檢察機關司法解釋效力的完善

王永杰

（華東政法大學，上海 201620）

檢察機關司法解釋的效力，是指最高檢察機關根據(jù)立法機關的授權，依照法定程序制作、頒布的司法解釋所具有的約束力及適用范圍，即最高檢察解釋對什么人、什么事，在什么地方和什么時間有約束力。檢察機關司法解釋的效力，是一個中國特色法制語境下的概念。在我國，最高人民檢察院與最高人民法院共同行使司法解釋權，形成獨具特色的“二元一級”司法解釋體制。因此，最高人民檢察院是作出檢察解釋的狹義主體；檢察解釋效力的來源，是由立法機關（全國人大）的授權，而立法機關的授權從根本上又來源于民意的匯聚；檢察解釋效力的本質(zhì)，是一種強制力，故檢察解釋屬于一種有權解釋，又因其系最高司法機關所制作，故具有普遍適用的效力。

一、現(xiàn)行檢察機關司法解釋存在的問題

（一）檢察機關司法解釋正當性問題

檢察機關司法解釋的正當性問題，主要是表現(xiàn)為解釋的內(nèi)容有違程序法定原則和罪刑法定原則。

第一，有違程序法定原則。一方面超越刑事訴訟法，而明顯帶有“二次立法”性質(zhì)，違背了程序法定原則的基本要求；另一方面刑事訴訟法有明確規(guī)定，但司法機關卻擅自擴張或壓縮刑事訴訟法有關規(guī)定的適用范圍。

第二，有違罪刑法定原則。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，立法權由全國人大及其常委會行使，最高人民法院和最高人民檢察院可以對相關法律行使司法解釋權。顯然最高司法機關的司法解釋權，只能在立法權的界限范圍內(nèi)行使，不能超越立法權。但是，在實踐中，司法解釋權超越立法權的情況卻屢見不鮮①。

（二）檢察解釋效力內(nèi)容存在的問題

所謂檢察機關司法解釋的效力內(nèi)容存在的問題，是指在生效和失效時間、適用空間范圍和對其生效以前存在的行為是否具有約束力等方面存在的問題。

第一，在時間效力方面。按照《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》第十九條規(guī)定：“司法解釋以最高人民檢察院發(fā)布公告的日期為生效時間，但另有規(guī)定的除外。”這是關于檢察機關司法解釋生效時間最權威的規(guī)定，然而，至于何為“另有規(guī)定”，并沒有加以明確。這就容易造成在司法實踐中，出現(xiàn)檢察機關司法解釋生效時間并不明確的情形。

第二，在空間效力方面。一方面最高人民檢察院業(yè)務部門超越本部門權限，另一方面地方各級人民檢察院在本管轄區(qū)域內(nèi)就相關法律問題進行解釋現(xiàn)象屢見不鮮，開始逐漸擠壓檢察解釋的空間適用范圍。

第三，是最高人民檢察院制定的司法解釋對事的范圍，呈現(xiàn)超越其工作范圍的情形。在司法實踐中，往往出現(xiàn)最高檢制定的司法解釋不僅對檢察工作具有約束力，甚至對審判工作等其他領域也適用，損害影響其他司法解釋效力的情形。

第四，在溯及力方面，檢察司法解釋效力也存在問題。

（三）檢察機關司法解釋形式效力存在的問題

檢察機關司法解釋的形式效力問題主要表現(xiàn)在制定主體的混亂、解釋形式的不規(guī)范以及檢察機關司法解釋的產(chǎn)生程序不規(guī)范等方面。

第一，制定主體混亂。主要表現(xiàn)：一是解釋主體的泛化。在我國，司法解釋受制于政治制度以及社會環(huán)境，實際上在很長時期內(nèi)一直只不過是一種政策解釋②。由于以政策性解釋為主，最高司法機關在發(fā)布司法解釋時，往往與沒有司法解釋權的行政部門甚至社會團體聯(lián)合進行，其結果是法律解釋主體的進一步多元化使無權解釋的主體進一步增多。二是解釋主體的非法定化。主要表現(xiàn)是最高人民檢察院內(nèi)設的眾多機構，都在自己所管轄范圍內(nèi)制定大量檢察解釋，地方省級檢察機關也在管轄區(qū)域內(nèi)制定相應的檢察解釋。雖然這些解釋在法律層面來看不是嚴格意義上的檢察解釋，但是實踐中它們往往對檢察機關適用法律具有重要影響③。三是法定主體地位的弱化。最高人民檢察院和最高人民法院在司法解釋權行使上的交叉，致使司法實踐中檢察解釋與法院解釋出現(xiàn)相互矛盾甚至對抗情形，這往往使得對于同一案件司法機關在適用法律上出現(xiàn)無所適從的現(xiàn)象。

第二，形式不規(guī)范。檢察解釋的形式不規(guī)范將直接影響它的權威性、嚴肅性。在實踐中，檢察解釋的形式不規(guī)范問題主要表現(xiàn)在以下三方面：一是文體不統(tǒng)一。超越“解釋”、“規(guī)定”、“意見”、“通知”等形式，而涵蓋解答、通告、答復、函、規(guī)則、標準等。二是文號編排無序。檢察解釋的文號比較混亂，常見的有：高檢發(fā)釋字〔××〕×號、高檢發(fā)辦字〔××〕×號等。三是檢察解釋與檢察規(guī)范性文件難以區(qū)分。

第三，程序不規(guī)范。解釋程序的公開性是罪刑法定原則的題中之義。立法的公開性是刑事司法發(fā)展的必然要求?，F(xiàn)行檢察解釋在頒布之前從未公開征求意見，即使在頒布之后，也較多淪為其內(nèi)部文件，社會普通公眾根本無法知曉其具體內(nèi)容。這不僅無法發(fā)揮法律的教育、預防等作用，而且會對該法律的權威性造成嚴重的負面影響。檢察解釋制定的程序不規(guī)范主要表現(xiàn)為以下兩方面：一是制定程序不公開。刑事司法解釋從未在頒布之前公布解釋草案征求意見，并且即使在司法解釋制定后，其公開性也并沒有得到徹底解決。二是制定程序有違民主原則。檢察機關司法解釋的制定程序不公開，導致有關解釋一經(jīng)制定即為使用，而在此過程中公眾事先并不知曉。

（四）檢察機關司法解釋的效力沖突問題

根據(jù)《關于加強法律解釋工作的決議》的規(guī)定，最高人民法院負責就審判工作中具體運用法律的問題進行解釋，最高人民檢察院負責就檢察工作中具體運用法律的問題進行解釋。對于同一個問題往往兩家同時具有司法解釋權，這就易產(chǎn)生因對法律理解的不同而出現(xiàn)互有矛盾的有效解釋的現(xiàn)象。效力沖突主要表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，“兩高”司法解釋之間的沖突。最高人民檢察院、最高人民法院兩機關無論是在分工、性質(zhì)，還是在任務、目的方面都不同，對同一問題可能會有不同的看法，也會據(jù)此作出不同的解釋，從而導致司法無序。例如，關于1997年《刑法》，最高人民法院確認刑法共有413個罪名，最高人民檢察院確認刑法共有414個罪名。第二，最高檢自己制定的解釋之間相互沖突。無論是最高人民檢察院還是最高人民法院，在一部法律頒布之后，甚至在某一個問題出現(xiàn)之后往往會制定多項解釋，其具有較大隨意性。這往往會導致司法解釋質(zhì)量不高的問題，甚至出現(xiàn)同一機關就一個問題所做的解釋，前后會出現(xiàn)不一致，甚至相互矛盾的情形。第三，最高檢與最高法在制定司法解釋方面標準不統(tǒng)一。例如，最高法對于獄醫(yī)是否能夠成脫逃罪的主體，明確規(guī)定只要履行監(jiān)管職責就是監(jiān)管人員，采“職能論”。但是，最高檢在《關于鎮(zhèn)財政所所長是否適用國家機關工作人員的批復》中，對此卻采“身份論”，認為只有在編的工作人員才是國家機關工作人員。這兩者在對法律進行解釋時所采用的標準明顯不一致。

（五）對檢察司法解釋的監(jiān)督不力

對于任何權力的運行都需要進行監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的權力必然導致腐敗。對于最高人民檢察院檢察解釋權的行使也應當進行監(jiān)督，然而在實踐中，這種權力的運行卻缺乏監(jiān)督。

第一，缺乏對檢察司法解釋的監(jiān)督依據(jù)。在所有法律規(guī)范中，對司法解釋進行監(jiān)督的法律規(guī)定僅僅出現(xiàn)在最高人民法院和最高人民檢察院頒布的司法解釋工作相關規(guī)定中，而且在這一法律文件中也僅僅有一條對其進行了原則性規(guī)定，并且缺乏實際操作性。

第二，缺乏對檢察司法解釋的監(jiān)督意識。根據(jù)法律的相關規(guī)定，對最高人民檢察院司法解釋進行監(jiān)督的職權，應當由全國人大及其常委會來行使。但是在實踐中，它們對于這種司法解釋監(jiān)督權卻往往放棄行使，致使對其的監(jiān)督成為虛置狀態(tài)。

綜上所述，無論是從檢察機關司法解釋的正當性、效力內(nèi)涵、形式效力來看，還是從檢察機關司法解釋的效力同其他解釋效力沖突來看，我國檢察機關司法解釋的效力都存在較大問題，有必要對產(chǎn)生這些問題的原因加以分析。

二、現(xiàn)行檢察機關司法解釋效力存在弊端的原因

（一）歷史慣性和制度缺陷的相互作用

最高人民檢察院所作出的檢察解釋的效力之所以會產(chǎn)生上述困境，是與我國法律傳統(tǒng)的歷史慣性和固有的制度缺陷分不開的。

第一，我國檢察解釋源于社會關系劇變的1979年，這一時期立法幾乎處于空白，立法技術也較為粗糙。

第二，由于立法技術的缺陷，我國立法過程中常常借鑒國外的經(jīng)驗，這又勢必會與本土經(jīng)驗相沖突。

第三，我國正處于社會轉型期，社會關系正在發(fā)生重大改變，鑒于法律應當具有穩(wěn)定性，法律不可能完全對所有的法律關系進行調(diào)整，也不可能時刻隨著社會關系的變化而改變，因此，只有通過司法解釋對變化的社會關系進行調(diào)整。上述各種因素的綜合存在，導致檢察司法解釋在實踐中不僅具有對法條進行解釋的作用，同時還有創(chuàng)制法律的功能。

（二）理論研究的混亂加劇了檢察解釋效力的困惑

在當前我國刑事司法解釋理論研究中，對檢察解釋的法律定位、權限界定，甚至對檢察解釋權的存廢都存在極大爭議的情況，無疑掣肘了檢察解釋權的運用與發(fā)展，導致檢察解釋在法律實施活動中處于尷尬境地。例如，在我國目前司法體制下，檢察機關司法解釋在法律運用中發(fā)揮著重要作用，要取消最高人民檢察院的司法解釋權，顯然不符合我國司法實踐的客觀情況。但是，在我國理論研究中，大多數(shù)觀點卻是對檢察機關的司法解釋權進行批判，并呼吁取消檢察機關司法解釋權的，只有少數(shù)來自檢察系統(tǒng)的學者，對檢察機關司法解釋權的正當性表示支持。因此，對于目前檢察機關司法解釋的效力存在的現(xiàn)實困惑，難以在理論研究中尋找到解決的方法和依據(jù)，這就使得問題的解決缺乏正確的理論導向。

（三）缺乏現(xiàn)代法治理念

司法制度沒有體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念是造成檢察解釋效力困境的又一誘因。我國檢察解釋制度是建立在法治社會斷層的環(huán)境中的，具有較大缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，檢察解釋條件過于抽象。根據(jù)法律的有關規(guī)定，最高人民檢察院負責檢察院在“具體運用法律、法令的問題”范圍內(nèi)進行解釋，這一規(guī)定顯然過于抽象，在實踐中缺乏可操作性。

第二，一級解釋體制下的解釋權混亂。在我國，根據(jù)法律規(guī)定，在檢察系統(tǒng)中只有最高人民檢察院才具有司法解釋權。然而，在司法實踐中，卻出現(xiàn)最高人民檢察院各業(yè)務部門和地方各級人民檢察院競相制定司法解釋的情形。這就導致無解釋權的檢察機關制定的解釋也具有合法的外衣，從而造成各自為政、適用法律的混亂。

第三，缺少檢察解釋的運行與監(jiān)督機制。最高人民檢察院的司法解釋權缺乏必要的運行與監(jiān)督機制，在制定過程中出現(xiàn)無序的狀態(tài)，一些實質(zhì)上不是司法解釋的內(nèi)容也被冠以“解釋”的名稱，甚至有些解釋還存在論證不充分、說理不透徹等，“從而出現(xiàn)下級檢察機關對檢察解釋如何理解和適用進行請示的尷尬局面”④。

第四，立法技術和司法理念的滯后。立法技術和司法理念的滯后也是導致檢察機關司法解釋出現(xiàn)效力問題的原因，這主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是長期以來存在的錯誤理念是將司法解釋作為一種權力對待，而忽視將其作為一種法律適用手段，致使檢察解釋的方法單一。二是相關立法文件對各個不同司法解釋的效力層級以及抽象解釋與具體解釋的效力層次等問題沒有加以規(guī)定，致使檢察解釋混亂，這就造成各檢察機關從本部門利益或地方利益出發(fā)制定司法解釋。三是囿于我國司法體制，司法獨立觀念淡薄，使得司法機關所做的司法解釋往往受制于行政規(guī)章、地方性法律文件等。

（四）檢察解釋本身缺乏監(jiān)督

根據(jù)我國的政治體制，人民檢察院由本級人大及其常委會產(chǎn)生，對其負責、受其監(jiān)督，這是《憲法》和《檢察院組織法》規(guī)定的原則。2006年8月27日，《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》頒布實施，其中第三十一條、第三十二條、第三十三條參考了《立法法》中有關規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定，對檢察機關司法解釋的備案審查程序作了具體規(guī)定。這些規(guī)定對檢察機關的司法解釋權進行了規(guī)制，如有與相關法律相抵觸的，則全國人大常委會可以進行監(jiān)督。同時也要求，檢察機關今后在進行司法解釋時，須更謹慎、嚴格，不得違背法律的基本原則。但長期以來，由于法律只有原則性規(guī)定，缺乏實施監(jiān)督和主動、自覺地接受監(jiān)督的運行規(guī)范，人大對檢察解釋工作監(jiān)督不力、監(jiān)督效果不盡如人意的問題仍然存在。

綜上所述，司法制度和理念能夠對檢察解釋的效力產(chǎn)生影響，立法技術的落后在一定程度上能夠導致檢察解釋的泛濫，理論研究的落后對于問題的解決并沒有能夠及時作出正確的導向。目前檢察機關司法解釋的效力面臨的困境，是上述各種因素綜合作用的結果。因此，要解決檢察機關司法解釋的效力存在的問題，也必須運用綜合手段，從多方面入手共同解決。

三、規(guī)范檢察機關司法解釋效力的對策

（一）完善檢察機關司法解釋的立法

檢察機關司法解釋要具備法律效力，必須有明確的法律依據(jù)，并對解釋制定的主體、程序以及解釋本身的形式、效力沖突等一系列問題進行規(guī)定，以賦予其正當性、合法性。針對目前檢察解釋存在的一系列問題，應制定《最高人民檢察院司法解釋規(guī)則》。

（二）明確檢察機關司法解釋的效力范圍

檢察機關司法解釋在具備合法正當性之后，應當明確其具體的效力適用范圍，這是所有問題的核心內(nèi)容。為避免檢察機關司法解釋的效力之混亂，應明確其適用的時間范圍、空間范圍以及溯及效力。

第一，明確檢察機關司法解釋的效力的時間范圍。明確檢察機關司法解釋的效力之時間范圍，主要包含明確其生效時間及失效時間。一是明確生效時間。何時生效，直接決定解釋發(fā)生法律效力的起點。筆者認為，應當對生效時間通過以下幾種方式予以明確：（1）司法解釋頒布之時，明確該解釋生效時間；（2）沒有規(guī)定生效時間的，自頒布之日起即時生效。二是明確失效時間。檢察機關司法解釋失效，意味著解釋不再發(fā)生法律效力。失效時間可以通過以下幾種方式予以明確：（1）所解釋的法律失效或者變更，內(nèi)容與原法律規(guī)定沖突的，該解釋自行失效；（2）司法解釋規(guī)定的失效時間到達，該解釋自行失效；（3）全國人大及其常委會或者最高人民檢察院宣布該解釋失效；（4）就相同法律，最高人民檢察院頒布了新的解釋，內(nèi)容與該解釋沖突的，該解釋失效。

第二，明確檢察機關司法解釋的效力的空間范圍。一是地域范圍。對于所解釋的法律沒有明文規(guī)定其生效范圍的，檢察機關司法解釋也沒有對其范圍做進一步限制的，在全國范圍內(nèi)生效。二是事項范圍。筆者認為，相關部門應當嚴格限定最高司法機關法律解釋的事項范圍：最高人民法院、最高人民檢察院應該對屬于自身職責方面的有關法律性事項進行解釋；對于兩者都涉及的法律內(nèi)容應當由兩者共同解釋；兩高無法達到一致意見的，應當由全國人大常委會作出解釋。

第三，明確檢察機關司法解釋的效力的溯及力。筆者認為，檢察機關司法解釋的效力之溯及力應當“從舊兼從輕”，即對于解釋生效以前的行為，新的司法解釋一般不具有約束力，除非對被告人有利。

（三）嚴格檢察機關司法解釋產(chǎn)生的程序和形式

檢察機關司法解釋的效力不僅在于其實體上的法律約束力，也來源于其產(chǎn)生的程序和形式。因此，對于其產(chǎn)生過程中存在的系列問題，應當予以解決。

第一，明確檢察機關司法解釋的主體。一是嚴格界定有權主體。相關部門應當明確檢察解釋的主體是最高人民檢察院，其他任何機關，包括社會團體、軍事機關、行政機關等無權發(fā)布檢察解釋。二是正確界定一元單級制的主體范圍。作為檢察權重要組成部分的檢察解釋權應當在一級配置范圍內(nèi)進行。對于其他各級人民檢察院所謂的在二級配置的范圍內(nèi)進行解釋，無論是從實踐來看，還是從法制理論來看，不具有正當性。因此，相關部門應當承認只有最高人民檢察院才享有檢察解釋權，其他任何機關和個人都不具有檢察解釋的主體資格。三是正確處理地方檢察解釋的效力范圍。針對各級檢察機關的確存在的具體問題，可以統(tǒng)一由各地省級檢察機關進行調(diào)研。在調(diào)研基礎之上，認為確有必要進行解釋的，可以上報最高人民檢察院，由最高人民檢察院根據(jù)具體情況，決定頒布檢察機關司法解釋，以保障其權威性和合法性，防止地方各自為政，不利于法律的統(tǒng)一實施。

第二，規(guī)范檢察機關司法解釋的形式。從目前我國司法體制改革的進程以及檢察權在我們司法體制中的地位出發(fā)，筆者認為，對于檢察機關來講，目前更應該注重發(fā)揮其檢察職能，尤其是對特定問題、案件的解釋。因為就最高人民檢察院和最高人民法院所做的司法解釋來看，法院在訴訟過程中心地位的不斷確立，以及法院對案件具有最終裁決權，往往導致檢察解釋的法律地位和權威性受到極大損害。在此情況下，如果最高檢對特定問題、特定案件所做的有關批復或者解釋，因為時效性較強，并且具有針對性，就常常能夠取得較好的效果。

第三，公開檢察機關司法解釋制定的程序。關于最高人民檢察院制定司法解釋的程序，筆者認為，應當包含以下六個方面內(nèi)容。一是制定解釋的提起。對于法律需要制定司法解釋的，可以由最高人民檢察院的審判委員會或者其各業(yè)務部門、各省級檢察院和專門檢察院，以及全國人大代表和政協(xié)委員、其他國家機關、團體、公民向最高檢提出。二是制定解釋的立項。確實有必要制定司法解釋的，應由最高人民檢察院的研究室進行審查，報檢察長提請檢察委員會決定。三是司法解釋的起草。司法解釋應當由最高人民檢察院的具體各業(yè)務部門起草，其他部門和國家機關可以提出建議。四是司法解釋的審核。對于已經(jīng)制定好草案的，應將草案送交研究室進行初步審核。審核的內(nèi)容應當包括：是否符合憲法、法律，是否屬于權限范圍之內(nèi)，同其他解釋是否存有沖突，制定的程序是否符合要求等。五是司法解釋的決定。對于最高檢研究室認為司法解釋草案符合條件的，可以報主管檢察長提請檢察委員會決定。六是司法解釋的公布與備案。對于檢委會通過的司法解釋，應當以公告的形式在各大媒體上進行公布，并宣布生效時間。司法解釋應當在公告之日起30日之內(nèi)報全國人大常委會備案。

第四，檢察機關司法解釋效力沖突的解決。一是與立法解釋效力沖突的解決。按照法律規(guī)定，立法解釋的制定主體是全國人大常務委員會，其效力層級較最高人民檢察院高。因此，當檢察機關司法解釋的效力同立法解釋效力相沖突時，其當然無效。二是與最高人民法院司法解釋的效力沖突的解決。首先，法院解釋與檢察解釋的效力沖突問題。我國政治體制是一府兩院制，最高法與最高檢同屬我國司法機關，并且在層級上相同，在憲法地位上平等，因此不存在孰高孰低的問題。加之，全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》規(guī)定，最高法與最高檢分別就各自職責范圍內(nèi)具體應用法律、法令的問題進行解釋，發(fā)生分歧的報請全國人大常委會作出解釋或決定。因此，檢察解釋和法院解釋的效力并無高低大小之分⑤。當法院解釋和檢察解釋發(fā)生沖突時，最高人民檢察院同最高人民法院應當進行協(xié)商，協(xié)商不成的，應當提請全國人大常委會決定。其次，檢察解釋(法院解釋)能否適用于審判工作（檢察工作）。如上文所述，最高人民檢察院、最高人民法院法律地位平等，任何一家都不具有凌駕于另一家之上的權力、權威。如果其中任何一家所制定的司法解釋僅僅對其自身系統(tǒng)有效力的話，那么將直接對檢察工作、法院工作造成極為嚴重的阻礙。例如，關于民行案件的審判監(jiān)督問題，最高檢和最高法分別作出相關規(guī)定，允許檢察機關“按照審判監(jiān)督程序向同級人民法院提起抗訴”。但是，對此問題，最高人民法院沒有作出相應解釋，由于法院對此具有最終決定權，在司法實踐中出現(xiàn)許多法院拒不接受同級人民檢察院提出的行政、民事抗訴案件，或以各種形式交由原審法院再審的情形，造成檢察機關抗訴失靈或無效的后果,給民事行政檢察工作帶來嚴重沖擊。因此，對于同時涉及檢察工作領域和審判工作領域的司法解釋，應當由兩院共同制定；無法制定的，應當報全國人大常委會制定立法解釋。

綜上所述，為規(guī)范檢察機關司法解釋，保障其效力的正當性，應當在明確檢察機關司法解釋的效力原則的大前提下，從完善立法、明確其效力的內(nèi)涵以及完善制定程序、解決同其他法律解釋沖突方面共同著手，從立體層面，保障檢察機關司法解釋在檢察機關具體運用法律過程中，發(fā)揮效力，維護法律正確、統(tǒng)一的實施。

注釋：

①羅書平：《中國司法解釋的現(xiàn)狀與法律思考》，《中國律師》2000年第7期。

②周道鸞：《新中國司法解釋工作的回顧與完善——中國司法解釋工作的思考》，載《中華人民共和國最高人民法院司法解釋全集》，人民法院出版社1994年版，第4頁。

③有關這些部門制定的“解釋”的效力，具體詳情參見張穹：《解讀最高人民檢察院司法解釋》，法律出版社2003年版，第1頁。

④劉崢：《論司法體制改革與司法解釋體制重構》，《法律適用》2000年第1期。

⑤趙秉志、李?；郏骸蛾P于完善刑事司法解釋的研討》，《檢察理論研究》1993年第4期。