù)能力方面優(yōu)于“有關(guān)組織”，其原告資格應(yīng)當(dāng)“有關(guān)機(jī)關(guān)”優(yōu)先；法律規(guī)定的“有關(guān)機(jī)關(guān)”中，對于社會普遍認(rèn)可的檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的權(quán)利優(yōu)先問題，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)優(yōu)先，檢察機(jī)關(guān)作為法律規(guī)定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以在行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中，以支持起訴人身份參與訴訟，對于行政機(jī)關(guān)不作為，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然擁有取代行政機(jī)關(guān)第一順序的原告資格。

2.2.3 加強(qiáng)判決執(zhí)行及監(jiān)督

現(xiàn)今中國法院判決的執(zhí)行一直是一個難題，被告方對于敗訴結(jié)果往往不接受，不主動執(zhí)行判決結(jié)果。環(huán)境訴訟的判決執(zhí)行關(guān)系著社會公共利益的維護(hù)，為保障公益訴訟判決的有效執(zhí)行，國際上有的國家設(shè)立了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，定期檢查法院的判決執(zhí)行情況。對于判決執(zhí)行，及執(zhí)行款的使用目前無規(guī)定。對于執(zhí)行，由檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能，監(jiān)督環(huán)境公益訴訟的判決執(zhí)行嗎，并進(jìn)行信息公開，邀請社會成員進(jìn)行社會監(jiān)督，督促污染企業(yè)積極執(zhí)行判決。對于判決的執(zhí)行款，除去受害人的損失賠償，其余款項(xiàng)是屬于社會公共利益，選擇效仿國外設(shè)定專項(xiàng)基金，對環(huán)境進(jìn)行修復(fù)治理，款項(xiàng)?？顚Ｓ?，一定期限后，對于環(huán)境進(jìn)行評估和款項(xiàng)使用情況公開。保證執(zhí)行在公開、透明的情況下進(jìn)行，鼓勵社會各界進(jìn)行監(jiān)督，防止款項(xiàng)濫用，用于環(huán)境保護(hù)的生態(tài)治理中。

2.3 加強(qiáng)公眾參與

2.3.1 信息公開保障公民環(huán)境知情權(quán)

環(huán)境具有整體性，公眾享有保護(hù)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)，我國《環(huán)境保護(hù)法》也對此進(jìn)行了規(guī)定。公民和社會組織等也是環(huán)境保護(hù)的中堅(jiān)力量，2008年月施行的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)對環(huán)境信息進(jìn)行公開。目前的污染，如大氣污染，由于大氣的流動性，導(dǎo)致復(fù)合型污染且具有區(qū)域性，區(qū)域政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)作公開環(huán)境信息針對目前企業(yè)環(huán)境信息公開艱難狀況，法律需要通過環(huán)境信息公開的強(qiáng)制性、義務(wù)性規(guī)定來公式、規(guī)范、監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境使用和開發(fā)、利用行為，促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的構(gòu)建。[1]雖然法律沒有規(guī)定公民的環(huán)境公益訴權(quán)，但環(huán)境信息公開讓公眾了解自己賴以生存的環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況、企業(yè)的排污情況、污染范圍、污染治理的情況等，有利于維護(hù)公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息的權(quán)益，推動公眾參與環(huán)境保護(hù)，監(jiān)督政府及企業(yè)環(huán)保工作，為“有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”提供訴訟證據(jù)。

2.3.2 加強(qiáng)公眾與社會組織的聯(lián)系，通過法律規(guī)定的有關(guān)組織保障公民的環(huán)境公益訴訟權(quán)利

出于多種原因考慮，我國沒有賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格，但不影響其參與到環(huán)境公益訴訟中，支持有權(quán)機(jī)關(guān)和組織進(jìn)行訴訟?！董h(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等賦予個人的檢舉控告權(quán)。在發(fā)生污染和破壞環(huán)境事項(xiàng)，個人有權(quán)進(jìn)行檢舉和控告，而我國目前規(guī)定的“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”有環(huán)境公益訴訟原告資格，個人的檢舉行為也是原告的環(huán)境公益訴訟案件獲取來源。根據(jù)黨的十八大和十八屆二中全會精神，深化國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，2013年通過《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》對社會組織登記體制進(jìn)行了大改革，提出重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門要依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理，切實(shí)履行責(zé)任。這也有利于公民參與到環(huán)境公益訴訟中，對于“法律規(guī)定的有關(guān)組織”，公民可以參與其中，甚至成立相應(yīng)環(huán)保公益組織進(jìn)行訴訟支持，也有利于保證公民的環(huán)境權(quán)利。

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責(zé)任編輯：鄧榮華

DF468

A

1672-2094(2013)03-0004-03

2013-04-15

李曉琪（1992-），女，四川大英縣人，四川大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)2012級碩士研究生在讀。主要研究方向：防災(zāi)減災(zāi)法。