我國農(nóng)村最低生活保障制度的實施現(xiàn)狀與路徑選擇

郭劍平

（廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541004）

農(nóng)村居民最低生活保障制度是黨中央、國務(wù)院在新時期對農(nóng)村貧困人口按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助的新型社會福利救助制度，是一項保民生的重要制度。此制度的建立有利于維護(hù)農(nóng)村貧困人口最基本的生存權(quán)利，對緩和社會矛盾、促進(jìn)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會福利事業(yè)健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。本文重點分析農(nóng)村低保制度實施取得的成效，總結(jié)農(nóng)村低保制度實施中存在的問題和挑戰(zhàn)，進(jìn)而為我國農(nóng)村最低生活保障制度的完善提供合理化的參考與建議。

一、農(nóng)村最低生活保障制度實施的成效

（一）制度本身：投入力度逐步增強(qiáng)，受益面積擴(kuò)展迅速

我國從1992年在山西省開始農(nóng)村最低生活保障制度試點，歷時十幾年的探索與努力，政府逐步加大對該制度建設(shè)的投入力度。2007年是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)具有里程碑意義的一年。當(dāng)年6月，國務(wù)院在北京召開了農(nóng)村最低生活保障工作會議并于7月下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔2007〕19號，以下簡稱《通知》）。這一歷史性的舉措標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度在全國正式建制，從此符合條件的農(nóng)村貧困人口全部被納入保障范圍，幾千年來廣大農(nóng)民“生有所靠”的夢想正在逐步實現(xiàn)。2007年底，全國31個?。▍^(qū)、市）均出臺農(nóng)村最低生活保障政策，2777個涉農(nóng)縣（市、區(qū)）全部建立農(nóng)村最低生活保障制度①。隨著農(nóng)村最低生活保障制度的建立與發(fā)展，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)步入一個新的境界，農(nóng)村政策走入一個新的階段。

（二）輻射效應(yīng)：農(nóng)村救助政策得以規(guī)范，農(nóng)村社保體系更趨完善

中國農(nóng)村現(xiàn)行的主要社會救助措施包括五保戶供養(yǎng)、特困戶救濟(jì)、臨時救濟(jì)、災(zāi)害救助、最低生活保障和扶貧政策等。表面看來，救助體系覆蓋范圍廣，制度豐富全面，但在具體運行過程中，因社會救助名目繁多，救助對象重疊，相互缺乏銜接和統(tǒng)一規(guī)范，致使社會救助功能非常微弱。農(nóng)村最低生活保障制度的實施，建立健全了各項農(nóng)村救助規(guī)章制度。此項制度一方面規(guī)定了具體的操作程序，規(guī)范了管理，克服了農(nóng)村傳統(tǒng)救助中管理落后粗放的弊端；另一方面擴(kuò)大了保障面，將保障范圍由原來的傳統(tǒng)救濟(jì)對象擴(kuò)展到所有的貧困人口，從而緩解了救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、救濟(jì)面窄的問題，提高了救助工作的管理水平，使農(nóng)村救助工作逐步走上規(guī)范化、制度化的道路。

較為穩(wěn)定與規(guī)范的農(nóng)村最低生活保障制度安排，在一定程度上保障了廣大農(nóng)村困難群體的基本生活，也為農(nóng)村地區(qū)社會保障制度的建立健全產(chǎn)生了示范效應(yīng)。社會轉(zhuǎn)型期傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度亟須制度創(chuàng)新。農(nóng)村最低生活保障制度較之傳統(tǒng)的社會救助措施能夠更為直接及時、最大限度地保障農(nóng)村貧困群體的基本生活需求。該制度的完善使我國的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)更趨成熟，也為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系奠定了重要基礎(chǔ)②。

二、農(nóng)村最低生活保障制度實施存在的不足

（一）農(nóng)村低保對象難以達(dá)到應(yīng)保盡保的目標(biāo)

提供資金支持是確保農(nóng)村低保工作能夠正常運轉(zhuǎn)的前提，而資金問題也正是制約我國農(nóng)村最低生活保障工作發(fā)展的核心問題。根據(jù)《通知》的精神，農(nóng)村低保資金的籌集以地方為主，中央財政適當(dāng)補(bǔ)助。隨著投入力度的增強(qiáng)，2010年底中央的補(bǔ)助資金達(dá)260.9億元，占總支出的60.4%，但由于資金來源是由中央和地方各級共同承擔(dān)，這種資金籌措機(jī)制缺乏相關(guān)政策法規(guī)的約束，渠道單一、狹窄，地方的資金缺口依然很大，在實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)“僧多粥少”的局面。由于存在財政壓力，農(nóng)村低保求助面過窄，部分符合條件的貧困村民未能納入低保范圍，各地出現(xiàn)了不同程度的“以錢定人”供養(yǎng)模式，從而導(dǎo)致所謂的“應(yīng)保盡?！蹦繕?biāo)只能視資金情況“能保盡?！保M(jìn)而影響了農(nóng)村最低生活保障制度的保障程度和水平的進(jìn)一步提高。

（二）農(nóng)村低保對象確定困難

目前農(nóng)村最低生活保障對象的確定流程是先由個人向村民委員會提出申請，經(jīng)核實提交村民委員會討論通過，繼而交鄉(xiāng)政府審定，最后報縣政府批準(zhǔn)。在實際操作中農(nóng)村居民收入界定困難和在確定對象過程中出現(xiàn)的人情保、關(guān)系保等不規(guī)范、不公正、不透明的現(xiàn)象，使得農(nóng)村低保對象的確定工作受阻。目前我國大部分地區(qū)制定低保標(biāo)準(zhǔn)是以農(nóng)村居民收入為基礎(chǔ)的，而農(nóng)村居民收入有其自身的特點，這使得在收入界定過程中產(chǎn)生一定困難：第一，實物性收入難以貨幣化；第二，農(nóng)戶收入不穩(wěn)定；第三，人戶分離導(dǎo)致老年人口贍養(yǎng)費無法準(zhǔn)確核算。因此，各地基層反映在審查、審核農(nóng)村低保對象時，相關(guān)部門雖提供了對貧困農(nóng)村家庭收入的計算方式，但在實際操作過程中準(zhǔn)確把握和計算還有相對的難度③。同時，目前農(nóng)村低保對象確定難的另一個因素就是存在“人情保”、“關(guān)系?！爆F(xiàn)象。讓農(nóng)村居民難以接受的是，在農(nóng)村低保制度實施過程中，個別工作人員和村干部優(yōu)親厚友，沒有按照政府規(guī)章制度辦事，沒有堅持原則，反而以權(quán)謀私，沒有讓村民參與評議，直接把親朋好友列為低保對象，使得一些不符合低保對象資格的人能輕易坐享低保，而實際需要接受救濟(jì)的貧困戶卻享受不了低保待遇。另外，一些村干部不按照低保標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真審查核實，草率估算，隨意填報，將不屬于低保對象的人確定為低保對象，使一些人鉆空子、占便宜?！叭饲楸！?、“關(guān)系?！焙艽蟪潭壬嫌绊懥宿r(nóng)村最低生活保障工作的社會效果，造成了一部分群眾對低保政策的誤解。

（三）低保制度宣傳不到位

生活困難者享受政府提供的基本生活保障是公民的一項權(quán)利，為生活困難者提供基本生活保障是政府的義務(wù)，政府有責(zé)任向群眾宣傳有關(guān)低保政策以及相關(guān)知識，群眾對此享有知情權(quán)。在農(nóng)村低保制度實施過程中之所以出現(xiàn)上述的“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！钡炔还⒉还健⒉灰?guī)范的現(xiàn)象，是因為農(nóng)村居民對低保制度缺乏了解，甚至“無知”。這樣，一些人尤其是少數(shù)村干部才可以暗箱操作，從而滋生腐敗現(xiàn)象。如果農(nóng)村低保不宣傳、不規(guī)范、不透明，群眾對此完全沒有權(quán)利意識，“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)就永遠(yuǎn)無法實現(xiàn)。當(dāng)然，信息傳播方式的限制、自身文化素養(yǎng)不高等都會直接導(dǎo)致農(nóng)村居民對新聞和政策缺乏認(rèn)識。但對群眾宣傳有關(guān)低保政策及相關(guān)知識同樣也是當(dāng)?shù)卣x不容辭的責(zé)任。在一定程度上，村干部的宣傳工作影響非常大，他們熟知政策制度，必要時應(yīng)挨家挨戶傳達(dá)告知。

（四）基層低保工作力量薄弱

近年，隨著政府社會救助職能的轉(zhuǎn)變，社會福利救助事業(yè)蒸蒸日上，不斷拓展，任務(wù)量倍增。除了傳統(tǒng)的救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置外，還新增加了城鄉(xiāng)醫(yī)療保險救助、教育救助、大病救助以及其他配套社會救助工作，民政部門工作任務(wù)量隨之增加。社會救助全面實施后，由于政策性強(qiáng)、需要救濟(jì)對象愈來愈多、覆蓋范圍十分廣泛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯的社會福利救助工作量及工作難度空前擴(kuò)大。但面對如此的壓力，民政機(jī)構(gòu)人員并沒有相應(yīng)增加，致使已經(jīng)是滿負(fù)荷運行的各級民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相應(yīng)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)力不從心?；鶎蝇F(xiàn)有農(nóng)村低保工作人員不足、力量薄弱問題比較突出，難以做到專職專用?！吧线吳l線，下邊一根針”，大量的入戶調(diào)查、核實、公示、上報等工作落在寥寥幾人身上，往往是以點對面，工作負(fù)荷重，為了完成工作，只有采取應(yīng)付的方式，造成農(nóng)村低保工作不到位④。而缺乏專門的組織機(jī)構(gòu)和工作人員，對現(xiàn)有的工作人員培訓(xùn)不足，工作硬件設(shè)施落后，主觀工作技能和客觀配套環(huán)境的差距，都會影響農(nóng)村最低生活保障制度的有效運行。

三、完善農(nóng)村最低生活保障制度的建議

農(nóng)村最低生活保障制度是民生的重要組成部分，做好農(nóng)村低保工作是保民生的迫切需要。為彌補(bǔ)以上不足，完善該項制度，筆者從農(nóng)村最低生活保障制度的自身特點和發(fā)展規(guī)律出發(fā)，結(jié)合對本國國情的認(rèn)識和對國外經(jīng)驗的借鑒，進(jìn)而提出如下建議。

（一）多層次籌措資金、推進(jìn)應(yīng)保盡保

資金是做好城鄉(xiāng)低保工作的財力支撐。沒有資金，低保就無從談起。按照中央的要求，農(nóng)村低保資金以中央和省級財政為主，應(yīng)加大中央和省級財政補(bǔ)助力度，不能把資金缺口留給基層。所以，一方面應(yīng)積極爭取中央補(bǔ)助資金。中央低保資金的分配以低保人數(shù)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和地方財政投入為重要依據(jù)。因此，地方必須先拿出資金把未保人員納入保障范圍，作為基數(shù)向中央爭取補(bǔ)助資金。另一方面，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)村居民生活水平，增加對農(nóng)村低保資金的投入。各市和各縣也應(yīng)該根據(jù)本市、本縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的財政收入狀況，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村低保投入力度，保證低保資金足額到位，為實現(xiàn)應(yīng)保盡保提供充足的資金保障。此外，多元化的農(nóng)村低保資金籌措機(jī)制也應(yīng)該著手建立。一是積極尋求社會捐贈。向社會各界大力宣傳農(nóng)村最低生活保障制度，創(chuàng)建各級最低生活保障社會捐贈委員會或者捐贈基金會。二是開征社會保障稅。這點可以借鑒國外的有效經(jīng)驗。三是發(fā)行最低生活保障專項福利彩票。我國在發(fā)行福利彩票方面已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗，發(fā)行最低生活保障專項福利彩票可以很好地發(fā)動群眾參與到社會保障的分擔(dān)中來，緩和國家的財政風(fēng)險⑤。

（二）合理界定低保對象，加強(qiáng)低保工作的管理與監(jiān)督

保證低保對象的合理性，應(yīng)考慮以下幾點：一是摸清貧困農(nóng)戶的致貧原因。根據(jù)貧困特點分類別劃定低保對象的范圍，分情況對貧困農(nóng)戶進(jìn)行救助。二是準(zhǔn)確核算貧困農(nóng)戶家庭的人均純收入。根據(jù)農(nóng)民收入的特點總結(jié)出相關(guān)規(guī)律，制定收入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。三是建立低保對象的動態(tài)管理制度。為更大限度地發(fā)揮低保資金的社會效益，隨著農(nóng)村低保對象的收入變化，應(yīng)該半年或一年對其收入情況進(jìn)行一次核查，加強(qiáng)管理。農(nóng)村低保工作必須堅持公開、公平、公正的原則，應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督，推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)，防止“人情保”、“關(guān)系保”等低保金腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。首先，要嚴(yán)格按規(guī)定程序規(guī)范操作，預(yù)防和杜絕弄虛作假的“人情?！?、“關(guān)系?！钡葐栴}發(fā)生。其次，要完善金融機(jī)構(gòu)直接發(fā)放低保金的辦法，強(qiáng)化資金社會化發(fā)放，確保低保金及時、快捷、足額發(fā)放到低保對象手中。再次，要切實加強(qiáng)民政內(nèi)部的自我監(jiān)督，建立有效的低保監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮各級紀(jì)檢監(jiān)督部門、相關(guān)業(yè)務(wù)部門和宣傳輿論的監(jiān)督作用，完善各項監(jiān)督制度和措施，采取定期和不定期檢查、抽查等有效方式，把監(jiān)督貫徹于農(nóng)村低保申請審批工作的全過程。探索村委會設(shè)立監(jiān)督員的民主的社會監(jiān)督方式，對村級低保操作程序和低保戶家庭收入、家庭人員變化情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，確保農(nóng)村低保工作做到公平、公正、公開。

（三）加大農(nóng)村低保制度的宣傳

在現(xiàn)代社會，獲取最低生活保障是公民的一項基本權(quán)利。農(nóng)村最低生活保障制度是民主和法制社會的產(chǎn)物。社會救助是一種政府行為，作為政府行為，它表現(xiàn)為政府在相應(yīng)的立法規(guī)范下，通過實施社會救助政策為社會成員提供最低生活保障，政府對這一政策的實施不僅負(fù)有直接的財政責(zé)任，也負(fù)有直接的管理與實施社會救助的責(zé)任⑥。在我國農(nóng)村低保制度的貫徹落實中，應(yīng)該加大農(nóng)村低保工作的宣傳。一方面，相關(guān)管理者應(yīng)深刻領(lǐng)會政府為農(nóng)村貧困居民提供最低生活保障是政府的法定責(zé)任。因為，在現(xiàn)代社會，把個人的安全建立在鄰里和家庭的幫助之上是根本不行的，他們的力量根本不足以抵御社會變動的沖擊，只有政府才能為人們提供保障，并借此減緩巨大的社會變動給人們帶來的沖擊⑦。另一方面，農(nóng)村居民應(yīng)知曉在困難時接受政府提供的低保待遇是他們的一項法定權(quán)利，而不是丟臉的事情，鼓勵與激發(fā)他們在貧困時申請政府的低保救助的積極性。只有通過加大農(nóng)村低保制度的宣傳，才能使低保工作的管理者與受助對象在認(rèn)識儲備與觀念上達(dá)到一個有機(jī)的互動局面。

（四）加強(qiáng)基層建設(shè)

加強(qiáng)基層建設(shè)是做好農(nóng)村低保工作的關(guān)鍵。加強(qiáng)基層建設(shè)，主要是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會有機(jī)構(gòu)辦事、有人辦事、有錢辦事和有條件、有能力辦事的問題。首先，應(yīng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦事機(jī)構(gòu)。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦公室，主要負(fù)責(zé)農(nóng)村低保工作和承擔(dān)社會救助等基層民政業(yè)務(wù)，它屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，充實農(nóng)村低保工作的工作人員，業(yè)務(wù)由上級民政部門指導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)配備專職工作人員并進(jìn)行定期培訓(xùn)，完善有關(guān)的硬件設(shè)施，不斷提高農(nóng)村低保工作的管理水平，以保證農(nóng)村低保工作的順利進(jìn)行⑧。其次，應(yīng)安排低保工作經(jīng)費?？砂凑盏捅ＹY金總額的一定比例安排低保工作經(jīng)費。各市、縣應(yīng)該把基層低保工作經(jīng)費列入預(yù)算，確?；鶎拥捅９ぷ饔腥宿k事，而且有錢辦事。再次，應(yīng)該解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦配置基本的交通工具、計算機(jī)等辦公設(shè)備的問題。給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會低保工作人員一定的工作崗位津貼。

（五）建立健全綜合性的低保制度體系

農(nóng)村低保制度應(yīng)該是一種綜合性的救助制度。它應(yīng)該包括生活救助、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助以及其他必要的救助項目，并使之形成一個系統(tǒng)的農(nóng)村低保制度體系。目前農(nóng)村的低保制度主要通過發(fā)放現(xiàn)金救濟(jì)實施，缺乏其他相應(yīng)的配套措施來保障貧困居民的基本生活。導(dǎo)致低保對象貧困的原因是多方面的，單純的生活救助并不能使他們走出貧困的境地。應(yīng)該建立一個涵蓋生活救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助的綜合性救助體系。實行低保制度系統(tǒng)化，構(gòu)建長效救助機(jī)制，不但可以使農(nóng)村貧困人口更快地擺脫貧困，更重要的是使他們不再依賴政府的救濟(jì)，變被動為主動，確保其享有基本的生存、教育、醫(yī)療等權(quán)利，使農(nóng)村貧困人口的基本生計和發(fā)展權(quán)益得到保障，并逐步與城市社會救助接軌，最終形成社會救助體系城鄉(xiāng)一體化⑨。

四、結(jié)語

我國農(nóng)村最低生活保障制度的建立是保民生的重要舉措，它使農(nóng)村居民的基本生活得到保障，也為規(guī)范整個農(nóng)村救助政策和完善農(nóng)村社會保障體系奠定了重要基礎(chǔ)。然而在實施過程中，農(nóng)村低保存在的難以達(dá)到應(yīng)保盡保的目標(biāo)、低保對象確定困難、制度宣傳不到位、基層力量薄弱等問題，阻礙了農(nóng)村低保工作的有效進(jìn)行。實行多層次籌措資金、推進(jìn)應(yīng)保盡保，加強(qiáng)管理與監(jiān)督、推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)，加大農(nóng)村低保工作的宣傳，加強(qiáng)基層建設(shè),建立健全綜合性的低保制度體系等措施，是推進(jìn)農(nóng)村低保制度的貫徹與落實的可行性對策。

注釋：

①柳拯：《中國農(nóng)村最低生活保障制度政策過程與實施效果研究》，中國社會出版社2009年版，第88—89頁。

②汪柱旺：《我國農(nóng)村最低生活保障制度績效分析》，《金融與經(jīng)濟(jì)》2009年第1期。

③趙復(fù)元：《建立農(nóng)村最低生活保障制度的綜述》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第55期。

④李春根、李建華：《農(nóng)村低保制度的難題與破解》，《農(nóng)民日報》，2007年12月19日。

⑤⑧崔義中、趙可嘉：《完善我國農(nóng)村最低生活保障制度的若干思考》，《中州學(xué)刊》2010年第2期。

⑥鄭功成：《社會保障》，高等教育出版社2007年版，第165頁。

⑦劉海年：《經(jīng)濟(jì)、社會和文化國際公約研究》，中國法制出版社2000年版，第8頁。

⑨張敏：《完善農(nóng)村最低生活保障制度的新思考》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2011年第5期。