美國(guó)海洋公共政策的歷史演變及新海洋價(jià)值觀*

向友權(quán)，鄧俊英，陳 潔

（1.國(guó)家海洋局海洋咨詢(xún)中心 北京 100860；2.北京石油化工學(xué)院 北京 102617）

美國(guó)海洋公共政策的歷史演變及新海洋價(jià)值觀*

向友權(quán)1，鄧俊英2，陳 潔1

（1.國(guó)家海洋局海洋咨詢(xún)中心 北京 100860；2.北京石油化工學(xué)院 北京 102617）

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)十分重視海洋公共政策對(duì)海洋科技開(kāi)發(fā)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海權(quán)維護(hù)的引導(dǎo)與支持，并確立了以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)、公眾參與、依法管理、維護(hù)海洋可持續(xù)發(fā)展的海洋綜合管理體系，從而使美國(guó)始終保持綜合國(guó)力第一和世界海洋強(qiáng)國(guó)的領(lǐng)先地位。進(jìn)入21世紀(jì)后，在公共性、系統(tǒng)性、可持續(xù)性理念影響下，運(yùn)用復(fù)雜性哲學(xué)思維方法，美國(guó)又連續(xù)出臺(tái)了新的海洋公共政策。其體現(xiàn)的新海洋價(jià)值觀對(duì)沿海國(guó)家海洋公共政策的制定和海洋事業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生一定影響。

美國(guó)；海洋公共政策；新價(jià)值觀

1 引言

隨著全球人口急劇增長(zhǎng)，資源緊張已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。在國(guó)際資本和科學(xué)技術(shù)的推動(dòng)下，人類(lèi)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科學(xué)、教育和文化等活動(dòng)，正在以前所未有的態(tài)勢(shì)向海洋空間發(fā)展。海洋是人類(lèi)共同的財(cái)富，也是全球氣候和生態(tài)平衡的重要影響因素。由于海洋自身的流動(dòng)性、變化性和不確定性等特點(diǎn)，人類(lèi)涉?；顒?dòng)具有外部效應(yīng)，對(duì)海洋資源和環(huán)境的破壞將直接影響人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展。因此，為了維護(hù)人類(lèi)共同利益，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，科學(xué)、合理、有序地開(kāi)發(fā)利用海洋資源，海洋公共管理應(yīng)運(yùn)而生。海洋公共政策是海洋公共管理的法律依據(jù)，決定海洋公共管理的目標(biāo)和方向，也是政府和社會(huì)組織管理海洋公共事務(wù)的基本途徑。近年來(lái)，許多沿海國(guó)家紛紛制定和修改本國(guó)的海洋公共政策，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化向海洋空間擴(kuò)展，爭(zhēng)取在海權(quán)和海洋資源開(kāi)發(fā)中獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。海洋公共管理是政策與科學(xué)的有機(jī)結(jié)合。自然科學(xué)幫助我們更好地認(rèn)識(shí)物理和生物海洋過(guò)程，掌握它們變化的規(guī)律；哲學(xué)社會(huì)科學(xué)使我們理解人類(lèi)活動(dòng)如何影響海洋環(huán)境和生態(tài)以及海洋對(duì)人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的制約作用。

2 20世紀(jì)美國(guó)海洋公共政策發(fā)展變化

社會(huì)越發(fā)展，思想引領(lǐng)實(shí)踐的作用就越突出。1890年，美國(guó)國(guó)會(huì)在海洋戰(zhàn)略專(zhuān)家阿爾弗雷德·塞耶·馬漢海權(quán)思想指導(dǎo)下，通過(guò)了《海軍法案》，美國(guó)開(kāi)始大規(guī)模發(fā)展海軍。在19世紀(jì)最后10年里，美國(guó)海軍實(shí)力，由世界第12位躍升為第3位。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)成為世界上最強(qiáng)大的海權(quán)國(guó)家，也是世界經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等領(lǐng)域中，實(shí)力雄厚難望其項(xiàng)背的超級(jí)大國(guó)。這說(shuō)明 “沒(méi)有強(qiáng)大的軍事實(shí)力，就沒(méi)有和平與發(fā)展的空間。誰(shuí)控制了海洋，誰(shuí)就控制了整個(gè)世界”［1］。

2.1 早期海洋活動(dòng)與科學(xué)研究奠定海洋政策基礎(chǔ)（19世紀(jì)初至1945年）

生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的時(shí)候，自然地理環(huán)境對(duì)于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布、社會(huì)結(jié)構(gòu)起著至關(guān)重要的作用。美國(guó)三面環(huán)海是由歐洲“喜歡冒險(xiǎn)、有文化卻不得志、甚至與政府相悖被通緝的人”等組成的移民國(guó)家。漂洋過(guò)海改變命運(yùn)的經(jīng)歷和生存發(fā)展需要，使他們比一般民族更關(guān)注獲得海洋利益和從事海上活動(dòng)。1807年美國(guó)財(cái)政部成立海岸測(cè)量局，1830年成立海軍海圖及儀器庫(kù)，出版了第一幅灣流圖。這個(gè)時(shí)期建造了 “布萊克”和 “信天翁”兩艘海洋調(diào)查船，搜集到大量海洋數(shù)據(jù)和資料，繪制了第一幅現(xiàn)代海底圖，編制了首個(gè)海洋生物史年表，并發(fā)現(xiàn)了上萬(wàn)種海洋生物新物種。1903—1949年，國(guó)家成立了兩個(gè)海洋研究所和一個(gè)地球觀測(cè)所，他們共同開(kāi)展了水聲學(xué)、波浪傳播、水下爆破和地球物理學(xué)為重點(diǎn)的軍事海洋學(xué)研究，開(kāi)創(chuàng)了海洋調(diào)查電子裝置時(shí)代，為海洋管理和政策制定奠定了基礎(chǔ)。

2.2 以地理和行政區(qū)劃為基礎(chǔ)管理促進(jìn)海洋漁業(yè)發(fā)展（1945—1970年）

海底石油勘探表明，海洋是新的能源產(chǎn)地，其豐富的油氣和礦產(chǎn)資源可以帶來(lái)巨額的財(cái)政收入和良好的社會(huì)效益，因此美國(guó)聯(lián)邦政府和沿海州政府都試圖掌握對(duì)近海岸的管轄權(quán)。1953年政府頒布 《水下國(guó)土法》和 《外大陸架?chē)?guó)土法》用以調(diào)整彼此權(quán)利義務(wù)，并通過(guò)最高法院做出的一系列裁決，明確了州政府對(duì)海上資源的管轄權(quán)和所有權(quán)限制在3海里領(lǐng)海范圍內(nèi)，州政府可以對(duì)其進(jìn)行管理、租借、開(kāi)發(fā)和利用。聯(lián)邦政府在外大陸架海域擁有控制權(quán)和管轄權(quán)。杜魯門(mén)總統(tǒng)發(fā)布公告，聲明 “公海水下美國(guó)大陸架的海床和底下的自然資源也歸美國(guó)所有；屬于其對(duì)領(lǐng)土的管轄權(quán)和控制權(quán)……”1945年9月28日《美國(guó)總統(tǒng)宣言》這個(gè)時(shí)期，針對(duì)美國(guó)漁業(yè)捕撈量下降頒布了促進(jìn)海洋漁業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)。如，索頓斯托·肯尼迪法案（1954年）規(guī)定，進(jìn)口漁產(chǎn)品征收的關(guān)稅30%要用于漁業(yè)科研和銷(xiāo)售。1960年議會(huì)通過(guò)了聯(lián)邦漁船建設(shè)補(bǔ)貼計(jì)劃。船主可依法獲得1／3～1／2的造船補(bǔ)貼。1966年設(shè)立海洋專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法律生效，同時(shí)把海洋基金概念寫(xiě)入了法律。1969年1月，海洋科學(xué)、能源和資源委員會(huì)（斯特萊頓委員會(huì)）發(fā)表了 《我們的國(guó)家和海洋》具有前瞻性的第一個(gè)國(guó)家海洋政策綜合報(bào)告，提出要全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋和海岸帶資源的效益，需要集中聯(lián)邦政府的海洋管理。同時(shí)鼓勵(lì)建立民用海洋和大氣機(jī)構(gòu)以進(jìn)行有效利用海洋的活動(dòng)。協(xié)調(diào)一致地計(jì)劃和管理國(guó)家的沿海地區(qū)。在聯(lián)邦和州政府層面的學(xué)校擴(kuò)展海洋科學(xué)、技術(shù)和工程課程設(shè)置。1970年，尼克松總統(tǒng)發(fā)布第4號(hào)重組命令，在商務(wù)部成立國(guó)家海洋和大氣行政管理機(jī)構(gòu)，并將環(huán)境科學(xué)局、商業(yè)漁業(yè)處以及海洋基金計(jì)劃納入其中，建立了高級(jí)別綜合性的海洋管理機(jī)構(gòu)。到20世紀(jì)60年代末期，政府高層乃至全國(guó)對(duì)海洋公共政策的關(guān)注達(dá)到了前所未有的高度。這個(gè)時(shí)期海洋管理主要是按地理和行政區(qū)劃進(jìn)行的，并且海洋管理某種程度上受陸地法律的影響。

2.3 部門(mén)和行業(yè)立法繁榮的局限性導(dǎo)致綜合管理思想產(chǎn)生（20世紀(jì)70年代）

蘇聯(lián)發(fā)射人造地球衛(wèi)星后，美國(guó)受到極大震撼，開(kāi)始在教育、科技、軍事方面加大投入，集中力量向海洋空間發(fā)展。先后修改和制定了《海岸帶管理法》《聯(lián)邦水污染控制法》《漁業(yè)保護(hù)及管理法》等10余部法律。構(gòu)成美國(guó)海洋法律框架的大部分法律和政策都是這個(gè)時(shí)期制定的。這些法律的共同特點(diǎn)是分部門(mén)把解決單一具體問(wèn)題作為立法目標(biāo)，解決海域使用者之間矛盾的法律由于缺少可操作性未能實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)時(shí)國(guó)際國(guó)內(nèi)對(duì)海洋法律法規(guī)制度建設(shè)的客觀需要促進(jìn)了立法繁榮。1945年杜魯門(mén)總統(tǒng)宣言使世界沿海各國(guó)都忙于圈定自己的領(lǐng)海國(guó)土導(dǎo)致亂象叢生，促進(jìn)了第一次聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)召開(kāi)和1958年 《大陸架公約》的產(chǎn)生。發(fā)展中國(guó)家由于缺少實(shí)際開(kāi)采和控制深海海底礦產(chǎn)資源的能力，希望設(shè)立國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)管理他們認(rèn)為應(yīng)屬于人類(lèi)共同財(cái)產(chǎn)的礦產(chǎn)資源。1969年1月，加利福尼亞圣芭芭拉灣嚴(yán)重的溢油事件引起公眾對(duì)海洋環(huán)境污染的關(guān)注和擔(dān)憂。海洋生物學(xué)家蕾切爾·卡遜1962年寫(xiě)的小說(shuō) 《寂靜的春天》，對(duì)環(huán)境退化造成人類(lèi)生存危機(jī)的描寫(xiě)，喚醒了美國(guó)特別是年輕人的環(huán)保意識(shí)。1973—1974年石油禁運(yùn)增強(qiáng)了尼克松、卡特政府增加近海石油生產(chǎn)的決心，這引起了地方政府、利益群體、社會(huì)組織的高度關(guān)注。漁業(yè)捕撈過(guò)程中對(duì)海洋哺乳動(dòng)物大量誤殺和傷害，農(nóng)藥、傾廢、漏油等造成水體污染，海洋動(dòng)植物種類(lèi)和數(shù)量減少直接促進(jìn)了 《潔凈水法》《瀕危物種保護(hù)法》 《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》和 《海洋保護(hù)、研究和保護(hù)區(qū)法》的產(chǎn)生。關(guān)心海洋問(wèn)題有專(zhuān)業(yè)能力的參議員，積極參與并領(lǐng)導(dǎo)了海洋政策制定和海洋運(yùn)動(dòng)，極大地推動(dòng)了立法工作的進(jìn)行。這個(gè)時(shí)期提出的 “海洋和海岸帶綜合管理”概念，對(duì)世界沿海國(guó)家海洋管理產(chǎn)生了極大的影響，1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上為國(guó)際社會(huì)接受，并被寫(xiě)入 《21世紀(jì)議程》。

整體性哲學(xué)思想和可操作性增強(qiáng)在立法中有所體現(xiàn)，但不同法律之間的矛盾沖突依然存在。1976年，在蘇聯(lián)、波蘭等國(guó)際漁業(yè)捕撈影響下，美國(guó)超過(guò)10個(gè)商業(yè)漁場(chǎng)嚴(yán)重枯竭。為保護(hù)美國(guó)漁業(yè)利益，政府 “單獨(dú)行動(dòng)”通過(guò)了《馬格努森漁業(yè)保護(hù)和管理法》。這個(gè)法案確立了美國(guó)對(duì)大陸架海洋生物資源的獨(dú)家管理權(quán)，并將漁業(yè)保護(hù)區(qū)擴(kuò)大到200海里的近海，為保護(hù)和管理制定了國(guó)家計(jì)劃。法案4個(gè)顯著特征標(biāo)志著美國(guó)海洋管理考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，以及國(guó)家權(quán)力至上整體性思維的變化。① 它確立了聯(lián)邦政府對(duì)漁業(yè)保護(hù)區(qū)的管轄權(quán)。② 為管理漁業(yè)設(shè)立了新的全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)，提出運(yùn)用當(dāng)時(shí)最好的科學(xué)信息，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)要素確定漁業(yè)產(chǎn)量，提高漁業(yè)資源利用效率。不把追求經(jīng)濟(jì)利益當(dāng)作管理的唯一目標(biāo)。③ 建立了依賴(lài)于兩級(jí)的復(fù)雜管理決策系統(tǒng)。聯(lián)邦管理權(quán)威部門(mén)和區(qū)域委員會(huì)把參與決策的州、聯(lián)邦和利益集團(tuán)結(jié)合在一起，將政策制定權(quán)力在區(qū)域委員會(huì)和商務(wù)部之間進(jìn)行分割。④ 關(guān)于外國(guó)捕魚(yú)，除國(guó)際漁業(yè)管理協(xié)定中需要協(xié)商的外，取締了所有外國(guó)漁業(yè)作業(yè)。對(duì)漁產(chǎn)品出口國(guó)不允許美國(guó)漁船在其管轄范圍內(nèi)捕魚(yú)或扣押船只且不能達(dá)成協(xié)議者，美國(guó)有權(quán)對(duì)這些國(guó)家的漁產(chǎn)品下達(dá)進(jìn)口禁令。盡管聯(lián)邦政府的權(quán)力范圍和作用增強(qiáng)，但大部分法律還是處在責(zé)任范圍狹小的不同機(jī)構(gòu)單獨(dú)的法定權(quán)力管理之下。這反映了人們對(duì)海洋實(shí)踐活動(dòng)認(rèn)識(shí)的制約作用，也是信息科學(xué)技術(shù)不發(fā)達(dá)，無(wú)法進(jìn)行復(fù)雜大系統(tǒng)管理的結(jié)果?！恶R格努森法案》還有一個(gè)創(chuàng)新是，具有一種整體性的哲學(xué)思想。具體表現(xiàn)在：一是把人、漁業(yè)資源和整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái)，考慮物種之間生態(tài)依賴(lài)性關(guān)系進(jìn)行 “多物種管理”“管理存量”。二是公平公正對(duì)所有漁民進(jìn)行漁業(yè)資源分配，并考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化因素的制約作用。三是強(qiáng)調(diào)海洋資源美學(xué)、倫理學(xué)、生態(tài)學(xué)等多種價(jià)值。四是管理必須使用 “最科學(xué)的可用數(shù)據(jù)”“節(jié)約成本”“管理方式多元化”，五是管理主體是一個(gè)包含州、聯(lián)邦、公眾和使用者團(tuán)體的區(qū)域委員會(huì)。

《海岸帶管理法》自1972年頒布后，在執(zhí)行不到20年的時(shí)間里進(jìn)行了3次重大修改?！捌渎?lián)邦一致性”條款規(guī)定，聯(lián)邦政府涉海機(jī)構(gòu)開(kāi)展的對(duì)海岸帶土地或水資源的任何利用，以及聯(lián)邦許可證制度和財(cái)政援助，都必須與海岸帶管理計(jì)劃可行政策保持完全的一致性?！逗０稁Ч芾矸ā敷w現(xiàn)的整體性表現(xiàn)在4個(gè)方面的綜合：① 各級(jí)政府之間海岸帶管理的綜合協(xié)調(diào)；② 海陸過(guò)渡帶納入海岸帶統(tǒng)籌管理；③ 加強(qiáng)跨行業(yè)跨部門(mén)協(xié)調(diào)整合力度；④ 海岸帶管理不僅是環(huán)境和自然資源的利用和保護(hù)，還與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化密切相關(guān)，應(yīng)采取跨學(xué)科、多學(xué)科研究，系統(tǒng)化、整體性管理。

總之，整體性思想還體現(xiàn)在各個(gè)海洋部門(mén)之間在20世紀(jì)70年代末 《外大陸架土地法修正案》制定過(guò)程中，存在著 “明顯的、相當(dāng)大的交叉和互動(dòng)，”這為海洋綜合管理奠定了組織基礎(chǔ)。

2.4 為解決政策沖突進(jìn)行綜合管理（20世紀(jì)80—90年代）

政策法律制定后，對(duì)其解釋、實(shí)施成為主要任務(wù)。在政策法律執(zhí)行過(guò)程中，單目標(biāo)解決具體問(wèn)題的部門(mén)立法之間必然發(fā)生沖突。如，能源開(kāi)采與環(huán)境利益、海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)與漁業(yè)產(chǎn)業(yè)效益、海岸帶有序開(kāi)發(fā)與科學(xué)管理、聯(lián)邦政府統(tǒng)一計(jì)劃和依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)進(jìn)行資源配置等。解決這些矛盾需要認(rèn)識(shí)方法的轉(zhuǎn)變，即從以往局部分析的方法，上升到整體系統(tǒng)考察。大量的海洋實(shí)踐活動(dòng)使人們認(rèn)識(shí)到 “海洋系統(tǒng)本身是一個(gè)資源和過(guò)程高度相互作用的系統(tǒng)——在這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)中，每一種資源都依賴(lài)著其他的資源”［2］。基于這種認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)系統(tǒng)而不是政治管轄范圍，制定和實(shí)施更為綜合的海洋政策和管理方法成為這個(gè)時(shí)期主要的管理理念。

政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)政策對(duì)海洋公共政策制定和執(zhí)行產(chǎn)生了一定影響。20世紀(jì)70年代能源危機(jī)帶來(lái)的國(guó)家安全問(wèn)題，使里根政府采取了財(cái)政緊縮政策。通過(guò)減稅、嚴(yán)格控制預(yù)算、廢止項(xiàng)目和廢除聯(lián)邦規(guī)定減弱了一些海洋政策，包括廢止海岸帶管理和海洋基金項(xiàng)目，削減非國(guó)防目的海洋科學(xué)研究基金等。政府還將國(guó)家氣象服務(wù) “私有化”、國(guó)家海洋與大氣局一些機(jī)構(gòu)功能 “承包出去”，認(rèn)為自由市場(chǎng)力量能更有效地配置國(guó)家資源，主張把產(chǎn)業(yè)從政府規(guī)定中解放出來(lái)。盡管這些遭到來(lái)自議會(huì)、沿海各州、環(huán)境組織和公眾的強(qiáng)烈反對(duì)，里根政府很少考慮環(huán)境后果對(duì)海洋礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的腳步?jīng)]有停止，并且為了維護(hù)其對(duì)沿岸海域的資源管轄權(quán)，宣布了200海里的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。（1983年美國(guó)總統(tǒng)宣言）隨著聯(lián)邦海域油氣開(kāi)發(fā)租賃急劇加速，沿岸各州對(duì)這些油氣開(kāi)發(fā)可能產(chǎn)生潛在的重大社會(huì)影響感到十分擔(dān)心，各州州長(zhǎng)對(duì)此的意見(jiàn)使1978年 《外大陸架土地法修正案》不得不更多地考慮社會(huì)公眾利益。

政策和法律在各種力量作用下不斷修正趨于更現(xiàn)實(shí)地解決問(wèn)題。

1980年對(duì) 《海岸帶管理法》進(jìn)行了修正，提出保護(hù)重要自然資源應(yīng)有詳細(xì)規(guī)范的措施，沿海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要在合理的范圍內(nèi)，政府決策需更具前瞻性和可預(yù)測(cè)性。州政府可以在30～80海里 “海洋管理區(qū)”主張其利益，增強(qiáng)了地方政府制定多部門(mén)綜合計(jì)劃和政策的能力?！逗０稁Ч芾矸ā肥姑绹?guó)97%的海岸線納入管理計(jì)劃中，產(chǎn)生了35種不同的海岸帶管理模式，形成了沿海各州的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這有利于管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的 “相互借鑒”。聯(lián)邦、州和地方政府在海岸帶問(wèn)題上的政府間協(xié)調(diào)與政策和諧一致，促進(jìn)了公眾對(duì)海岸帶事務(wù)的參與，保護(hù)了濕地等海岸帶脆弱資源，也保護(hù)了公眾免受海岸帶自然災(zāi)害的傷害。海岸帶管理者、利益團(tuán)體和學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，在海岸帶管理中要更多地吸收自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)知識(shí)，加強(qiáng)科學(xué)信息在管理中的運(yùn)用，提升海洋與海岸帶資源管理辦公室在官僚等級(jí)中的地位以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用。

1976年 《漁業(yè)保護(hù)與管理法》制定后，經(jīng)歷了10余次修改。1980年修改為《馬格努森漁業(yè)保護(hù)和管理法》。該法案經(jīng)過(guò)修改在政策理論和實(shí)踐效果上取得一定成效：① 建立了漁業(yè)管理的區(qū)域方法和共同管理 （聯(lián)邦、州、公眾參與）模式。② 為管理效果評(píng)估制定了詳細(xì)程序和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)，促進(jìn)漁業(yè)管理體系合理化。③ 對(duì)過(guò)度捕撈進(jìn)行控制，為國(guó)內(nèi)漁業(yè)生產(chǎn)者提供更多機(jī)會(huì)。④ 強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究和信息技術(shù)在決策中的重要性。在漁業(yè)捕撈方面突出的成果是：“外國(guó)在美國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的捕獲量從1977年的38億磅降到1992年的零。相應(yīng)的，美國(guó)海上捕獲量從1977年的15.6億磅上升到1993年的63.2億磅［2］?！碑?dāng)然，《馬格努森法案》也有一些不足，例如：允許某些漁場(chǎng)過(guò)度捕撈，“最適宜捕撈量”成為開(kāi)發(fā)者短期競(jìng)爭(zhēng)的理由，管理成本高，漁業(yè)信息資源匱乏，產(chǎn)權(quán)不明確，低效率的捕撈方法抑制創(chuàng)新等。針對(duì)以上問(wèn)題，環(huán)境組織和保護(hù)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)與政府及利益集團(tuán)的談判，1996年將 《馬格努森法案》修改成 《可持續(xù)漁業(yè)法案》。該法案對(duì) 《馬格努森法案》中的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大量的修改和增加。把“最適宜產(chǎn)量”定義為由相關(guān)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)因素決定的漁業(yè) “最大可持續(xù)產(chǎn)量”。建立了關(guān)于漁業(yè)群體誤捕和安全的3個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

20世紀(jì)80—90年代的法律實(shí)施，不同利益群體、不同使用者、政府機(jī)構(gòu)、不同級(jí)別政府組織沖突是顯著特征。這些沖突經(jīng)常導(dǎo)致重大延誤，增加管理和生產(chǎn)成本，甚至破壞環(huán)境，導(dǎo)致失去經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展機(jī)遇。美國(guó)議會(huì)通過(guò)定期聽(tīng)證、重新授權(quán)和修正，對(duì)法律監(jiān)督起到重要作用。美國(guó)海洋政策中的矛盾，如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，政府和私人部門(mén)的角色沖突，聯(lián)邦和州之間的控制權(quán)等依然沒(méi)有得到有效解決。由于 “行政區(qū)劃”和 “部門(mén)管理”產(chǎn)生各自為政、重復(fù)建設(shè)、資源配置和管理效率低下，海洋管理活動(dòng)客觀上需要新的變革。

2.5 重塑美國(guó)海洋領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)行政策調(diào)整（20世紀(jì)90年代后期）

美國(guó)由于沒(méi)有加入 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》和 《氣候變化協(xié)議》，對(duì)世界的影響力受到挑戰(zhàn)。加之全球氣候變化對(duì)海岸帶造成不良影響；世界范圍內(nèi)人口增長(zhǎng)并向沿海地區(qū)聚集；海洋和海岸帶旅游持續(xù)增長(zhǎng)；使沿海生態(tài)環(huán)境發(fā)生了顯著變化。如：魚(yú)類(lèi)減少、產(chǎn)值下降、有毒藻類(lèi)泛濫、水質(zhì)危及人類(lèi)和海洋生物健康、海岸侵蝕、自然災(zāi)害頻發(fā)，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。美國(guó)需要從國(guó)家利益角度重新考慮國(guó)內(nèi)海洋政策目標(biāo)的一致性和與國(guó)際海洋政策的整體協(xié)調(diào)問(wèn)題。

統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)內(nèi)海洋政策必須建立數(shù)據(jù)翔實(shí)內(nèi)容豐富的信息庫(kù)，分析和評(píng)估全國(guó)現(xiàn)有的海洋和海岸帶資產(chǎn)；詳細(xì)了解海洋和海岸帶開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)水平；估算海洋生態(tài)、社會(huì)、美學(xué)、國(guó)家安全等不可量化財(cái)富的價(jià)值；對(duì)涉?；顒?dòng)的各個(gè)部門(mén)進(jìn)行成本—效益分析，以便決定資源配置。然而，實(shí)際獲得的海洋各方面活動(dòng)數(shù)據(jù)很少，各個(gè)計(jì)劃所使用的度量單位和標(biāo)準(zhǔn)也不同。為此，克林頓總統(tǒng)在1998年召開(kāi)的國(guó)家海洋大會(huì)上，宣布了一項(xiàng)解決這個(gè)問(wèn)題的新的研究計(jì)劃。

全球海產(chǎn)品總量的1／4由養(yǎng)殖業(yè)提供。美國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖總產(chǎn)值不到全球養(yǎng)殖總量的3%，水產(chǎn)養(yǎng)殖需求的不斷增長(zhǎng)使美國(guó)海水養(yǎng)殖具有很大潛力。發(fā)展海水養(yǎng)殖面臨解決石油開(kāi)采、航行、海洋旅游等不同用海方式的干擾和沖突，養(yǎng)殖可能帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染，養(yǎng)殖品種與野生品種雜交產(chǎn)生基因污染。在國(guó)家海水養(yǎng)殖促進(jìn)法的基礎(chǔ)上，1998年通過(guò)新的立法，將美國(guó)農(nóng)業(yè)部的管轄權(quán)擴(kuò)大，并確定 “私人海水養(yǎng)殖為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式”。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》大部分內(nèi)容得到了大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可，只有關(guān)于 “深海海底采礦”這部分遭到美國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)，里根政府、布什政府、國(guó)會(huì)主要議員都對(duì) 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》持反對(duì)態(tài)度。為了解決發(fā)達(dá)沿海國(guó)家反對(duì)的問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在4年的時(shí)間里與相關(guān)利益方進(jìn)行了磋商，并達(dá)成了《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)議》。這個(gè)協(xié)議根據(jù)自由市場(chǎng)原則調(diào)整了深海海底采礦制度，并滿足了允許美國(guó)公司有權(quán)對(duì)海底礦藏進(jìn)行開(kāi)采的要求，去掉了強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓的要求和對(duì)生產(chǎn)的控制。這一作法保證了美國(guó)在國(guó)際海底委員會(huì)的資格，強(qiáng)化了美國(guó)作為全球海洋大國(guó)的利益。

3 20世紀(jì)美國(guó)海洋公共政策體系的主要問(wèn)題

由于海洋的流動(dòng)性、復(fù)雜性和生態(tài)系統(tǒng)的相互依賴(lài)性，海洋管理是一個(gè)需要多地區(qū)、多部門(mén)甚至多國(guó)家合作又要綜合協(xié)調(diào)的復(fù)雜系統(tǒng)。對(duì)海洋整體的深刻認(rèn)識(shí)取決于對(duì)各個(gè)部分、各個(gè)層次、各個(gè)方面科學(xué)全面的理解和把握。當(dāng)計(jì)算機(jī)信息技術(shù)沒(méi)有達(dá)到大容量、超高速、復(fù)雜化的程度時(shí)，即使人類(lèi)具有系統(tǒng)科學(xué)思想，對(duì)海洋綜合性網(wǎng)絡(luò)化的復(fù)雜管理也很難實(shí)現(xiàn)。這就不難理解美國(guó)20世紀(jì)海洋管理存在以下問(wèn)題。

3.1 各級(jí)政府分別行使管轄權(quán)缺少綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

海岸帶和海洋區(qū)域由三級(jí)政府獨(dú)立的司法部門(mén)管轄。當(dāng)?shù)卣刂坪I地帶和海岸線的使用；州政府在高潮點(diǎn)以外3海里范圍內(nèi)行使管轄權(quán)；聯(lián)邦政府則控制和管理3～200海里范圍的領(lǐng)海。海水養(yǎng)殖、海濱旅游、海上運(yùn)輸、陸地排污等涉?；顒?dòng)都會(huì)影響到3個(gè)管轄區(qū)域，由于缺少有效協(xié)調(diào)三級(jí)政府的管理機(jī)制，增加了海洋統(tǒng)一規(guī)劃管理的難度。同時(shí)，各自為政、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、環(huán)境污染嚴(yán)重、追求地方行政主體和部門(mén)及行業(yè)利益，嚴(yán)重影響海洋資源優(yōu)化配置和管理效率。

3.2 由部門(mén)利益決定單一目標(biāo)的管理

不同海洋資源開(kāi)發(fā)利用分屬于不同管轄機(jī)構(gòu)和立法框架。如，海水養(yǎng)殖屬農(nóng)業(yè)部，適用于 《可持續(xù)漁業(yè)法》；石油開(kāi)采屬能源部，適用于 《海洋保護(hù)計(jì)劃》和 《外大陸架土地保護(hù)法修正案》，這樣就無(wú)法準(zhǔn)確把握每一個(gè)海洋管理部門(mén)的決策對(duì)其他海洋部門(mén)造成的影響；因此很難對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)進(jìn)行國(guó)家總體的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；公眾由于不了解各個(gè)部門(mén)立法目標(biāo)與全局優(yōu)先考慮因素的關(guān)系，沒(méi)有機(jī)會(huì)參與科學(xué)決策；更為嚴(yán)重的是，不同政府機(jī)構(gòu)、各個(gè)海洋管理部門(mén)以及不同的海洋資源使用者之間在權(quán)力、責(zé)任、利益分配等方面的矛盾沖突，沒(méi)有更高級(jí)別權(quán)威性機(jī)構(gòu)通過(guò)公共途徑解決。這些問(wèn)題給公眾利益帶來(lái)重大損害時(shí)，政府為解決這些問(wèn)題付出極高的代價(jià)。

3.3 只考慮短期利益而形成片面的甚至對(duì)抗性的決策

政策制定往往是一定利益集團(tuán)的推動(dòng)，希望保護(hù)海洋環(huán)境促進(jìn)他們對(duì)海洋某種資源利用的特殊群體參與下，各級(jí)政府間博弈的結(jié)果。由于政策制定者需要在短期內(nèi)取得成果，很少考慮一種政策對(duì)其他部門(mén)的影響，也無(wú)法顧及公眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、社會(huì)和自然長(zhǎng)久的變化，因此政策沖突經(jīng)常存在。

3.4 政策制定缺少?gòu)?fù)雜性系統(tǒng)性哲學(xué)觀

人類(lèi)對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)還處在于初級(jí)階段，既沒(méi)有對(duì)海洋自身全面深刻的了解；也沒(méi)有人類(lèi)活動(dòng)與海洋生態(tài)環(huán)境交互作用長(zhǎng)期影響的詳細(xì)科學(xué)論證。受前者制約，政策制定缺少?gòu)?fù)雜性、系統(tǒng)性哲學(xué)觀指導(dǎo)，人們對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)利用，陸地排放物對(duì)海洋影響性質(zhì)和后果都存在極大的不確定性、復(fù)雜性。沒(méi)有復(fù)雜性科學(xué)系統(tǒng)的哲學(xué)指導(dǎo)，政策制定缺少前瞻性、預(yù)測(cè)性和整體協(xié)調(diào)性。這些是一定社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平和科學(xué)技術(shù)、哲學(xué)價(jià)值觀、認(rèn)識(shí)方法論決定的。也就是說(shuō)，分部門(mén)單一目標(biāo)的海洋政策是人類(lèi)海洋活動(dòng)的必經(jīng)階段，沒(méi)有它作為基礎(chǔ)，也不可能有整體協(xié)調(diào)科學(xué)全面可持續(xù)的海洋政策。問(wèn)題是怎樣根據(jù)全球發(fā)展順時(shí)應(yīng)變把高科技、翔實(shí)可靠的數(shù)據(jù)信息和正確的哲學(xué)價(jià)值觀方法論結(jié)合起來(lái)，制定更為有效的適應(yīng)全球生態(tài)系統(tǒng)平衡的可持續(xù)海洋政策。1998年成立的非政府組織——世界海洋獨(dú)立委員會(huì)，經(jīng)過(guò)3年研究后提出了海洋管理一些建議，其中定期舉行全球海洋管理論壇、把政府、非政府、政府間組織召集在一起，共同探討全球海洋狀況、評(píng)估各種管理計(jì)劃實(shí)施效果、研究新出現(xiàn)的問(wèn)題及解決對(duì)策，無(wú)疑對(duì)提高海洋公共政策水平具有積極作用。

4 21世紀(jì)初期美國(guó)新海洋政策價(jià)值觀

4.1 變化背景及新海洋政策產(chǎn)生

20世紀(jì)由美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)施的涉海法律超過(guò)140個(gè)，但這些法律并沒(méi)有根本解決涉海活動(dòng)主體責(zé)任分擔(dān)、利益分配、管轄權(quán)行使等沖突問(wèn)題。全球化使海洋公共性增強(qiáng)，不斷產(chǎn)生的矛盾和摩擦表明，海洋管理亟須目標(biāo)一致綜合協(xié)調(diào)的政策支持?！?·11”事件后，國(guó)家和海洋安全優(yōu)先級(jí)上升，決策機(jī)構(gòu)面臨對(duì)海洋開(kāi)發(fā)利用出現(xiàn)的問(wèn)題和機(jī)會(huì)迅速做出反應(yīng)的考驗(yàn)。在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，海洋經(jīng)濟(jì)將為美國(guó)帶來(lái)巨大利益。美國(guó) “95%以上的海外貿(mào)易量和37%的貿(mào)易額是靠水運(yùn)實(shí)現(xiàn)，每年海洋GDP貢獻(xiàn)7 400億美元，海岸帶和海洋水域提供2 800萬(wàn)以上的就業(yè)機(jī)會(huì)，每年為1.89億美國(guó)人提供旅游場(chǎng)所，海洋油氣產(chǎn)量分別滿足了30%和23%的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求”［3］。在這個(gè)背景下，2000年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了 《關(guān)于設(shè)立海洋政策委員會(huì)及其他目的的法令》（簡(jiǎn)稱(chēng)《2000年海洋法令》），成立了 “國(guó)家海洋政策委員會(huì)”和非政府組織 “皮尤海洋委員會(huì)”，兩者的共同任務(wù)是對(duì)過(guò)去30多年的海洋政策法律及相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行全面的審議；為改進(jìn)海洋資源的研究、管理和恢復(fù)提供建議；協(xié)助國(guó)家制定真正高效、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的未來(lái)海洋政策。

《2000年海洋法令》對(duì)立法宗旨、海洋政策委員會(huì)人員構(gòu)成和工作程序以及海洋政策的批準(zhǔn)程序做了明確規(guī)定。指出國(guó)家海洋政策應(yīng)包括8個(gè)方面的內(nèi)容：① 保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)免受自然和人為的危害。② 負(fù)責(zé)任的漁業(yè)管理，包括對(duì)漁業(yè)資源及其他海洋和海岸帶資源的利用。③ 保護(hù)海洋環(huán)境，防止海洋污染。④ 增加海上貿(mào)易和運(yùn)輸，消除不同海洋利用之間的矛盾，鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)可持續(xù)用海的創(chuàng)新。⑤ 拓展人類(lèi)在海洋及氣候變化相互作用方面的知識(shí)，促進(jìn)涉?；顒?dòng)的教育與培訓(xùn)。⑥ 繼續(xù)促進(jìn)海洋和海岸帶活動(dòng)的技術(shù)和資金投入，以提高海洋和海岸帶使用的能力和效益。⑦ 政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、私人部門(mén)之間應(yīng)緊密合作，為海洋和海岸帶規(guī)范管理提供人、財(cái)、物、信息、技術(shù)等支持。⑧ 為了保持美國(guó)在海洋和海岸帶活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)地位及國(guó)家利益，堅(jiān)持美國(guó)與其他國(guó)家和國(guó)際組織間的合作［3］。

2000年，美國(guó)海軍部主持編撰的《21世紀(jì)制海權(quán)》叢書(shū)，像馬漢 《海權(quán)論》一樣，進(jìn)一步影響了人們的海洋價(jià)值觀和海洋政策。2002年頒布 《海上運(yùn)輸安全行動(dòng)法》。2003年6月，皮尤海洋委員會(huì)出版了 《規(guī)劃美國(guó)海洋事業(yè)的航程》的海洋政策報(bào)告；國(guó)會(huì)則提出了 《海洋與人類(lèi)健康法案》。2004年美國(guó)海洋政策委員會(huì)公布了 《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》政策報(bào)告，同年9月，作為對(duì)這份報(bào)告的回應(yīng)，美國(guó)政府公布了《美國(guó)海洋行動(dòng)計(jì)劃》。2005年9月，美國(guó)正式提出 《國(guó)家海上安全戰(zhàn)略》白皮書(shū)，在此基礎(chǔ)上，2007年秋美國(guó)海軍多兵種聯(lián)合宣布“21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略”。2006年出版 《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》。2010年初，墨西哥灣發(fā)生嚴(yán)重石油泄漏事件，造成美國(guó)沿海長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的污染，海洋生態(tài)環(huán)境受到致命打擊。2010年7月19日，部際間海洋政策特別工作組向聯(lián)邦政府提交了《海洋、海岸和大湖區(qū)管理》的報(bào)告，奧巴馬總統(tǒng)當(dāng)天簽署行政令，公布了美國(guó) 《國(guó)家海洋政策》?！秶?guó)家海洋政策》是美國(guó)歷史上罕見(jiàn)的公開(kāi)的綜合國(guó)家海洋政策，“它明確了美國(guó)現(xiàn)階段及今后一個(gè)時(shí)期關(guān)于海洋、海岸和大湖區(qū)管理決策和行動(dòng)所依據(jù)的原則。確立了……一種可持續(xù)的明智的海洋利用和管理模式”［4］。21世紀(jì)初幾乎每年都有新海洋公共政策出臺(tái)的事實(shí)，表明美國(guó)對(duì)國(guó)家海洋戰(zhàn)略極其重視和保持海上強(qiáng)國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位的決心，這無(wú)疑將影響美國(guó)外交政策、軍事行動(dòng)和經(jīng)濟(jì)體制等許多方面。

4.2 新海洋政策的基本原則

4.2.1 可持續(xù)性原則

社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性依賴(lài)于自然生態(tài)的可持續(xù)存在。保護(hù)自然生態(tài)平衡，特別是海洋生態(tài)能夠長(zhǎng)久地造福于人類(lèi)，必須改變?nèi)藗兟訆Z式的生產(chǎn)方式和奢侈浪費(fèi)的生活方式。對(duì)于工業(yè)化已經(jīng)造成的海洋資源破壞和環(huán)境污染，要通過(guò)新的哲學(xué)價(jià)值觀改變?nèi)祟?lèi)的行為；通過(guò)科學(xué)管理制度創(chuàng)新以及科技手段提高海洋自我修復(fù)能力，維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，保證海洋既滿足當(dāng)代人生存需要，又能為后代提供生存資源。

4.2.2 公共利益原則（委托管理）

世界海洋的60%是公海，沿海國(guó)家海域由于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、政治文化交往等原因，某種意義上其海域也是公共活動(dòng)領(lǐng)域，因而海洋是人類(lèi)共同的財(cái)富。海洋關(guān)乎全球氣候變化、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)安全，關(guān)系到人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展。公眾委托政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人管理海洋公共事務(wù)，托管者應(yīng)當(dāng)以對(duì)全體公民及其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益負(fù)責(zé)的態(tài)度對(duì)海洋實(shí)施環(huán)境和經(jīng)濟(jì)控制。

4.2.3 生態(tài)系統(tǒng)原則

海洋生物物種之間存在相互依賴(lài)性；海洋、陸地、大氣之間彼此相關(guān)聯(lián)；人類(lèi)活動(dòng)和海洋生態(tài)環(huán)境交互影響；因此，整個(gè)世界是一個(gè)相互作用、相互制約的復(fù)雜系統(tǒng)，無(wú)論哪一部分出現(xiàn)危機(jī)，都會(huì)波及其他部分。海洋政策制定要以生態(tài)系統(tǒng)而非行政邊界為依據(jù)，以正確的哲學(xué)價(jià)值觀為指導(dǎo)，恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用知識(shí)和技術(shù)科學(xué)地管理海洋，保護(hù)海洋環(huán)境有利于生物多樣性存在，確保海洋多功能多用途的公平實(shí)現(xiàn)。

4.2.4 科學(xué)信息原則

科學(xué)決策離不開(kāi)來(lái)自各個(gè)方面準(zhǔn)確、翔實(shí)、有效的數(shù)據(jù)和信息。信息系統(tǒng)與信息管理水平直接影響決策模型建立、政策制定質(zhì)量、公眾參與海洋管理程度。以往海洋管理失效，很大程度上是信息匱乏，現(xiàn)有信息質(zhì)量不高，信息管理效率低，公眾可以獲得和理解的信息太少，海洋管理部門(mén)之間因知識(shí)差距造成信息交流不暢，因而影響了科學(xué)決策。政府及海洋管理部門(mén)要在高等學(xué)校強(qiáng)化面向海洋開(kāi)發(fā)管理的技術(shù)教育，特別是信息管理與信息系統(tǒng)技術(shù)。

4.2.5 依法管理原則

海洋作為公共活動(dòng)領(lǐng)域，利益沖突在所難免。海洋資源開(kāi)發(fā)管理必須符合社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。海洋管理政策法律制定應(yīng)當(dāng)由各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者、政府官員、利益集團(tuán)和公眾參與。法律條文中不同部門(mén)管理者之間要責(zé)權(quán)利明確，職責(zé)分工清晰，對(duì)海洋管理活動(dòng)進(jìn)行階段性評(píng)估有政策依據(jù)。

4.2.6 國(guó)際責(zé)任原則

美國(guó)應(yīng)該以合作的態(tài)度，同世界沿海國(guó)家一起制定和實(shí)施國(guó)際海洋政策，并在政策中反映出美國(guó)和全球海洋的緊密聯(lián)系。海洋流動(dòng)性和生態(tài)系統(tǒng)相互依賴(lài)性決定了任何一個(gè)沿海國(guó)家海洋管理活動(dòng)都直接或間接影響其他國(guó)家，反之亦然。因此，每一個(gè)沿海國(guó)家海洋公共政策制定都應(yīng)當(dāng)有 “國(guó)際”理念。但美國(guó)的國(guó)際責(zé)任更多的是通過(guò)參與國(guó)際規(guī)則制定，有條件的經(jīng)濟(jì)援助，保持在國(guó)際海洋事務(wù)中的主導(dǎo)地位。

4.2.7 預(yù)防預(yù)警原則

海洋自身復(fù)雜性及不確定性給人類(lèi)認(rèn)識(shí)和利用海洋帶來(lái)了困擾，海洋公共政策的制定由于人類(lèi)科技水平和認(rèn)識(shí)能力制約具有一定歷史局限性。為了防止人類(lèi)不恰當(dāng)?shù)纳婧；顒?dòng)造成意想不到的自然災(zāi)害，預(yù)防預(yù)警原則十分必要。

4.3 新海洋政策的主要內(nèi)容

4.3.1 倡導(dǎo)和實(shí)施終身海洋教育

非政府組織皮尤海洋委員會(huì)呼吁聯(lián)邦政府開(kāi)創(chuàng) “海洋普及教育新時(shí)代”，《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》倡導(dǎo) “終身海洋教育”。其基本思想是：通過(guò)各種教育方式，提高全民族對(duì)海洋重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)多種形式高等教育，培養(yǎng)海洋科學(xué)家、管理者、教師、領(lǐng)導(dǎo)者，提升公民海洋文明素養(yǎng)。對(duì)涉?；顒?dòng)職工進(jìn)行再培訓(xùn)教育不斷更新海洋專(zhuān)業(yè)知識(shí)。建議在國(guó)家最高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立海洋教育辦公室，負(fù)責(zé)全國(guó)海洋教育的協(xié)調(diào)及多部門(mén)合作。美國(guó)政府不僅采納了終身教育建議，而且將從財(cái)力和制度改革方面對(duì)公共海洋教育給以強(qiáng)有力的支持。因?yàn)檎J(rèn)為終身海洋教育是培養(yǎng)掌握海洋科學(xué)知識(shí)具有競(jìng)爭(zhēng)力的勞動(dòng)者，是繁榮海洋經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的必要手段?！俺渥愕?、多樣化的、訓(xùn)練有素的、事業(yè)心強(qiáng)的人力資源，為研究海洋、制定明智的政策、開(kāi)發(fā)和應(yīng)用新技術(shù)和新工程方案提供了有力保障”［4］。

4.3.2 設(shè)立海洋信托基金獨(dú)立進(jìn)行海洋預(yù)算

兩個(gè)海洋政策報(bào)告提出設(shè)立 “海洋信托基金”和 “永久性專(zhuān)用基金”。資金來(lái)源為外大陸架油氣開(kāi)采資源稅和新興開(kāi)發(fā)資源稅等，資金按比例分配給沿海各州、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、地方管理當(dāng)局，分別用于海洋可再生資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，因?qū)嵤┖Ｑ笳叨略龅目蒲小⒔逃凸芾碇?。皮尤海洋委員會(huì)和美國(guó)海洋政策委員會(huì)合并成立的聯(lián)合海洋委員會(huì)向國(guó)會(huì)建議，國(guó)會(huì)應(yīng)將總統(tǒng)呈報(bào)的綜合海洋預(yù)算作為獨(dú)立立法，或作為 “撥款法案”的組成部分而制度化，以便以此作為調(diào)控手段，加大聯(lián)邦涉海計(jì)劃項(xiàng)目的綜合協(xié)調(diào)力度，對(duì)聯(lián)邦政府各涉海機(jī)構(gòu)彼此密切相關(guān)的大洋和近海計(jì)劃現(xiàn)狀和進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估分析，以保障海洋工作和科研優(yōu)先重點(diǎn)的經(jīng)費(fèi)，避免重復(fù)浪費(fèi)。

4.3.3 以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的河口流域及海洋管理

以往人們認(rèn)識(shí)問(wèn)題缺少普遍聯(lián)系觀點(diǎn)，認(rèn)為海洋污染、沿岸水質(zhì)退化、海洋生物物種減少等都是海洋自身的問(wèn)題，海洋管理一直 “就事論事以海做文章”。自20世紀(jì)自然科學(xué)三大發(fā)現(xiàn)和控制論、信息論、系統(tǒng)論以及耗散結(jié)構(gòu)理論、突變論和協(xié)同論出現(xiàn)以后，人們認(rèn)識(shí)到陸地、海洋、大氣、海洋生態(tài)系統(tǒng)以及人類(lèi)活動(dòng)之間交互作用、相互制約，因而確立了海陸統(tǒng)籌以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理價(jià)值觀?！耙陨鷳B(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理不同于單一物種、單一行業(yè)或部門(mén)的管理方法，它考慮到生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性及其各個(gè)組成部分之間相互聯(lián)系和能量流等客觀現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和關(guān)鍵過(guò)程的保護(hù)”［4］。

《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》明確指出，遠(yuǎn)離海洋的內(nèi)陸河流排放的污染物和自污染源經(jīng)大氣遠(yuǎn)距離傳輸?shù)胶Ｑ蟮钠渌廴疚?，是造成沿海水域污染的主要原因。主張將沿海管理和河口流域管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在財(cái)力、技術(shù)、法律制度上給沿海河口流域管理以支持。 《國(guó)家海洋政策》則進(jìn)一步提出，“加強(qiáng)土地保護(hù)和可持續(xù)利用”，不僅包括入海河流流域生態(tài)和污染源治理，也包括改變土地利用與管理方式，如：減少農(nóng)藥對(duì)土地污染，控制沉積物，防止海岸侵蝕等。海洋、海岸帶綜合管理發(fā)展為海陸統(tǒng)籌以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理，表明人們對(duì)海洋管理的認(rèn)識(shí)上升到整體性、系統(tǒng)性階段。

4.3.4 開(kāi)展沿海和海洋空間規(guī)劃提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力

“在全國(guó)范圍開(kāi)始沿海和海洋空間規(guī)劃，并列為執(zhí)行新的海洋政策的優(yōu)先行動(dòng)之一，……加強(qiáng)沿海社區(qū)、海洋和大湖區(qū)的恢復(fù)力及其應(yīng)對(duì)氣候變化影響和海洋酸化能力，加強(qiáng)北極環(huán)境的保護(hù)與管理”。 （《國(guó)家海洋政策》）伴隨人口增長(zhǎng)，沿海地區(qū)人地矛盾突出；海洋旅游、港口建設(shè)等空間利用帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益；向海洋空間擴(kuò)展不可避免。對(duì)海洋空間無(wú)序開(kāi)發(fā)利用，不僅破壞了海岸帶生態(tài)資源，也造成各種災(zāi)害頻發(fā)。因此，合理規(guī)劃海洋空間，減少人類(lèi)活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)、海岸帶環(huán)境的破壞，提高應(yīng)對(duì)由海岸帶生態(tài)破壞帶來(lái)的氣候變化、海洋酸化和防御自然災(zāi)害能力，是國(guó)家海洋政策優(yōu)先解決的問(wèn)題。

4.3.5 海洋決策必須以可靠的信息和科學(xué)知識(shí)為依據(jù)

新海洋政策提出 “加強(qiáng)海洋信息獲取能力，重大海洋決策必須以最佳可利用的科學(xué)知識(shí)為依據(jù)”。國(guó)家將對(duì)海洋發(fā)展必須依賴(lài)的科學(xué)手段和先進(jìn)技術(shù)給以資金支持，包括大氣、水面、深海水底與海洋活動(dòng)相關(guān)的遙感衛(wèi)星、研究船、潛水器和現(xiàn)代計(jì)算設(shè)備以及能經(jīng)受惡劣條件的新型傳感器等，這些是獲得信息不可缺少的條件。通過(guò)廣泛設(shè)立的觀察站和監(jiān)測(cè)網(wǎng)提供穩(wěn)定可靠的數(shù)據(jù)信息源，為不同層次的決策者、海洋開(kāi)發(fā)利用者、教育者、社會(huì)公眾提供有價(jià)值的信息和產(chǎn)品。

4.3.6 增進(jìn)國(guó)際合作確保美國(guó)國(guó)家利益

全球人口增長(zhǎng)和陸地資源衰竭使世界沿海各國(guó)開(kāi)始向海洋發(fā)展，海洋活動(dòng)主體數(shù)量迅速增多，類(lèi)型復(fù)雜多樣，海上貿(mào)易運(yùn)輸、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、海上空間利用等利益爭(zhēng)奪加劇矛盾摩擦不斷升級(jí)。新海洋政策提出，任何國(guó)家都無(wú)法獨(dú)立有效地確保全球海洋安全，美國(guó) “必須加大力度，顯著增強(qiáng)海洋領(lǐng)域感知能力，”通過(guò)國(guó)際合作獲得必要程度的透明度，為保持美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)地位，“與其他伙伴，特別是發(fā)展中國(guó)家，通過(guò)有條件的經(jīng)濟(jì)援助，開(kāi)展科學(xué)、技術(shù)、工程、政策專(zhuān)門(mén)知識(shí)的積極交流，并影響國(guó)際海洋政策的制定、國(guó)際海洋科學(xué)研究計(jì)劃以及全球海洋觀測(cè)系統(tǒng)建設(shè)等”［4］。事實(shí)證明，美國(guó)與日本簽訂的 《美日安保條約》就是美國(guó)為保證在亞洲太平洋地區(qū)利益，采取的 “國(guó)際合作”行動(dòng)之一。

4.3.7 加強(qiáng)海岸帶自然保護(hù)保證海洋可持續(xù)利用

盡管半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)海洋法律政策對(duì) “管理海岸帶及其流域”“防止自然災(zāi)害、保障生命財(cái)產(chǎn)安全”“養(yǎng)護(hù)和修復(fù)海岸帶生境”“保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物和瀕危物種”等有諸多規(guī)定，由于管理對(duì)象自身的復(fù)雜性，實(shí)施過(guò)程中的技術(shù)和政治因素，美國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境依然面臨嚴(yán)重危機(jī)。新海洋政策以生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)制定量化標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)各種法律、項(xiàng)目計(jì)劃、培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)援助等管理手段控制海岸帶水域污染。對(duì)海洋哺乳動(dòng)物、瀕危物種、珊瑚礁實(shí)施保護(hù)，發(fā)展可持續(xù)的海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。采用預(yù)防預(yù)警機(jī)制和科學(xué)管理，加強(qiáng)對(duì)海洋和沿岸環(huán)境保護(hù)，維護(hù)國(guó)家海洋利益，為后代留下完整富饒可持續(xù)利用的海洋。

5 結(jié)束語(yǔ)

美國(guó)海洋公共政策的發(fā)展大體上經(jīng)歷了3個(gè)主要階段，即以地理界線和行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的管理；以解決具體問(wèn)題單一目標(biāo)的部門(mén)和行業(yè)管理；以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)以海洋可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的綜合管理。在海洋公共政策演變過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、科技作為一種物質(zhì)力量起著基礎(chǔ)性作用，正確的哲學(xué)價(jià)值觀和認(rèn)識(shí)方法論決定了政策的前瞻性、合理性和科學(xué)性。21世紀(jì)美國(guó)新海洋政策對(duì)全球海洋事業(yè)發(fā)展具有積極影響。但美國(guó)所有海洋政策一個(gè)基本前提是：維護(hù)美國(guó)國(guó)家利益，保證美國(guó)世界霸主地位，遏制其他海洋國(guó)家強(qiáng)大。這一點(diǎn)，我們?cè)谔幚韲?guó)際海洋問(wèn)題時(shí)，必須充分考慮。

［1］ 馬漢.大國(guó)海權(quán)［M］.南昌：江西出版社，2011：3.

［2］ Biliana Cicin-Sain，Robert W Knecht.美國(guó)海洋政策的未來(lái)：新世紀(jì)的選擇［M］.北京：海洋出版社，2010.

［3］ Pew Oceans Commission.規(guī)劃美國(guó)海洋事業(yè)的航程（上下冊(cè)）［M］.北京：海洋出版社，2005.

［4］ 石莉，林紹花，吳克勤，等.美國(guó)海洋問(wèn)題研究［M］．北京：海洋出版社，2011.

國(guó)家海洋局海洋咨詢(xún)中心 “中國(guó)海洋管理哲學(xué)研究課題——海洋公共政策研究專(zhuān)題”成果.