破解土地要素制約的對策淺析
——以紹興為例

趙和珍

(紹興市國土資源局，浙江 紹興312000)

1 紹興市概況

紹興市位于浙江省中北部，杭州灣南岸，總面積為8 256平方公里，市區(qū)總面積362平方公里，其中建成區(qū)面積為90.40平方公里.全境處于浙西山地丘陵、浙東丘陵山地和浙北平原三大地貌單元的交接地帶，境內(nèi)地貌類型多樣，西部、中部、東部屬山地丘陵，北部為紹虞平原，地勢總趨勢由西南向東北傾斜.全市地貌可概括為“四山三盆兩江一平原”，即：會稽山、四明山、天臺山、龍門山，諸暨盆地、新嵊盆地、三界-章鎮(zhèn)盆地，浦陽江、曹娥江，紹虞平原.在全市境域面積構(gòu)成中，按地域性質(zhì)分——陸域面積8 031平方公里，河流海域面積225平方公里.按地域類型分——平原面積1 514平方公里，占土地總面積的18.34%；盆地面積1 604平方公里，占19.43%；丘陵面積2 644平方公里，占32.03%；臺地面積461平方公里，占5.58%；山地面積2 033平方公里，占24.62%[1].

2 紹興市建設(shè)用地供需矛盾突出

改革開放30多年來，紹興作為發(fā)展較快、活力較強(qiáng)的城市，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)社會的跨越式發(fā)展，地區(qū)生產(chǎn)總值從1978年的11.29億元，躍升到2012年3 620.10億元的高位，綜合實(shí)力在浙江省內(nèi)排名位列第四.但長期積累的結(jié)構(gòu)性、素質(zhì)性矛盾日益凸顯，在日趨激烈的區(qū)域競爭壓力下，嚴(yán)峻的宏觀形勢、加劇的要素制約，特別是當(dāng)前國家對土地指標(biāo)控制越來越嚴(yán)格，使得推進(jìn)工業(yè)強(qiáng)市建設(shè)的土地需求與土地供給方面的矛盾越來越突出.

紹興作為全國的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，發(fā)展核心區(qū)域的市區(qū)規(guī)模與紹興的經(jīng)濟(jì)地位極不相稱，362平方公里的市區(qū)面積，僅占全市國土面積的4.38%，這兩項(xiàng)在長三角16個城市和浙江省11個地市中均居末位，開發(fā)已近極限，發(fā)展空間特別是土地資源明顯不足.2012年浙江省下達(dá)紹興市區(qū)的計(jì)劃指標(biāo)共計(jì)新增建設(shè)用地僅為3 840畝(耕地3110畝)，包括年初下達(dá)新增建設(shè)用地2 152畝(耕地1 871畝)和追加新增建設(shè)用地1 688畝(耕地1 239畝)，計(jì)劃指標(biāo)難以滿足市區(qū)的1個行政區(qū)和3大開發(fā)區(qū)各項(xiàng)用地需求.有限的市區(qū)土地資源不僅要承擔(dān)起全市性的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要支撐袍江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和紹興高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等國字號高新區(qū)、開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，“小馬拉大車”的狀況不僅嚴(yán)重制約紹興經(jīng)濟(jì)更快的發(fā)展，更是“巧婦難為無米之炊”無以為繼的尷尬.而作為紹興經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的紹興縣，2012年浙江省下達(dá)紹興縣新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)4 557畝，而該縣每年的基本用地發(fā)展需求在8 000畝以上，很難解決根本性問題[2].

3 建設(shè)用地供需矛盾的原因分析

3.1 規(guī)劃布局不合理

紹興市轄一區(qū)三市二縣，即越城區(qū)、諸暨市、上虞市、嵊州市、紹興縣、新昌縣，其中越城區(qū)、紹興縣、上虞市三地位于城市北部，區(qū)域間距離較短.國務(wù)院批準(zhǔn)的《紹興市城市總體規(guī)劃(2011—2020年)》，明確要求重點(diǎn)建設(shè)包括越城區(qū)、紹興縣和上虞市在內(nèi)的紹北城鎮(zhèn)密集區(qū)，中心城市的遠(yuǎn)景目標(biāo)是沿曹娥江形成“一江兩岸”、超200萬人的特大城市格局.但越城區(qū)、紹興縣、上虞市三地在發(fā)展路徑上競爭多于合作，體現(xiàn)在規(guī)劃布局上，都各自單獨(dú)制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，并不熱衷于區(qū)域合作，造成了在較近的距離，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、工程項(xiàng)目及類似產(chǎn)業(yè)重復(fù)上馬的現(xiàn)象，大量本可集中開發(fā)的土地被重復(fù)建設(shè)所浪費(fèi).例如,在越城區(qū)目前的鏡湖核心地塊動工興建了規(guī)模較大的奧體中心，而在距離該奧體中心車程不足20分鐘、距離不過10余公里的紹興縣，同樣開工建設(shè)了規(guī)模更為宏大、更為先進(jìn)的體育中心.規(guī)劃布局的不合理，造成土地資源的浪費(fèi)，進(jìn)而加劇建設(shè)用地的供需矛盾.

3.2 土地利用效率低

紹興工業(yè)用地的單位面積產(chǎn)出總體偏低，2012年單位建設(shè)用地產(chǎn)生的GDP僅為3.2億元/平方公里，而廣州在2008年單位建設(shè)用地產(chǎn)生的GDP即達(dá)到5.06億元/平方公里[3]；而2011年紹興規(guī)模以上工業(yè)用地畝均利稅僅為38.7億元，低于全省39.9億元的平均水平，遠(yuǎn)低于杭州、寧波、溫州的58.0億元、47.7億元、58.3億元，甚至低于麗水的52.9億元[4].再以紹興縣為例，歷年累計(jì)批出工業(yè)用地10.7萬畝，畝均稅收約為8.9萬元，各個地塊差異性極大，每畝納稅最高的為151萬元，而最低的僅為100元[2].特別是較早一段時(shí)間，不少企業(yè)在土地使用時(shí)粗獷式發(fā)展，故意夸大項(xiàng)目,夸大投資,虛報(bào)收益，滿打滿算的攤大餅式發(fā)展，促使政府在供地環(huán)節(jié)上頻頻讓步，用地單位投資強(qiáng)度低下.一些企業(yè)單位將項(xiàng)目用地視作資本金，一旦獲得土地使用權(quán)，就千方百計(jì)將其轉(zhuǎn)化為抵押物，通過金融機(jī)構(gòu)獲取貸款[5].單位土地投資強(qiáng)度低下，單位土地的產(chǎn)出率不高，必然造成土地利用效率的低下，從而加劇建設(shè)用地的供需矛盾.

3.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)檔次低

紹興市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，產(chǎn)業(yè)以及工業(yè)多樣化指數(shù)均低于全省.三次產(chǎn)業(yè)中，工業(yè)占比達(dá)到48%，其中紡織業(yè)占工業(yè)的35%；服務(wù)業(yè)占比僅41%，低于全省4個百分點(diǎn)；產(chǎn)業(yè)層次總體處于低端水平，傳統(tǒng)行業(yè)占比更是達(dá)76%，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)往往意味著大量資源要素的支撐和消耗，特別是土地資源的利用效率普遍較低.如紹興縣以紡織印染產(chǎn)業(yè)為主，有全球最大的紡織品交易市場，2012年該縣紡織業(yè)占工業(yè)經(jīng)濟(jì)比重的58.5%，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占工業(yè)經(jīng)濟(jì)比重僅為29.2%，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后[2]；而在紡織業(yè)中，大部分產(chǎn)業(yè)層次低，占地面積大，能耗污染大，土地資源利用效率較低.土地利用效率的低下，加劇了建設(shè)用地的供需矛盾.

3.4 土地后備資源少

紹興處于浙西山地丘陵、浙東丘陵山地和浙北平原三大地貌單元的交接地帶，地貌比較復(fù)雜，地貌結(jié)構(gòu)中山地、丘陵等較難開發(fā)的面積占很大比例.同時(shí)，紹興素以“水鄉(xiāng)澤國”聞名，河道密布,湖泊眾多，加之對河道保護(hù)、環(huán)境保護(hù)的重視，客觀上又造成了土地資源的零星分散，不易于較大規(guī)模集中整合利用.隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)，每年必須有大量的土地資源予以支持，而浙江省新一輪土地利用規(guī)劃新增了建設(shè)用地總量控制指標(biāo)，要求到2020年紹興全市建設(shè)用地總規(guī)模不得突破158.98萬畝.截止2009年底，紹興全市建設(shè)用地總面積已達(dá)到149.364萬畝，即從2010年至2020年僅可新增建設(shè)用地9.62萬畝.在本已不多的土地面積上，有限的土地后備資源使供地形勢日漸吃緊，成為卡在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化頭上的緊箍咒.如越城區(qū)從2010年至2020年的11年時(shí)間內(nèi)，僅可用3.62萬畝土地支撐市區(qū)和3個開發(fā)區(qū)發(fā)展；再如紹興縣，人均耕地面積僅為0.54畝，只占全國人均耕地面積的40%，全縣規(guī)劃可用于復(fù)墾開發(fā)、土地整理的耕地后備資源不足1萬畝[2].土地后備資源嚴(yán)重不足，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的難度日益加大，加劇了建設(shè)用地的供需矛盾.

4 對策建議

4.1 優(yōu)化土地規(guī)劃

正確處理長遠(yuǎn)與當(dāng)前的關(guān)系，不僅要著眼于當(dāng)前的建設(shè)發(fā)展需要，更要為未來的發(fā)展多預(yù)留土地空間，并科學(xué)研判市場走勢和發(fā)展方向，繼續(xù)規(guī)范有條件建設(shè)區(qū)土地規(guī)劃用途調(diào)整和預(yù)留指標(biāo)使用管理.正確處理整體與局部的關(guān)系，整體統(tǒng)籌土地使用，將紹興所轄各縣(市、區(qū))的土地資源作通盤考慮，整合類似項(xiàng)目，合并距離較近的重復(fù)建設(shè)，確保項(xiàng)目依法選址和發(fā)展空間布局優(yōu)化.正確處理推進(jìn)與協(xié)調(diào)的關(guān)系，編制供地計(jì)劃,嚴(yán)格按計(jì)劃供地，同時(shí)在城市規(guī)劃中即制定相應(yīng)的土地使用進(jìn)度計(jì)劃,與其他工業(yè)、交通、水利、城市建設(shè)同步供地、協(xié)調(diào)推進(jìn)，有序推進(jìn)土地出讓.正確處理全局與重點(diǎn)的關(guān)系，優(yōu)化土地資源配置，嚴(yán)格土地用途管制，在指標(biāo)分配時(shí)，積極保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施工程、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等用地需求，對越商回歸、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、保障性住房等民生項(xiàng)目進(jìn)行適度傾斜，保障重點(diǎn)急需項(xiàng)目的用地空間.

4.2 提升產(chǎn)業(yè)層次

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，完成不斷增加土地利用效率和產(chǎn)出率較高的第三產(chǎn)業(yè)比重，在重要地塊重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、研發(fā)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),以及創(chuàng)新商貿(mào)、文化旅游、新型專業(yè)市場、家政服務(wù)等生活性服務(wù)業(yè).不斷提升工業(yè)的技術(shù)、設(shè)備、管理水平，增加戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比重，重點(diǎn)培育生物醫(yī)藥、航空制造、新材料等產(chǎn)業(yè)，培育具有紹興特色的智能紡織印染裝備、高端節(jié)能電機(jī)產(chǎn)品、現(xiàn)代醫(yī)藥制劑及高端醫(yī)療設(shè)備、現(xiàn)代環(huán)保裝備、紡織新材料、薄膜新材料、通用航空設(shè)備、高端數(shù)控機(jī)床、新型工業(yè)化住宅、黃酒及相關(guān)產(chǎn)品等十大產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)鏈，從根本上提高工業(yè)發(fā)展層次，提高單位土地產(chǎn)出效益.

4.3 節(jié)約集約利用土地

深化“畝產(chǎn)論英雄”理念，通過對新增加單位土地面積GDP產(chǎn)出和稅收產(chǎn)出等指標(biāo)控制，并推出一系列土地節(jié)約集約利用的產(chǎn)業(yè)政策、獎勵政策、稅收政策等政策導(dǎo)向，將土地利用效率與企業(yè)、部門、地方的績效考核掛鉤，在各級政府各部門的支持推動下，鼓勵更多企業(yè)通過各種方式節(jié)約集約利用土地，提高單位土地產(chǎn)出率.開展建設(shè)用地“批、供、用”監(jiān)管技術(shù)平臺建設(shè)，全面加強(qiáng)對土地資源的動態(tài)監(jiān)管.開展土地整理，把由于自然地貌和規(guī)劃使用后零碎散落等原因造成的各種邊角碎料土地進(jìn)行整合，通過調(diào)整、整合后可整體用于開發(fā)建設(shè)之用.

4.4 消化閑置土地

做好轉(zhuǎn)而未供土地消化及存量土地盤活，明確閑置土地認(rèn)定，并對出讓后的土地使用情況做出一定的限制，不斷提高閑置土地的閑置費(fèi)用，甚至在達(dá)到一定限制底線的情況下，政府予以強(qiáng)制收回.例如，可對供地一年以上未滿兩年的工業(yè)企業(yè)，實(shí)行函告制，督促企業(yè)抓緊建造，并收取閑置費(fèi)；對供地已滿兩年以上的工業(yè)企業(yè)，因企業(yè)不景氣或集約節(jié)約程度不高的，實(shí)行收儲，或重新公開出讓，或轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)發(fā)展用地；對有閑置土地的企業(yè)，不予參與本市范圍內(nèi)新的相同用地性質(zhì)土地出讓交易活動[6].此外，對閑置土地重新開發(fā)后，根據(jù)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，規(guī)定該土地的效益產(chǎn)出底線，防止企業(yè)以消極開工、低端開工等形式規(guī)避相關(guān)規(guī)費(fèi)約束，促使轉(zhuǎn)而未供土地、供而未用及存量土地的高效利用.

4.5 二次開發(fā)土地

加快探索“二次開發(fā)”，引導(dǎo)一批低效用地企業(yè)在不改變土地用途、符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，通過拆建、改擴(kuò)建、加層改造、利用地下空間等途徑，提高工業(yè)用地容積率.實(shí)施“退二優(yōu)二”、“退二進(jìn)三”，騰籠換鳥，通過政策、市場、行政等各種手段，推進(jìn)占用資源特別是土地資源較多、能耗和污染較大、效能偏低的傳統(tǒng)企業(yè)不斷關(guān)停淘汰.同時(shí)，嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，在原有土地上引入科技含量高、產(chǎn)品附加值高、占用土地面積較少、能耗污染較低的工業(yè)企業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè).特別是針對以紡織印染行業(yè)為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，需要采取企業(yè)搬遷集聚、相關(guān)減排設(shè)施整合等方式，提高設(shè)施利用率和用地效率.此外，在不違反相關(guān)法律法規(guī)的前提下，辦理土地用途改變手續(xù)，既可收儲低效土地，又能收取補(bǔ)繳土地出讓金，在目前財(cái)政體制下，是地方政府利用土地資源解決財(cái)政收入問題的有效途徑.

4.6 開拓外部資源

大力支持紹興企業(yè)“走出去”，利用外部資源,開拓外部市場,開發(fā)外部項(xiàng)目.再確立“總部經(jīng)濟(jì)”發(fā)展導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，充分利用經(jīng)濟(jì)危機(jī)后境外經(jīng)濟(jì)低迷的有利機(jī)遇，推動優(yōu)勢企業(yè)開拓海外市場，以政策獎勵等形式支持企業(yè)到海外設(shè)立、兼并、收購境外企業(yè)，開展國際化的投資合作；推進(jìn)低端產(chǎn)業(yè)向國內(nèi)和東南亞地區(qū)梯度式轉(zhuǎn)移，這樣既不占用紹興本地土地指標(biāo)，又能對紹興經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到積極的推動作用.

參考文獻(xiàn)：

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[3]佚名.廣州單位建設(shè)用地GDP達(dá)5.06億元五年翻一番[EB/OL].[2013-04-20].http://business.sohu.com/20090525/n264162064.shtml.

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[5]楊武民.破解土地瓶頸難題促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展——關(guān)于西北地區(qū)土地制約問題的初淺思考[J].現(xiàn)代物業(yè),2011,10(2):55-57.

[6]諸暨市國土資源局辦公室.諸暨市多措并舉全力破解土地瓶頸制約[J].浙江國土資源,2011(7):34-36.