建設(shè)低成本政府的文化價(jià)值思考——對(duì)政府成本的文化分析

李冰心

（1.甘肅行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730000；2.南開(kāi)大學(xué)，天津 310007）

“廉價(jià)政府”、“效率政府”是最優(yōu)政府形式的理念設(shè)計(jì)之一?，F(xiàn)代政府的理想標(biāo)準(zhǔn)是建立一個(gè)民主、高效、廉價(jià)的政府。政府作為一個(gè)政治組織和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職能既涉及政治管理又涉及經(jīng)濟(jì)管理。政府的決策既要受到意識(shí)形態(tài)的左右，又要考慮投入產(chǎn)出，因此，對(duì)政府成本問(wèn)題的研究就不可能回避價(jià)值問(wèn)題。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，政府職能重心的轉(zhuǎn)移，政府的社會(huì)職能日益擴(kuò)大，在“以人為本”的管理理念下，公平問(wèn)題受到更多的重視，體現(xiàn)了政府價(jià)值觀的社會(huì)政治傾向。同時(shí)，社會(huì)開(kāi)放程度的提高也使得社會(huì)公眾越來(lái)越清晰地認(rèn)識(shí)到政府的功能與角色，開(kāi)始希冀政府能以最低的成本提供最好的公共服務(wù)，政府成本問(wèn)題受到越來(lái)越多的關(guān)注。而我國(guó)政府高成本運(yùn)作的現(xiàn)象以及腐敗的滋生蔓延，使得人們不得不從制度之外探求政府高成本運(yùn)作的非制度因素，本文擬以文化的視角，探討政府管理中的行政成本問(wèn)題。

一、政府成本與行政文化

早在19世紀(jì)初，英國(guó)著名的思想政治家洛克在其《政府論》中指出：“人們聯(lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大和主要目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)?！盵1]這表明政府存在的理由本身就包含了一種社會(huì)文化價(jià)值觀。社會(huì)價(jià)值觀和行政文化作為一種深層的社會(huì)力量必然會(huì)對(duì)政府的管理產(chǎn)生深層的影響。要建設(shè)節(jié)約型的低成本政府，就要消除傳統(tǒng)行政文化對(duì)政府管理的消極影響，并在中國(guó)文化體系精化的基礎(chǔ)上，培育一種新型的與之適應(yīng)的傳統(tǒng)文化，這也是構(gòu)建低成本政府的內(nèi)在要求。政府成本即政府在其運(yùn)行過(guò)程中所發(fā)生的各種費(fèi)用和支出，以及由其引發(fā)的現(xiàn)今和未來(lái)一段時(shí)間的間接性負(fù)擔(dān)。[2]降低行政成本的意義不亞于經(jīng)濟(jì)意義。降低行政成本，不僅可以有效地降低能源消耗，提高資源利用率，節(jié)約財(cái)政支出，而且還會(huì)發(fā)揮政府的示范作用，提升政府形象，對(duì)建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效政府具有重要意義。

文化是一種非常復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，文化在不同的社會(huì)生活領(lǐng)域有不同的內(nèi)容和表現(xiàn)形式。行政文化是國(guó)家行政人員的意識(shí)構(gòu)建、思維方式、價(jià)值觀、態(tài)度及人民對(duì)行政的整體評(píng)價(jià)意識(shí)。[3]隨著社會(huì)的進(jìn)步和廣大人民知識(shí)文化水平的提高，人民群眾的參政欲望也日益增強(qiáng)，人民的評(píng)價(jià)對(duì)強(qiáng)化或削弱政府的形象日益重要；行政文化包括行政人員的行政意識(shí)、行政思維、行政價(jià)值觀及行政態(tài)度和公民對(duì)行政的評(píng)價(jià)等帶有價(jià)值取向的東西，其中價(jià)值取向從某中意義上決定著一個(gè)國(guó)家的發(fā)展方向。政府的行政行為本質(zhì)上是政府價(jià)值觀念指導(dǎo)下的產(chǎn)物；行政價(jià)值觀念影響制約著公共政策的制定。中國(guó)在歷史上長(zhǎng)期形成的官本位意識(shí)無(wú)論是上層還是民間，都較之西方國(guó)家強(qiáng)烈得多。官本位意識(shí)以官職大小、官階高低為價(jià)值標(biāo)尺，或參照官階級(jí)別來(lái)衡量人們的社會(huì)地位和人生價(jià)值。作為封建文化的遺留，官本位意識(shí)與我國(guó)兩千多年的皇權(quán)思想有關(guān)，封建統(tǒng)治階級(jí)官貴民賤的思想長(zhǎng)期主導(dǎo)文化的潮流，逐漸內(nèi)化為民眾的一種整體心理認(rèn)同和整體情結(jié)，這種認(rèn)同對(duì)行政文化的影響非常大。在政府行政中自然而然的體現(xiàn)出人治色彩。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，主要依靠政治熱情和行政手段來(lái)運(yùn)作，“人情關(guān)系”、行政權(quán)力和長(zhǎng)官意志干預(yù)商業(yè)活動(dòng)；在社會(huì)管理和社會(huì)運(yùn)作方式上，比較注重權(quán)力控制，人心控制和道德控制；在文化價(jià)值取向上，注意主觀愿望，情感意志和行政命令，見(jiàn)人而忘制度。這種文化土壤，對(duì)政府行政產(chǎn)生極為不良的影響。因此，我們分析政府高成本運(yùn)作的不良因素，不能簡(jiǎn)單斷定是體制使然?？陀^地講，每次行政改革面臨的困難，轉(zhuǎn)變行政觀念都排在第一位。從某種意義上可以認(rèn)為，一切行政改革最大的難點(diǎn)莫過(guò)于行政觀念的轉(zhuǎn)變。所以，建設(shè)低成本政府必須考慮觀念形態(tài)和行政文化因素的影響。

二、不良行政文化的弊端對(duì)行政成本的影響

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在行政管理中不太重視對(duì)行政成本的考量，致使行政成本不斷增加，成為行政體制改革的一大瓶頸。有學(xué)者指出：中國(guó)是全世界行政成本最高的國(guó)家之一，高昂的行政成本不僅加劇了人民的負(fù)擔(dān)，也嚴(yán)重的損害了政府的形象。政府成本偏高的原因，除了剛性成本以外，隱性的負(fù)面的文化因素對(duì)政府成本的影響也是其中的一個(gè)重要因素，細(xì)究其弊端，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）成本意識(shí)缺失，管理運(yùn)行不計(jì)成本

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，任何企業(yè)和個(gè)人在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中都會(huì)考慮成本與效率，努力降低行政成本，以最小的耗費(fèi)獲得最大的收益。政府由于天然的“壟斷”，不存在外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力，具有排他性和強(qiáng)制性，這就使得政府在客觀上缺乏降低成本的內(nèi)在動(dòng)力；由于政府組織的非營(yíng)利性，其運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)必然來(lái)自于財(cái)政的撥款，使得政府組織行政成本雖然是客觀存在，但因政府行政組織本身沒(méi)有支付成本的能力，于是，行政成本最終由社會(huì)承擔(dān)。行政成本的轉(zhuǎn)嫁使政府失去了直接承擔(dān)成本的義務(wù)，從而使政府組織在主觀上忽略了對(duì)行政成本的控制，次而造成行政成本的膨脹。而在政府的實(shí)際行動(dòng)活動(dòng)中，往往只注重任務(wù)的完成及其結(jié)果，而忽略完成任務(wù)所需的投入，重視算“政治賬”，不重視算“經(jīng)濟(jì)賬”。因此，成本意識(shí)的缺乏是政府行政成本高、低效率的根本原因。

（二）三公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重超標(biāo)，行政支出依然過(guò)高

據(jù)有關(guān)資料報(bào)道，2009年，我國(guó)行政管理費(fèi)用支出（包括一般公共服務(wù)、外交和公共安全三項(xiàng)支出）占財(cái)政支出的比重高達(dá)18.6%；同時(shí)，教育、科技、文體與傳媒、社保和就業(yè)、保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)支出等民生支出，比重不足38%。根據(jù)財(cái)政部綜合司研究報(bào)告，1978年以來(lái)，中國(guó)行政管理費(fèi)增速總體快于財(cái)政支出的增速，占財(cái)政支出的比重總體呈上升趨勢(shì)。1978—2006年，中國(guó)行政管理費(fèi)支出年均增長(zhǎng)為19.3%，明顯高于同期財(cái)政支出的13.7%和GDP（現(xiàn)價(jià)）15.6%的年均增速；行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重，由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。對(duì)此，中國(guó)社科院榮譽(yù)學(xué)部委員何振一說(shuō)，“目前，行政費(fèi)用占財(cái)政支出的比重大概在20%左右，這是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。建國(guó)前30年，也總說(shuō)行政經(jīng)費(fèi)高了，那最多時(shí)也就百分之十幾，一般不到10%?！昂傲硕嗌倌?，行政性經(jīng)費(fèi)還是減不下來(lái)??！”[4]遲福林研究發(fā)現(xiàn)，從1978—2006年，財(cái)政支出中用于行政管理的費(fèi)用增長(zhǎng)了143倍，其占財(cái)政總支出的比重，從1978年的4.71%上升到2006年的18.73%，這遠(yuǎn)高于一般國(guó)家的比例。政府每年花在公車和公款吃喝上的費(fèi)用就超過(guò)了3 000億元。[5]這種高額的費(fèi)用支出，即便是發(fā)達(dá)國(guó)家，也是令人瞠目結(jié)舌的天文數(shù)字。這種行政支出的無(wú)節(jié)制的增長(zhǎng)，必然導(dǎo)致政府總體成本的居高不下。

（三）權(quán)力腐敗蔓延，隱性成本損失無(wú)法估計(jì)

立黨為公，執(zhí)政為民，是我黨的重要思想和根本宗旨。然而，在現(xiàn)實(shí)的政府管理中經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)、錢、情被濫用的現(xiàn)象，這是行政價(jià)值觀的異化所致。行政價(jià)值觀反映著行政人員的價(jià)值取向，支配著行政行為的動(dòng)機(jī)和意志。為公眾服務(wù)的價(jià)值觀和甘當(dāng)人民公仆的行政態(tài)度，在遭遇了各種誘惑后，變質(zhì)為各種利益小集團(tuán)謀私的工具。這種權(quán)力工具必然導(dǎo)致尋租和腐敗，其結(jié)果無(wú)疑以政府的高昂成本為代價(jià)。著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼教授在其《腐敗——中國(guó)最大的社會(huì)污染》一文中，對(duì)中國(guó)20世紀(jì)90年代后半期由于腐敗所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失作了初步的分析，他估計(jì)腐敗的總經(jīng)濟(jì)成本約為3 430億元，占GDP比重的4.79%左右。一是政績(jī)成本過(guò)高，影響人民利益實(shí)現(xiàn)。我國(guó)目前的政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，有人把它歸納為是一種“只看產(chǎn)出，不看投入”的機(jī)制，也就是考察的指標(biāo)僅僅是完成結(jié)果。橫向縱向的對(duì)比，而忽視為完成這個(gè)政府行為所進(jìn)行的投資。這種以產(chǎn)出論英雄的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，驅(qū)使各級(jí)官員有意地抹去施政成本，追求短期個(gè)人政績(jī)而不惜犧牲國(guó)家、集體、群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，造成某些政府部門、某些政府領(lǐng)導(dǎo)者弄虛作假、熱衷表面政績(jī)。這些政績(jī)工程往往與人民的利益不符且成本高浪費(fèi)巨大，嚴(yán)重的影響著人民利益的實(shí)現(xiàn)。二是決策缺乏民主，無(wú)效成本太大。民主集中制是我黨的根本政治制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。然而，現(xiàn)實(shí)生活中有不少地方和部門存在領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行的問(wèn)題，造成了嚴(yán)重的后果。例如，幾年前，正式通航的珠海機(jī)場(chǎng)，曾以超前建設(shè)出名，是當(dāng)時(shí)全國(guó)最大的民用機(jī)場(chǎng)，全套設(shè)備從瑞典IMT公司引進(jìn)，堪稱國(guó)際一流。它還是全國(guó)惟一完全由地方政府投資的機(jī)場(chǎng)，全國(guó)惟一規(guī)劃建設(shè)一步到位的機(jī)場(chǎng)。但是，這個(gè)當(dāng)初擁有多個(gè)“全國(guó)第一”的機(jī)場(chǎng)，從一開(kāi)始就讓政府背上了沉重的債務(wù)?，F(xiàn)在只能做飛行訓(xùn)練場(chǎng)使用。據(jù)報(bào)道，當(dāng)時(shí)珠海機(jī)場(chǎng)在立項(xiàng)建設(shè)時(shí)，曾因?yàn)樵诓蛔?.5萬(wàn)平方公里的珠江三角洲已有四個(gè)大型機(jī)場(chǎng)，因此，許多專家反對(duì)該機(jī)場(chǎng)立項(xiàng)。但是，仍然開(kāi)工上馬，于是出現(xiàn)建成后閑置著的怪現(xiàn)象。這些失誤的決策在很大程度上是由于某些領(lǐng)導(dǎo)干部脫離實(shí)際、缺乏民主和科學(xué)決策程序所致，其結(jié)果導(dǎo)致國(guó)家和人民財(cái)產(chǎn)的巨大浪費(fèi)。三是本位主義普遍，政府活動(dòng)缺乏透明度。中國(guó)傳統(tǒng)文化倡導(dǎo)中庸、無(wú)為、保守，反映在當(dāng)前的行政文化中就具有明顯的封閉性和排他性。具體表現(xiàn)為：行政組織與社會(huì)環(huán)境之間缺少經(jīng)常性交流，政務(wù)活動(dòng)缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督。在政府內(nèi)部，各地、各級(jí)政府協(xié)調(diào)配合不夠理想，一些地區(qū)、單位搞本位主義，只關(guān)心地區(qū)利益、部門利益、小團(tuán)體利益，在貫徹執(zhí)行上級(jí)決議時(shí)，往往也是幾經(jīng)周折，一拖再拖；合“胃口”的就執(zhí)行，不合“口味”的就拖著不辦，所謂“上有政策，下有對(duì)策”；有的對(duì)上級(jí)的文章斷章取義，按需宣傳，各執(zhí)一端，有的甚至明從暗抗，陽(yáng)奉陰違，造成執(zhí)政過(guò)程信息不對(duì)稱，缺少監(jiān)管，產(chǎn)生較高的行政成本。

三、促進(jìn)政府低成本運(yùn)作的文化思考

文化因素對(duì)于構(gòu)建低成本政府的作用雖然屬于一種非正式約束，但它可為低成本政府的構(gòu)建提供不可缺少的支持，對(duì)于現(xiàn)代政府高效低成本的運(yùn)作，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考。

（一）確立政府低成本運(yùn)作的文化定位

低成本政府的目標(biāo)定位應(yīng)該是首先變革傳統(tǒng)官僚主義的文化模式，向?qū)θ嗣褙?fù)責(zé)的人本主義文化和法治文化發(fā)展；從追求權(quán)力的文化向重視權(quán)利的文化轉(zhuǎn)變。這也是由強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力本位的文化向強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任為本位的文化轉(zhuǎn)變。政府要切實(shí)做到對(duì)民眾負(fù)責(zé)，就必須轉(zhuǎn)變那種消極追求官位和崇拜權(quán)力的文化心態(tài)，使之向重視民權(quán)的文化轉(zhuǎn)變。在這種平等理念的指導(dǎo)下，真正改變政府與民眾之間支配與被支配的關(guān)系，政府管理才能夠足以滿足公眾需求為取向，真正把為公眾提供充足、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，維護(hù)公眾的合法權(quán)益作為政府管理的首要選擇，成為對(duì)政府負(fù)責(zé)的責(zé)任政府。政府及其公務(wù)人員必須不斷地增強(qiáng)公共服務(wù)的意識(shí)，回歸公仆意識(shí)，真正為民辦事。無(wú)差別地為社會(huì)提供公共服務(wù)，不允許有個(gè)人偏私摻雜其中，從而降低政府成本。

（二）完善決策機(jī)制，建立責(zé)任追究制度

吸收和借鑒國(guó)外政府管理的先進(jìn)文化理念。特別應(yīng)借鑒歐美以個(gè)人責(zé)任和契約為主要特征的制約型管理模式，尤其是個(gè)人契約意識(shí)與法律制約等理念，以保證政府官員做出對(duì)人民負(fù)責(zé)的決策。對(duì)那些造成重大經(jīng)濟(jì)損失的官員要依法追究行政責(zé)任，通過(guò)依法決策、科學(xué)決策來(lái)規(guī)避決策的主觀性、隨意性，使由于決策失誤所導(dǎo)致的成本降至最低。

（三）強(qiáng)化教育功能，培育廉政文化

教育是基礎(chǔ)，教育的功能不僅僅在于喚起人們的崇高理想，更重要的是培養(yǎng)人們的自尊與責(zé)任，形成一種以守紀(jì)律為榮，貪贓枉法為恥的社會(huì)風(fēng)氣。對(duì)于尋租活動(dòng)最好的控制和防范是廣大公務(wù)員的自律精神，通過(guò)教育，使他們不搞腐敗，不只是出于對(duì)懲治腐敗的恐懼，更重要的是出于內(nèi)在的自覺(jué)性和責(zé)任感，出于對(duì)黨和人民賦予的權(quán)力的珍惜和自我人格的尊重，這種文化心態(tài)一旦形成，就一定程度上消除尋租腐敗產(chǎn)生的思想根源，以減少產(chǎn)生腐敗行為的心里動(dòng)機(jī)。

（四）加強(qiáng)和完善監(jiān)督制度，建立科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

為了保證各級(jí)政府部門的干部為人民掌好權(quán)、用好權(quán)、防止腐敗，完成黨和人民賦予的重大政治任務(wù)，必須建立科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力、管理公共事務(wù)應(yīng)由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定，遵循“法無(wú)授權(quán)皆禁止”的原則，保證權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使，并按照法律規(guī)定的方式和程序運(yùn)作，以減少隨意性所帶來(lái)的成本損耗。積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議、政府采購(gòu)、公平競(jìng)標(biāo)等制度，進(jìn)一步加強(qiáng)法律監(jiān)督，群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。從而建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)程序嚴(yán)密有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)、政府采購(gòu)等一系列“陽(yáng)光行政”減少暗箱操作，減少政府官員腐敗的機(jī)會(huì)，提高資金的利用效率，降低政府成本。

（五）嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，完善預(yù)算管理制度

我們黨歷來(lái)強(qiáng)調(diào)辦一切事情都要遵循勤儉節(jié)約、艱苦創(chuàng)業(yè)的原則，量力而行，精打細(xì)算，講求實(shí)效。要通過(guò)發(fā)揚(yáng)我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)，從源頭上剎住奢侈享樂(lè)之風(fēng)；同時(shí)必須嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，積極推進(jìn)收支賬目公開(kāi)制度，對(duì)重大支出的決策要進(jìn)行專家論證和民主評(píng)議，以保證每花一分錢都符合納稅人的利益、愿望和要求。要強(qiáng)化預(yù)算管理和審計(jì)監(jiān)督，在完善行政事業(yè)單位預(yù)算的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算，從制度上杜絕財(cái)政資金被擠占、挪用、截留。努力節(jié)省開(kāi)支，有效控制財(cái)政支出，降低行政成本。

中國(guó)的政府改革作為始于20世紀(jì)末期的“全球性革命”潮流的一部分，在其發(fā)展的歷史進(jìn)程中，雖然取得了巨大的進(jìn)步。但在現(xiàn)今階段，盡快打造出人民期盼的低成本政府，已成為當(dāng)前我國(guó)政府改革戰(zhàn)略中的迫切問(wèn)題。由于傳統(tǒng)行政文化慣性的作用，要根本消除政府管理中的種種弊端，打造低成本政府，還是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的政治工程。培育適合政府低成本運(yùn)行的文化土壤，是建設(shè)節(jié)約型政府、降低政府運(yùn)行成本的重要環(huán)節(jié)。改革現(xiàn)有行政文化也是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，但因其帶有根本性，必須予以充分重視，而且應(yīng)當(dāng)成為政府改革刻不容緩的研究主題。

[1][英]洛克.政府論[M].北京：九州出版社，1996.

[2]朱之文，朱志濤.對(duì)行政成本居高的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與對(duì)策[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（3）.

[3]張國(guó)慶.行政管理學(xué)概論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000.

[4]王妹，蔣彥鑫.揮霍浪費(fèi)“罪”能治公款吃喝嗎？[N].新京報(bào)，2012-03-02.

[5]http：//focus.cnhubei.com/consensus/200912/t891273.shtml.