海峽兩岸近次農(nóng)地改革比較評析

農(nóng)地改革是指農(nóng)地政策的重大調(diào)整和農(nóng)地制度的革新。1949年以來，海峽兩岸均進(jìn)行了多次農(nóng)地改革。其中，臺灣地區(qū)第二、第三次農(nóng)地改革對大陸正在進(jìn)行的第四次農(nóng)地改革有重要的參考借鑒意義。

一、臺灣地區(qū)第二、第三次農(nóng)地改革的歷史背景和主要內(nèi)容

（一）臺灣地區(qū)第二次農(nóng)地改革的歷史背景和主要內(nèi)容

1.臺灣地區(qū)第二次農(nóng)地改革的歷史背景

（1）農(nóng)地分散小塊經(jīng)營限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下。臺灣地區(qū)的第一次農(nóng)地改革廢除了封建地主土地所有制，調(diào)整了地權(quán)分配，建立起以自耕農(nóng)為主體的農(nóng)地私有制度，農(nóng)民積極性被調(diào)動(dòng)起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了解放，極大地促進(jìn)了臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但與此同時(shí)，這次農(nóng)地改革也造成了農(nóng)地的分散化。到了20世紀(jì)70年代，隨著社會(huì)發(fā)展，在第一次農(nóng)地改革中形成的分散的小塊土地所有制由于農(nóng)業(yè)人口增多—→繼承分產(chǎn)—→農(nóng)業(yè)經(jīng)營家庭數(shù)量增加，導(dǎo)致土地分散化的趨勢更加嚴(yán)重。臺灣地區(qū)地貌多丘陵，耕地本就細(xì)碎分散；第一次農(nóng)地改革人為的將農(nóng)地分散化，加劇了農(nóng)地的零碎和分散；再加上工業(yè)化的高速發(fā)展和城市化的擴(kuò)張，農(nóng)地總量進(jìn)一步減少，這些因素都使得農(nóng)地分散化的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。農(nóng)地的零碎分散限制了農(nóng)業(yè)機(jī)械的運(yùn)用，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。第一次農(nóng)地改革的局限性至此暴露出來。

（2）工農(nóng)收入懸殊、城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)民兼業(yè)化和青壯勞力外流嚴(yán)重，加劇了農(nóng)業(yè)的衰退。從20世紀(jì)60年代開始，臺灣地區(qū)的工業(yè)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以勞動(dòng)密集型產(chǎn)品為主體的“出口擴(kuò)張”。通過農(nóng)工產(chǎn)品的不等價(jià)交換擠壓農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的剩余，完成工業(yè)化原始積累的制度安排，同時(shí)也使得農(nóng)民收入偏低。在這樣的背景下，農(nóng)地棄耕現(xiàn)象嚴(yán)重。外流的勞力以青壯年為主，農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)老齡化和女性化的趨勢。受此影響，臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率進(jìn)一步降低，農(nóng)業(yè)衰退加劇，農(nóng)業(yè)年平均增長率不斷下降。

2.臺灣地區(qū)第二次農(nóng)地改革的主要內(nèi)容

農(nóng)業(yè)發(fā)展是一個(gè)國家或地區(qū)發(fā)展的絕對必要條件，沒有農(nóng)業(yè)的充分發(fā)展，工業(yè)增長將失去意義，即使取得成功，也會(huì)使普遍貧困、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大和失業(yè)等問題變得更加嚴(yán)重，從而造成國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重不平衡。[1]29420世紀(jì)70年代末，臺灣地區(qū)當(dāng)局以淡化小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，扶植農(nóng)業(yè)資本主義，重振農(nóng)業(yè)為主旨，進(jìn)行第二階段的土地改革。而在事實(shí)上，第二次土地改革的許多改革措施早已于此前實(shí)施，其內(nèi)容包括：

（1）實(shí)行農(nóng)地重劃，輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)。農(nóng)地重劃是農(nóng)民以互換耕地的形式，或以自愿結(jié)合的形式，將不規(guī)則或零散的土地集中起來，使地塊面積擴(kuò)大，提高機(jī)械化的操作性，并在重劃的土地上興修標(biāo)準(zhǔn)化道路和水利。農(nóng)地重劃工作從上世紀(jì)50年代末即已實(shí)施，曾因農(nóng)民反對負(fù)擔(dān)工程費(fèi)用而全面停止。1980年和1982年臺灣地區(qū)當(dāng)局先后出臺了“農(nóng)地重劃條例”和“農(nóng)地重劃實(shí)施細(xì)則”，增加了農(nóng)地重劃經(jīng)費(fèi)投入，明確規(guī)定行政業(yè)務(wù)費(fèi)全部由當(dāng)局負(fù)擔(dān)，工程費(fèi)用由政府和土地所有者按照2：l的比例承擔(dān)；重劃區(qū)不受行政區(qū)域的限制；重劃后的土地優(yōu)先分配給土地所有權(quán)人或共同經(jīng)營、合作經(jīng)營的班組，以推動(dòng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營；依照“漲價(jià)歸公”和“按勞分配”的原則將土地增值收益在政府、農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)之間進(jìn)行分配，并把農(nóng)民作為主要受益方；培養(yǎng)農(nóng)民土地重劃的意識，發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)地重劃中的作用。

針對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)問題，臺灣地區(qū)提出將分屬90萬農(nóng)戶的島內(nèi)90萬公頃農(nóng)地轉(zhuǎn)為分屬30萬農(nóng)戶，安排60萬農(nóng)戶約370萬農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，臺灣地區(qū)當(dāng)局一方面鼓勵(lì)無耕種能力的自耕農(nóng)出售土地，并專案施以職業(yè)訓(xùn)練、輔導(dǎo)就業(yè)；另一方面，專門設(shè)立“農(nóng)地購置基金”，為有能力的小農(nóng)戶提供低息貸款，幫助其購買他人棄耕或厭耕的土地，適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，并對增購?fù)恋孛饧{5年農(nóng)業(yè)土地稅。

（2）改造小農(nóng)生產(chǎn)方式，推廣農(nóng)地商業(yè)經(jīng)營。農(nóng)地商品經(jīng)營的方式包括共同經(jīng)營、委托經(jīng)營和專業(yè)區(qū)經(jīng)營等。共同經(jīng)營是指土地相鄰或者從事同種養(yǎng)殖業(yè)的鄰近農(nóng)戶，自愿結(jié)合組成一個(gè)單位共同耕作或養(yǎng)殖，以解決勞動(dòng)力不足和購置大型農(nóng)業(yè)機(jī)械資金不足的問題。委托經(jīng)營主要指耕地面積較小或者農(nóng)業(yè)機(jī)器缺乏的農(nóng)戶，將農(nóng)地的部分或全部作業(yè)委托其他農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)服務(wù)組織代耕或代營，代耕是指部分委托，代營指全部委托，“代耕”更為普及。專業(yè)區(qū)經(jīng)營是按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)定的種類劃定并建立產(chǎn)、制、儲、銷專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營體系。

（3）促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)產(chǎn)品商品化。臺灣地區(qū)當(dāng)局先后出臺多項(xiàng)政策以促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化：1977年臺灣地區(qū)當(dāng)局頒布“糧食問題改進(jìn)措施”，規(guī)定設(shè)置農(nóng)業(yè)機(jī)械化基金，合理降低農(nóng)機(jī)價(jià)格；1978年,臺灣地區(qū)當(dāng)局開始實(shí)施農(nóng)業(yè)機(jī)械化計(jì)劃和投放貸款計(jì)劃：農(nóng)業(yè)機(jī)械化計(jì)劃要求每公頃耕地平均使用機(jī)械1 馬力以上；貸款計(jì)劃為農(nóng)戶提供年利率為8.5%，期限為3-7年的優(yōu)惠貸款，協(xié)助其購買農(nóng)業(yè)機(jī)械；1979年開始實(shí)行十二項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其中一個(gè)專項(xiàng)即為農(nóng)業(yè)機(jī)械化，并設(shè)立2億多美元的農(nóng)業(yè)機(jī)械化基金，為購買農(nóng)機(jī)的農(nóng)戶提供相當(dāng)于機(jī)器價(jià)值10%的補(bǔ)助。

為促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品商品化，臺灣地區(qū)頒布實(shí)施“農(nóng)產(chǎn)品市場交易法”，規(guī)定重要農(nóng)產(chǎn)品包括稻米、蔬菜、豬肉、魚貨等，由農(nóng)民團(tuán)體組織共同運(yùn)銷；設(shè)置批發(fā)市場，直接供應(yīng)零售商，建立重要農(nóng)產(chǎn)品契約產(chǎn)銷制度，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與生產(chǎn)之間的聯(lián)系和配合。

（4）適時(shí)修訂農(nóng)業(yè)政策和法律。臺灣地區(qū)在第二次農(nóng)地改革中對農(nóng)業(yè)政策和法律進(jìn)行了修訂：廢除以農(nóng)工產(chǎn)品不等價(jià)交換掠奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民剩余的田賦制度和肥料換谷制度；廢止了“耕地三七五減租條例”和“實(shí)施耕者有其田條例”中不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的部分；根據(jù)改革與發(fā)展的需要,修訂了“區(qū)域計(jì)劃法”、“非都市土地使用管制規(guī)則”、“實(shí)施區(qū)域計(jì)劃地區(qū)建筑管理辦法”、“限制建地?cái)U(kuò)展執(zhí)行辦法”等新的土地法規(guī)。通過政策和法律推進(jìn)農(nóng)地改革，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，鞏固改革成果，建立適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的新農(nóng)地制度。

（二）臺灣地區(qū)第三次農(nóng)地改革的歷史背景和主要內(nèi)容

1.臺灣地區(qū)第三次農(nóng)地改革的歷史背景

（1）第二次農(nóng)改成效不大，農(nóng)地分散化程度仍然很高，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍占主體地位。第二次農(nóng)地改革后，臺灣地區(qū)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營得到一定擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度有了較大提高，但是第二次農(nóng)改并未根本解決土地分散經(jīng)營的問題：耕種 0.5 公頃耕地以下的農(nóng)戶占總數(shù)的比例不減反增，戶均占有耕地面積進(jìn)一步減少。造成這種情況的原因在于受文化和經(jīng)濟(jì)雙重因素的影響，臺灣地區(qū)農(nóng)民大多不愿出賣農(nóng)地：在文化上受傳統(tǒng)的重土文化影響，使他們認(rèn)為土地為祖業(yè)不可輕易出賣；從經(jīng)濟(jì)上考量，土地有升值的空間，并且若子女失業(yè)，回家也有地可種，耕地相當(dāng)于社會(huì)保險(xiǎn)。對于買方來說，購買耕地可擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模，但貸款額度有限，資金籌措不易，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益不高，因而對購買農(nóng)地興趣不大。另外，盡管1983年“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”修改后已經(jīng)明確規(guī)定委托經(jīng)營不適用“耕地三七五減租條例”的規(guī)定，但土地所有人依然心存疑慮，不敢輕易出租或委托經(jīng)營，僅對土地作象征性的粗放經(jīng)營，以免永久喪失土地。受以上原因影響，第二次農(nóng)改成效不大，農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營程度依然很高，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主體地位的狀況并未改變。

（2）農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力兼業(yè)化和農(nóng)地棄耕現(xiàn)象嚴(yán)重。耕地零碎分散導(dǎo)致臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本變高，農(nóng)民收入減少，這種狀況隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日趨惡化。上世紀(jì)80年代后，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)行業(yè)的收入差距明顯擴(kuò)大，盡管采取了多種改善農(nóng)民境況的措施，但截止2000年，臺灣地區(qū)農(nóng)民收入已降至僅占市民收入的68.96%。[2]農(nóng)業(yè)與非農(nóng)行業(yè)收入的差距將農(nóng)民推離土地。尤其是2002年1月臺灣地區(qū)加入WTO后，按WTO 要求，臺灣地區(qū)大幅降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅，放寬進(jìn)口管制，削減價(jià)格補(bǔ)貼，這些舉措對臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民沖擊巨大，農(nóng)地棄耕現(xiàn)象更趨嚴(yán)重。

（3）非農(nóng)行業(yè)用地需求大大增加，土地供需矛盾加劇。隨著臺灣地區(qū)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，上世紀(jì)90年代后，工商業(yè)、服務(wù)業(yè)、城市建設(shè)對土地的需求劇增。但由于臺灣地區(qū)當(dāng)局為確?！案哂衅涮铩?、“農(nóng)地農(nóng)有”、“農(nóng)地農(nóng)用”，制定了一系列農(nóng)地保護(hù)制度，對土地的使用權(quán)和處置權(quán)嚴(yán)格管制。如“實(shí)施耕者有其田條例”規(guī)定適宜耕種的土地不得轉(zhuǎn)作非農(nóng)業(yè)用途?！巴恋胤ā币?guī)定農(nóng)民私有土地只能轉(zhuǎn)移給“能自耕者”，轉(zhuǎn)移給其他承受人的無效。如此一來，一方面，臺灣地區(qū)農(nóng)民兼業(yè)現(xiàn)象普遍，勞動(dòng)力老化，大量土地棄耕；另一方面，受“耕者有其田”制度的限制，非農(nóng)行業(yè)用地需求無法滿足，導(dǎo)致土地投機(jī)炒作盛行、工業(yè)用地價(jià)格高企、民間投資受限和土地?zé)o序流動(dòng)現(xiàn)象嚴(yán)重。土地資源的不合理配置已經(jīng)損害到臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（4）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾加劇后工業(yè)時(shí)代對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的要求。臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的問題，主要表現(xiàn)為稻米、甘蔗的生產(chǎn)成本過高，產(chǎn)量過剩，而畜產(chǎn)品、漁業(yè)飼料生產(chǎn)不足，并因受到美國《301貿(mào)易法案》的影響，臺灣地區(qū)大量稻米無法出口只能銷毀。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。此外，1990年代，臺灣地區(qū)開始進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代，人們對生活品質(zhì)更加注重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的模式。這也對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提出了要求，即農(nóng)業(yè)經(jīng)營應(yīng)與旅游、觀光、文化等密切結(jié)合，向精致農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展。但對于小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)民來說，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)將使其置身在生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)之下，一旦失敗無法承受；即使成功，收益也不顯著。由于小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民收入有限，加上農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化，農(nóng)業(yè)人口素質(zhì)較低，這些現(xiàn)實(shí)問題都在一定程度上制約了科技創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

在這樣的背景下，為提高臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)的國際競爭力，促進(jìn)臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型、合理高效利用土地資源，第三次農(nóng)地改革就成為歷史必然。

2.臺灣地區(qū)第三次農(nóng)地改革的主要內(nèi)容

第三次農(nóng)地改革的主旨在于提高農(nóng)地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，建立農(nóng)村土地的市場化流轉(zhuǎn)制度，滿足非農(nóng)行業(yè)和城市建設(shè)的用地需求。其主要內(nèi)容包括：

（1）改革土地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)施農(nóng)地釋出，合理配置土地資源。1990年，臺灣地區(qū)當(dāng)局對原“土地法”第30條該進(jìn)行修訂，調(diào)整私有農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移受讓人必須為自耕農(nóng)的限定，放寬了農(nóng)地所有者的身份與資格。1991年臺當(dāng)局宣布廢止“實(shí)施耕者有其田條例”，為改革土地流轉(zhuǎn)制度解除了制度障礙。1994年臺灣地區(qū)當(dāng)局修訂“非都市土地使用管制規(guī)則”，放松對農(nóng)地的嚴(yán)格管制，對不適合作為農(nóng)業(yè)用地的土地進(jìn)行調(diào)整，重新劃分使用分區(qū)，使土地的用途和管制與實(shí)際情況相互結(jié)合。1995年，臺灣地區(qū)“農(nóng)業(yè)委員會(huì)”批準(zhǔn)“臺灣地區(qū)農(nóng)地釋出方案”,放松農(nóng)地變更限制，不再堅(jiān)持優(yōu)良農(nóng)地不得變更為非農(nóng)業(yè)使用的原則，規(guī)定農(nóng)地經(jīng)整體規(guī)劃后也可以變更使用，但對農(nóng)地釋出總量進(jìn)行監(jiān)控。1996年，臺灣地區(qū)當(dāng)局取消農(nóng)地農(nóng)有的規(guī)定，允許農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民團(tuán)體、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)承受耕地；放寬耕地承受人的資格限制，受贈(zèng)或繼承農(nóng)地者不需具備自耕農(nóng)身份。同年，臺當(dāng)局對“國土綜合開發(fā)計(jì)劃(1987-2000)”（1988年制定）進(jìn)行了全面修訂，確立了農(nóng)地保護(hù)政策的新理念，引入市場機(jī)制經(jīng)營農(nóng)地，確保農(nóng)地農(nóng)用，提高經(jīng)濟(jì)效益。1998年，進(jìn)一步允許農(nóng)民團(tuán)體、企業(yè)法人有條件地承購重要農(nóng)地。臺灣地區(qū)農(nóng)地釋出，將農(nóng)地變更使用按需求來主導(dǎo)，放寬對農(nóng)地的買賣限制，改變了過去全面保護(hù)農(nóng)地的立場，活化了土地利用，為農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。[3]37在取消農(nóng)地農(nóng)有，放寬農(nóng)地農(nóng)用的情況下，臺灣地區(qū)的農(nóng)地資源是否會(huì)大量流失，尚待觀察。但就目前看來，開放農(nóng)地自由買賣，某種程度上為黑金政治打開大門。臺灣地區(qū)一些財(cái)團(tuán)與民意代表勾結(jié)，先買下農(nóng)地，再去影響地方政府或議會(huì)，變更土地用途，把農(nóng)地當(dāng)房地產(chǎn)來做，結(jié)果導(dǎo)致臺灣地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品對進(jìn)口的依賴性越來越強(qiáng)。[4]

（2）促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力年輕化，推動(dòng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。根據(jù)新時(shí)期的需要，1997年臺當(dāng)局出臺“跨世紀(jì)農(nóng)業(yè)建設(shè)方案（1997年--2000年）”,致力于加速臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展精致農(nóng)業(yè)，并提出建立農(nóng)地合理租賃制度，鼓勵(lì)訂立長期農(nóng)地租賃契約，以促進(jìn)土地整合和規(guī)模化經(jīng)營。2000年，臺灣地區(qū)當(dāng)局對“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”（1973年頒布）進(jìn)行全面修訂，將“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”修改為“放寬農(nóng)地農(nóng)有，落實(shí)農(nóng)地農(nóng)用”，并使之成為21世紀(jì)臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)。2002年，臺灣地區(qū)加入WTO，為因應(yīng)開放農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，避免稻米產(chǎn)量過剩，推出稻田休耕、轉(zhuǎn)作計(jì)劃，對選擇休耕的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)助。后因連續(xù)氣候異常，引發(fā)糧食短缺、糧價(jià)飛漲，2008年，臺灣地區(qū)當(dāng)局對休耕政策進(jìn)行檢討，提出休耕農(nóng)地活化政策，對之前休耕的農(nóng)地進(jìn)行承租、再耕作，并對符合一定條件且參與出租農(nóng)地和承租農(nóng)地的農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì)，以解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老化、規(guī)模經(jīng)營小等農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。2009年臺當(dāng)局又啟動(dòng)“小地主大佃農(nóng)”政策，鼓勵(lì)無力耕作的老農(nóng)、不在農(nóng)村的農(nóng)民及無意耕作的農(nóng)民，將農(nóng)地長期出租給欲擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，包括專業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)銷班、農(nóng)會(huì)、合作社或農(nóng)企業(yè)公司等大佃農(nóng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)年輕化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑵髽I(yè)化經(jīng)營。當(dāng)局協(xié)助農(nóng)業(yè)經(jīng)營者承租農(nóng)地、改善經(jīng)營環(huán)境、降低成本、提高效益及競爭力。根據(jù)計(jì)劃，農(nóng)會(huì)一次付清租金給農(nóng)地出租人，承租人每年分期付租金給農(nóng)會(huì)，由當(dāng)局補(bǔ)貼利息費(fèi)用；通過農(nóng)地銀行對農(nóng)地承租人提供無息貸款及經(jīng)營低利貸款等融資優(yōu)惠措施和企業(yè)化經(jīng)營輔導(dǎo)與補(bǔ)助；建立老農(nóng)退休機(jī)制；給予連續(xù)休耕農(nóng)地出租與承租獎(jiǎng)勵(lì)及補(bǔ)助。

二、大陸第四次農(nóng)地改革的社會(huì)背景和主要內(nèi)容

（一）我國大陸第四次農(nóng)地改革的社會(huì)背景

新中國成立后，我國大陸地區(qū)農(nóng)地制度已經(jīng)歷了三次變革，其中 1979年的農(nóng)地改革在大陸農(nóng)村實(shí)施了土地集體所有、以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使我國億萬農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性被調(diào)動(dòng)起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大大提高，農(nóng)民收入也有了很大的增長。但在進(jìn)入20世紀(jì)之后，由于農(nóng)業(yè)市場化、國際化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化快速推進(jìn)，第三次農(nóng)地改革制度安排的局限性開始暴露出來，具體表現(xiàn)在：

1.由于工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)收入降低，導(dǎo)致土地資源和勞動(dòng)力流失現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)民兼業(yè)現(xiàn)象普遍，青壯年勞力外流，農(nóng)村土地撂荒和勞動(dòng)力老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不斷下降。

2.農(nóng)村人口快速增長和農(nóng)地資源非農(nóng)化使耕地總量減少帶來的人均耕地?cái)?shù)量下降的問題，在一定程度上使農(nóng)地更加細(xì)碎分散，無法實(shí)現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營，也難以發(fā)展社會(huì)化生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，競爭力下降，農(nóng)民收入難以提高。

3.農(nóng)地的細(xì)碎分散同時(shí)使得農(nóng)業(yè)機(jī)械化難以實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技成果的推廣受到限制，給農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化造成障礙。

4.上世紀(jì)90年代后，隨著我國糧食、棉花、羊毛、植物油、食糖等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的提高，市場競爭力日漸降低，我國農(nóng)業(yè)（特別是糧食產(chǎn)品）的比較優(yōu)勢下降。而與此同時(shí)，我國農(nóng)業(yè)市場化、國際化進(jìn)程卻在不斷加快。2001年，我國加入WTO，隨著關(guān)稅的減讓和大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口配額的增加，國外的優(yōu)質(zhì)、低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品大量涌入國內(nèi)市場，對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場產(chǎn)生巨大沖擊，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差甚至成為一種常態(tài)。在這樣的形勢下，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)模式已經(jīng)無以為繼，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢不容樂觀。

中國改革的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志曾指出，中國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展要有“兩個(gè)飛躍”?！暗谝粋€(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是有一個(gè)很大的進(jìn)步，當(dāng)然這是很長的過程?！盵5]344發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，可以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和交易成本，增強(qiáng)市場競爭優(yōu)勢，提高農(nóng)業(yè)比較效益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性；發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營可以促使農(nóng)民引進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)要素，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化；發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營可以通過吸收社會(huì)資本，增加農(nóng)業(yè)投入，提高農(nóng)業(yè)國際競爭力，實(shí)現(xiàn)效益農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。因此，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢。實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)移農(nóng)村的多余勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，徹底擺脫土地的束縛，使土地資源能夠集中使用。這個(gè)過程同時(shí)也是農(nóng)村的城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程。而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的手段。只有通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，才可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的集中化、規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立和完善因此成為我國大陸新一輪農(nóng)地制度改革的主旨。

（二）中國大陸第四次土地改革的主要內(nèi)容

1.修訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)和政策

自1988年開始，大陸地區(qū)通過修訂《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》，放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制；頒布《擔(dān)保法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國物權(quán)法》對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范；中共中央、國務(wù)院制定了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》、《批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》、《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》、《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》等一系列政策性文件，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

2.堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨的農(nóng)村政策的基石，也是最適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。鄧小平同志1992年南巡講話曾指出：“城鄉(xiāng)改革的基本政策，一定要長期保持穩(wěn)定。當(dāng)然，隨著實(shí)踐的發(fā)展，該完善的完善，該修補(bǔ)的修補(bǔ)，但總的要堅(jiān)定不疑?！盵6]2000年《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施，對于維護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，具有重要的戰(zhàn)略意義。同時(shí)，確保家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定，也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本前提。

3.鼓勵(lì)農(nóng)民以多種形式進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，培育和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營主體

目前常見的農(nóng)地流轉(zhuǎn)理論上可以分成分散自發(fā)的流轉(zhuǎn)和集中連片有組織的流轉(zhuǎn)兩大類。分散流轉(zhuǎn)模式包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、抵押、互換、出租，在農(nóng)民自愿自發(fā)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，使部分勞動(dòng)力得以從土地中解放從事非農(nóng)行業(yè)，滿足了部分農(nóng)戶對農(nóng)地的需求，有利于農(nóng)地撂荒問題的解決，但因流轉(zhuǎn)范圍小，無法從根本上解決農(nóng)地細(xì)碎化和分散經(jīng)營的問題。農(nóng)地集中連片流轉(zhuǎn)包括兩田制、土地股份合作制、反租倒包、四荒拍賣，可在一定程度上解決農(nóng)地零碎分散的問題，形成適度規(guī)模經(jīng)營，但在實(shí)踐中受制于許多外部因素，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地?cái)?shù)量、政府支持力度等。由于系由政府出面組織推動(dòng)，在缺乏有效約束的情況下也出現(xiàn)了一些弊端，違背農(nóng)民意愿甚至嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益的情況時(shí)有發(fā)生。

在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的過程中，要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；慕?jīng)營客觀上要求個(gè)體農(nóng)戶聯(lián)合起來。針對各個(gè)地方的具體情況，形成農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、社區(qū)集體農(nóng)場、股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)等規(guī)模經(jīng)營主體。2012年中共十八大報(bào)告指出，應(yīng)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。

4.嚴(yán)格保護(hù)耕地，減少農(nóng)地資源的流失

針對我國非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)地導(dǎo)致農(nóng)地資源流失的現(xiàn)狀，1997年4月至1998年4月，我國在全國范圍內(nèi)凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)用地的審批。國家修改了《土地管理法》，實(shí)行農(nóng)地與非農(nóng)用地的用途管制，強(qiáng)化國家集中統(tǒng)一管理土地的職能，將建設(shè)占用耕地的審批權(quán)主要集中到省級以上的人民政府。2000年我國確定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”為基本國策，并為此設(shè)計(jì)了土地用途管制、占用耕地補(bǔ)償和基本農(nóng)田保護(hù)三大基本制度。但即使如此，我國耕地總量仍在下降。考慮到近年來我國部分耕地質(zhì)量降低，在農(nóng)業(yè)科技沒有重大突破的情況下，糧食單產(chǎn)持續(xù)提高難度加大，為確保國家糧食安全，必須保有相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地。2006年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》和2008年中共十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。

三、海峽兩岸近次農(nóng)地改革的異同

（一）海峽兩岸近次農(nóng)地改革的相同點(diǎn)

1.時(shí)代背景相同

1950年代，海峽兩岸都同樣面臨著在一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展工業(yè)的重任，都不約而同地采取了以農(nóng)業(yè)培育工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，通過制度安排掠奪農(nóng)業(yè)利潤支援工業(yè)，在工業(yè)獲得發(fā)展后再回頭反哺農(nóng)業(yè)。如今，海峽兩岸都同樣處于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，面臨同樣的問題，即相對工業(yè)明顯滯后的農(nóng)業(yè)如何跟上工業(yè)發(fā)展步伐的問題。農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心問題在于土地，農(nóng)地改革是大陸和臺灣地區(qū)在進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的必經(jīng)之路。

2.改革方向相同

海峽兩岸近次農(nóng)地改革的方向都是提高土地利用的效率。因工業(yè)化、城市化的發(fā)展，海峽兩岸共同面臨著土地成本上升和資源環(huán)境壓力加大的問題，海峽兩岸未來土地改革的重點(diǎn)都在于提高土地節(jié)約和集約利用。

3.改革思路和具體要應(yīng)對的問題相同

要實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約和集約利用的目標(biāo)，一個(gè)很重要的思路就是要推進(jìn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)地的產(chǎn)出效率。在此過程中，海峽兩岸都要應(yīng)對同樣的問題：第一，由于工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡、土地零碎分散，生產(chǎn)效率低下帶來的農(nóng)業(yè)收入偏少，導(dǎo)致農(nóng)村青壯年人口外流，兼業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重；第二，土地閑置、拋荒無法進(jìn)行有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的不充分又使得農(nóng)村勞力無法完全脫離土地，從而阻礙了農(nóng)地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場。

4.文化背景相同

受中國千年重土文化影響，海峽兩岸農(nóng)民惜地的傳統(tǒng)文化心理相同。有土斯有財(cái)，中國人對土地重視的傳統(tǒng)觀念使得海峽兩岸農(nóng)民都不愿意輕易放棄、離開土地，土地給農(nóng)民帶來的安全感無法以其他方式取代，或者硬要取代需要整個(gè)社會(huì)為此付出不菲的代價(jià)。這種重土的文化思維為海峽兩岸農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革帶來了同樣的阻力。

（二）海峽兩岸具體情況的差異

海峽兩岸近次農(nóng)地改革的相同點(diǎn)，是大陸農(nóng)地改革可以向臺灣地區(qū)農(nóng)地改革借鑒的依據(jù)。但是，在學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，也要注意兩岸具體情況的差異：

1.海峽兩岸土地所有制不同

大陸農(nóng)村土地屬于集體所有，臺灣地區(qū)農(nóng)村土地屬于私人所有。有觀點(diǎn)認(rèn)為，大陸現(xiàn)行集體土地所有制下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有其優(yōu)越性，它既能激勵(lì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又能避免土地私有化后可能引起的貧富差距過大和社會(huì)不穩(wěn)定。[7]216而臺灣地區(qū)的土地私有制阻礙了政府對土地零碎分散和土地投機(jī)盛行問題的有效解決。前臺灣大學(xué)農(nóng)經(jīng)系教授毛育剛認(rèn)為，臺灣地區(qū)當(dāng)年土地改革，一直未在經(jīng)營規(guī)模上有所突破，但大陸土地在政府手里，在這方面可以展現(xiàn)有別于臺灣地區(qū)的思維。[8]

2.大陸農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，而臺灣地區(qū)不存在該問題

大陸立法一直有“宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng)，在土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)上過于粗糙，導(dǎo)致大陸農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰。大陸《土地管理法》第8條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”，但對于“集體所有”卻沒有統(tǒng)一的界定：《民法通則》中，將“集體所有”界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級所有；在《農(nóng)業(yè)法》中，又將其界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織所有。另外，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民以家庭為單位承包經(jīng)營。對于集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)兩者的邊界也一直模糊不清，從而導(dǎo)致一些村委干部以土地屬于集體所有為由強(qiáng)行收回農(nóng)民土地，一些基層政府強(qiáng)行推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，侵害農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。而當(dāng)國家征收集體所有的土地時(shí)，補(bǔ)償?shù)氖?0年的土地使用權(quán)卻得到的是土地的所有權(quán)，土地上的集體所有權(quán)選擇性地“被消失”。征地價(jià)格偏低導(dǎo)致政府和農(nóng)民之間產(chǎn)生激烈的利益沖突。臺灣地區(qū)農(nóng)村土地屬于私人所有，地主對土地的所有權(quán)也受到法律的限制，又或地主將土地出租給佃農(nóng)耕種，但無論是臺灣當(dāng)局、地主和佃農(nóng)，彼此之間的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容在法律上都有詳盡的表達(dá)，不存在產(chǎn)權(quán)不清晰的問題。

3.海峽兩岸對糧食安全問題的關(guān)注度不一致

產(chǎn)生這種差異的原因有二：（1）大陸人口達(dá)13億之多，每年糧食需求為5億噸，而每年全球糧食交易量才2億多噸。大陸如果因缺糧進(jìn)口糧食，由于絕對數(shù)量大，必將拉動(dòng)國際糧價(jià)迅速上漲，大陸人民將為此付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。甚至如果大陸出現(xiàn)饑荒，將沒有誰能供應(yīng)得起大陸人民的糧食。[9]臺灣地區(qū)人口目前約為2 千多萬，若缺糧的話進(jìn)口糧食絕對數(shù)量也不大，不會(huì)出現(xiàn)太大問題。（2）由于意識形態(tài)的差別，西方各國對中國抱警惕和遏制的態(tài)度。如果大陸糧食出現(xiàn)問題，不能排除西方各國有乘機(jī)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和政治上訛詐的可能。而臺灣地區(qū)在1987年7月15日“解嚴(yán)”后，黨禁和報(bào)禁也隨之開放，威權(quán)體制發(fā)生解體，多黨議會(huì)政治漸具雛形，臺灣地區(qū)由極權(quán)社會(huì)走向自由社會(huì)。2001年，美國人權(quán)組織自由之家公布的世界自由地圖中，臺灣地區(qū)也赫然在列。臺灣地區(qū)與西方國家在意識形態(tài)上的一致性，使臺灣地區(qū)當(dāng)局的國際安全感更強(qiáng)，對糧食短缺問題的考慮僅限于經(jīng)濟(jì)因素，在市場經(jīng)濟(jì)的自由交易、要素替代的機(jī)制下，外匯收入充足，完全可以依靠進(jìn)口糧食解決糧食短缺問題，基本不會(huì)發(fā)生糧食安全問題。

4.海峽兩岸農(nóng)民素質(zhì)存在差異

臺灣地區(qū)擁有由省到縣市，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)會(huì)系統(tǒng)，負(fù)責(zé)農(nóng)民的信貸，農(nóng)業(yè)技術(shù)、新品種、新運(yùn)銷方式等的推廣，輔導(dǎo)農(nóng)民農(nóng)會(huì)成立各種消費(fèi)合作社（減少生活上的商業(yè)剝削）、運(yùn)銷合作社（強(qiáng)化營運(yùn)能力并防止通路商人的盤剝）、生產(chǎn)合作社（強(qiáng)化農(nóng)民生產(chǎn)合作能力）等。臺灣地區(qū)在歷次農(nóng)地改革中，都很注意對農(nóng)民的培訓(xùn)和引導(dǎo)，培養(yǎng)農(nóng)民“接近市場”的能力。他們每戶土地大多不到一公頃，卻能使土地的效用極大化。目前，臺灣農(nóng)民通過開展品種改良、合作運(yùn)銷，彈性調(diào)整經(jīng)營方式，搞休閑農(nóng)業(yè)，無污染有機(jī)栽培與養(yǎng)殖，自創(chuàng)稻米、蔬菜、花果及茶葉等的品牌，甚至呼朋引伴到大陸進(jìn)行創(chuàng)業(yè)等方式大大提高其自身接近市場的能力。臺灣地區(qū)農(nóng)民這種能力的培養(yǎng)與成長，才是農(nóng)地改革里，可能比地權(quán)分配更重要的成份。[10]相比之下，大陸農(nóng)民文化素質(zhì)相對較低，接近市場的能力較低。

四、臺灣地區(qū)近次農(nóng)地改革對大陸的啟示

（一）農(nóng)地改革應(yīng)切實(shí)保障農(nóng)民利益，兼顧各方利益，充分注重社會(huì)穩(wěn)定

1.應(yīng)采取漸進(jìn)式改革模式

農(nóng)地制度的變革涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定，應(yīng)采取兼顧各方利益的漸進(jìn)式改革模式。

截至2012年末，大陸地區(qū)尚有農(nóng)村人口64222萬人，即使以2010年18.26億畝耕地計(jì)算，人均耕地也才2.84畝。若想完全實(shí)現(xiàn)“適度的規(guī)模經(jīng)營”，最少人均應(yīng)達(dá)到25畝（據(jù)測算這僅是農(nóng)村勞動(dòng)力在實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)條件下所能耕種的田畝數(shù)），這意味著僅有7304萬人擁有目前的18.26億畝土地，其余56918萬多的農(nóng)民應(yīng)全部轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。但據(jù)2012年年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前農(nóng)民工數(shù)目為25278萬人，且這2億多的農(nóng)民工還不可能完全脫離土地。顯然在目前要實(shí)現(xiàn)5億6 千多萬農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化，是不可能完成的任務(wù)。臺灣地區(qū)和大陸一樣受人多地少的困擾，臺灣地區(qū)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推動(dòng)也面臨極大障礙，農(nóng)民出于種種考慮，不愿意放棄土地。而臺灣地區(qū)當(dāng)局并不能因此強(qiáng)行剝奪農(nóng)民土地，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。雖然大陸農(nóng)村實(shí)行土地公有制，但仍然必須承認(rèn)土地承包人對農(nóng)地的私有利益。“在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中漠視主體的利益，否認(rèn)主體利益的合理性，將會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全處于低效的或完全無序的狀態(tài)”。[11]1096對于大陸農(nóng)民來說，土地有著社會(huì)保障的功能。剝奪農(nóng)民土地，就是剝奪農(nóng)民的基本生存權(quán)，必將引起社會(huì)的劇烈動(dòng)蕩。風(fēng)物長宜放眼量，農(nóng)地改革必須采取漸進(jìn)的方式，放眼將來，不能僅取一點(diǎn)而舍棄其余。

2.對土地家庭承包經(jīng)營制度的改革

我國大陸目前實(shí)施的土地集體所有制和以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是經(jīng)過長期實(shí)踐檢驗(yàn)的，符合了廣大農(nóng)民的利益。因此，即使出現(xiàn)了各種弊端，仍不能完全否定，而應(yīng)在此基礎(chǔ)上的改革。

首先，現(xiàn)階段大陸農(nóng)地改革應(yīng)只是經(jīng)營制度的改革，而不是所有制的改革。土地國有化，將為政府征收農(nóng)民土地減少阻礙，但也使得農(nóng)民有可能喪失在土地征收過程中合理獲得更多利益分配的可能性，使政府征地愈發(fā)沒有節(jié)制；土地私有化，在目前缺乏有效約束的體制下，軟弱的農(nóng)民個(gè)體將更加無力對抗官商勾結(jié)的下鄉(xiāng)資本對農(nóng)地的侵蝕。無論對農(nóng)地集體所有制作出哪種改變，都將嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的土地利益。

其次，從臺灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)來看，土地私有制在人多地少的社情下，將造成對土地規(guī)模經(jīng)營的阻礙。家庭承包經(jīng)營制度是在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上形成的土地經(jīng)營制度，改革將不觸動(dòng)所有權(quán)僅涉及經(jīng)營權(quán)，只要能保證土地承包戶的利益，推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營遭遇的阻力將比較小。其所形成的集體和農(nóng)民雙層土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也對資本侵蝕農(nóng)地進(jìn)行土地投機(jī)起到一定的節(jié)制作用。光從這一點(diǎn)來講，對土地家庭承包經(jīng)營制度就應(yīng)予肯定。

最后，應(yīng)兼顧國家、集體和農(nóng)戶三方的利益。臺灣地區(qū)在進(jìn)入上世紀(jì)90年代之后才針對非農(nóng)行業(yè)用地需求問題釋出農(nóng)地，放松農(nóng)地變更限制。大陸人口眾多，糧食安全問題避無可避，必須嚴(yán)守18億畝耕地紅線，避免資本下鄉(xiāng)侵蝕農(nóng)地。對臺灣地區(qū)農(nóng)地改革中出現(xiàn)的黑金政治問題給農(nóng)民、農(nóng)業(yè)帶來損害的教訓(xùn)應(yīng)引以為戒。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革不能忽略農(nóng)民的私有利益，不能侵害農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。要在穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的前提下，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，切實(shí)做到“三個(gè)不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地農(nóng)業(yè)用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。當(dāng)前大陸征地問題愈演愈烈，其根源在于未能兼顧各方利益，尤其是損害了農(nóng)民利益。對此，要改革征地制度，嚴(yán)格界定公益用地，縮小征地范圍，依照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房和社會(huì)保障問題。

（二）明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，完善土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制度

臺灣地區(qū)在農(nóng)地改革中極為重視土地產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)的做法對大陸是一種啟示。大陸農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰不僅損害了農(nóng)民利益，也導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)受阻。今后大陸農(nóng)地改革應(yīng)進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)的主體、內(nèi)容和邊界，明確土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容及邊界。土地所有權(quán)主體以行政村為宜，法人代表為依法選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)主任，應(yīng)著重界定集體土地的發(fā)包權(quán)、土地使用的監(jiān)督權(quán)和違約處置權(quán)、土地承包費(fèi)用的收益權(quán)以及土地被征收的獲償權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)中應(yīng)著重完善農(nóng)民對承包地的處分權(quán)和收益權(quán)。

（三）開拓改革思路，培養(yǎng)和提高農(nóng)民素質(zhì)

既然大陸在目前條件下推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營無法畢盡其功，那么開拓改革思路，學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)和提高農(nóng)民素質(zhì)，提高土地的效用就是應(yīng)有之義。因此，在大陸農(nóng)地改革中應(yīng)注意農(nóng)民的培訓(xùn)和引導(dǎo)。農(nóng)民是農(nóng)地改革的直接利益相關(guān)人，也是對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)情況最熟悉的人，發(fā)揮農(nóng)民自身的作用，積極參與到農(nóng)地改革中來，不僅可以提高其利益訴求的能力，也可以增加制度的可操作性，還有利于新制度新規(guī)范的推廣和實(shí)施。

（四）借鑒臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)土地整治工作

大陸的土地整治工作在目的、內(nèi)容、工作方式等方面都與臺灣地區(qū)的農(nóng)地重劃極為相似。目前大陸的土地整治工作還存在公眾參與流于形式、整治資源重復(fù)投入和低效利用、相關(guān)整治部門責(zé)任不清和利益關(guān)系不明等問題。與此相比，臺灣地區(qū)的農(nóng)地重劃工作取得顯著成效，因此，臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃的經(jīng)驗(yàn)正可以為大陸土地整治提供參考。

（五）審時(shí)度勢制定相應(yīng)法律予以保障

臺灣地區(qū)每一次農(nóng)地變革都適時(shí)制定實(shí)施相應(yīng)的法律法規(guī)，通過處罰違法行為，進(jìn)一步發(fā)揮法律的引導(dǎo)性、規(guī)范性功能，增強(qiáng)改革權(quán)威性、嚴(yán)肅性，保障改革的有序和有效進(jìn)行。與此相對，大陸在這方面的立法工作要薄弱許多，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)、借鑒臺灣地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

總之，臺灣地區(qū)近次農(nóng)地改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對中國大陸的第四次農(nóng)地改革有很好的啟示作用。結(jié)合大陸發(fā)展的實(shí)際情況，進(jìn)行制度創(chuàng)新，建構(gòu)完善合理的農(nóng)地制度對中國大陸“三農(nóng)”問題的解決至關(guān)重要。

[1][美]托達(dá)羅.經(jīng)濟(jì)發(fā)展[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,1999.

[2]臺灣地區(qū)“行政院”農(nóng)業(yè)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)室.“中華民國”農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)要覽[Z].2000.

[3]閆湘,任天志.臺灣地區(qū)農(nóng)地保護(hù)政策的演變及對大陸的啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2007(10).

[4]李非.臺灣地區(qū)土改啟示大陸:農(nóng)會(huì)制度保障農(nóng)民權(quán)益[EB/OL].(2009-02-17).[2013-05-05].http://www.aisixiang.com/data/detail.php?id=24909.

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[6]鄧小平.在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點(diǎn)(1992年1月18日-2月21日)[EB/OL].(2008-09-16).[2013-05-05].http://news.qq.com/a/20091105/001068.htm.

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[10]南方朔.臺灣地區(qū)農(nóng)地改革的另一面:讓農(nóng)民“聰明”起來[EB/OL].(2008-10-28).[2013-06-03].http://www.aisixiang.com/data/detail.php?id=21742.

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