民事執(zhí)行檢察監(jiān)督相關(guān)規(guī)定亟待完善之思考——以檢察實務為基礎

趙彩燕

(長葛市人民檢察院，河南長葛461500)

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是指人民檢察院依照我國法律規(guī)定對人民法院民事執(zhí)行活動實行監(jiān)督，依法糾正違法、不當民事執(zhí)行行為，查處執(zhí)行活動中的職務犯罪，排除民事執(zhí)行活動中的障礙，保障民事執(zhí)行的法律效果，使受害者權(quán)益得以救濟，促使公正的民事判決、裁定得到公正、及時、有效、完整的執(zhí)行，促進民事執(zhí)行活動的嚴肅性、合法性、公正性。依照現(xiàn)行法律實際，執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)單一地集中于法院執(zhí)行部門，且執(zhí)行程序的不公開及執(zhí)行救濟措施的不完善，在很大程度上造成了“執(zhí)行亂”的現(xiàn)象，影響到人民群眾對司法機關(guān)的信任度和法治社會的順利創(chuàng)建。然而，從權(quán)力制衡的角度出發(fā)，重視和加強對執(zhí)行權(quán)的外部監(jiān)督刻不容緩。我國憲法規(guī)定檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，由檢察機關(guān)行使并進一步加強對法院的民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督，具有合法性和可行性，也是司法改革深入推進的必然趨勢。在2012年民事訴訟法修改之前，檢察機關(guān)已經(jīng)在民事執(zhí)行方面進行了大量的探索和嘗試，取得了很好的效果，并為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督入法起到了不可磨滅的推動作用。雖然將民事執(zhí)行監(jiān)督寫入了民事訴訟法，是民事執(zhí)行監(jiān)督工作的巨大進步，但其規(guī)定只是寥寥數(shù)語，缺乏可操作性，客觀上造成監(jiān)督方式的混亂和不規(guī)范，給檢察機關(guān)的實際工作帶來很大困惑。本文擬就相關(guān)問題展開探討。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督遇到的困境

(一)民事執(zhí)行監(jiān)督工作未受重視

在民事訴訟監(jiān)督工作中，相對于審判監(jiān)督而言，執(zhí)行監(jiān)督的立法工作和各項機制遠遠滯后，這就造成了審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督工作發(fā)展上的嚴重不平衡。由于執(zhí)行監(jiān)督多年來在理論界和實際工作中都沒有得到充分重視，相關(guān)法律規(guī)定的缺位和監(jiān)督制度不完善，使得執(zhí)行監(jiān)督發(fā)展遲緩。如某檢察院民行部門一年受理并做出提請抗訴、再審檢察建議和檢察和解等處理結(jié)果的民事案件共40余件，而受理的執(zhí)行案件僅10余件。

(二)檢察監(jiān)督立法不健全

人民檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，對法院執(zhí)行行為進行監(jiān)督是理所應當?shù)?，相比較內(nèi)部監(jiān)督而言，屬于更有效、更有保障的外部監(jiān)督，其效果更加突出。但在具體工作中，受到缺少法律詳細規(guī)定和機制不完善的制約，使得該項監(jiān)督權(quán)難以得到充分發(fā)揮。檢察機關(guān)民行部門是法律規(guī)定的執(zhí)行監(jiān)督部門，但其工作猶如“孤島”一般，被困在民事執(zhí)行“大墻”之外，沒有一條有效的途徑和機制使其看到執(zhí)行工作狀況，監(jiān)督就愈加困難而無力。例如某基層檢察院一年共受理執(zhí)行監(jiān)督案件12件，發(fā)出檢察建議13份，但相較于法院執(zhí)行部門本年受理及往年積壓的近千起各類執(zhí)行案件，其監(jiān)督效果影響甚小，而發(fā)生此類問題的主要原因是由于缺乏完善的立法和成熟的機制，使得監(jiān)督舉步維艱。

(三)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督宣傳不到位

法律規(guī)定對法院民事執(zhí)行行為的監(jiān)督必須由當事人申請，檢察機關(guān)不能依職權(quán)提起，這就要求檢察機關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督職責廣泛地被群眾所知曉，而現(xiàn)實情況并非如此。由于民事執(zhí)行監(jiān)督工作起步較晚，檢察機關(guān)又缺乏有效的宣傳，致使當事人在對法院的執(zhí)行行為不滿時，難以找到有效的途徑維護自身權(quán)益。

(四)法院排斥監(jiān)督

由于法律職責和地位的客觀存在性，使得法院對檢察機關(guān)的監(jiān)督行為本能地持排斥態(tài)度。一方面由于部門內(nèi)部的保護主義，對于一些非原則性問題，部門不愿意糾正，即使涉及更嚴重的問題，法院為了保護法官，也千方百計地阻攔監(jiān)督。另一方面，以書面檢察建議為主要手段的監(jiān)督方式，缺乏法律的硬性保障，在實際操作過程中很難取得預想的監(jiān)督效果。而且，在檢察實務中經(jīng)常出現(xiàn)檢察機關(guān)發(fā)出對執(zhí)行行為的檢察建議后，法院沒有任何回復或是對建議的內(nèi)容不予采納，而大多檢察機關(guān)也因為缺乏制度依據(jù)而沒有步步跟進，深入落實，認為自己已經(jīng)完成監(jiān)督職責，監(jiān)督工作就此止步，但是實際上這樣的監(jiān)督很可能根本沒有解決問題，使得監(jiān)督流于形式，而沒有真正發(fā)揮它的作用。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督立法現(xiàn)狀

我國《憲法》第一百二十九條規(guī)定:“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！痹谶@條規(guī)定中，對監(jiān)督范圍的理解應該涉及法律實施的各個方面，民事執(zhí)行活動也是法律實施的重要部分，因此民事執(zhí)行監(jiān)督也應當包括在內(nèi)。然而，由于缺乏對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的直接法律規(guī)定，致使這項工作開展緩慢。2007年民事訴訟法的修改，也僅僅是解決了“申訴難”的問題。2008年中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，提出了“明確對民事執(zhí)行工作實施法律監(jiān)督的范圍和程序”的要求。2012年修改后的《民事訴訟法》第十四條和第二百三十五條明確規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”、“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，這標志著我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的正式建立。不過法律雖然對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督進行了明確規(guī)定，但仍缺乏具體的操作性規(guī)定，在工作實際中能夠參考的規(guī)定，只有2011年最高人民檢察院和最高人民法院會簽的《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，對執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等方面的內(nèi)容進行了較為詳細的規(guī)定。由于該《通知》的法律效力非常有限，因此檢察機關(guān)按照《通知》進行的監(jiān)督行為，法院不予認可，有關(guān)具體操作問題在工作中達不成統(tǒng)一認識，從而在實踐中抑制了檢察機關(guān)對執(zhí)行活動進行監(jiān)督的權(quán)限，致使監(jiān)督效果甚微。

三、完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督立法的思考

如今，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作還處在探索和嘗試階段，若想收到較好效果，必須對監(jiān)督方式、范圍和程序做出指導性規(guī)定，健全各項機制，否則，民事執(zhí)行監(jiān)督將很難收到好的效果，也將對法院構(gòu)建和諧、合法的執(zhí)行局面產(chǎn)生不利影響。近幾年，檢察機關(guān)已積極開展調(diào)查研究，與各職能部門溝通協(xié)調(diào)，與法院會簽相關(guān)文件，在執(zhí)行監(jiān)督工作機制方面進行了有益探索，并收到了良好成效，而民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機制的完善，對于執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的順利開展，意義非常重大。

(一)明確監(jiān)督范圍

詳細限定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍，是執(zhí)行監(jiān)督制度建立之根本，更是確定監(jiān)督方式的先決條件。筆者認為民事執(zhí)行的監(jiān)督范圍宜寬不宜窄，最好與法院的執(zhí)行案件受理范圍一致，即對法院的所有執(zhí)行行為檢察機關(guān)都應具有監(jiān)督權(quán)，但是，在這個范圍內(nèi)，又應當突出重點。在監(jiān)督過程中應重點弄清楚以下幾個對象。

1.對執(zhí)行裁決與措施進行監(jiān)督。執(zhí)行裁決包括裁定、決定、通知、執(zhí)行令等文書。根據(jù)民事訴訟法和相關(guān)司法解釋，執(zhí)行措施包括:查封、凍結(jié)、劃撥被執(zhí)行人存款;扣留、提取被執(zhí)行人收入;查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣被執(zhí)行人財產(chǎn);強制被執(zhí)行人交付法律文書指定的財物或者票證、遷出房屋或者退出土地;強制執(zhí)行被執(zhí)行人的到期債權(quán)等。而對于執(zhí)行裁定，與執(zhí)行措施具有密切關(guān)系，執(zhí)行裁定從時間上可以分為兩種:一種是在執(zhí)行措施實施前做出的，如在采取執(zhí)行措施之前，經(jīng)審查認為符合執(zhí)行條件的，做出查封被執(zhí)行財產(chǎn)、制作執(zhí)行裁定、協(xié)助執(zhí)行通知書等裁定;另一種是在執(zhí)行過程中做出的，如在執(zhí)行過程中，案外人提出了執(zhí)行異議，人民法院審查認為異議成立的，做出中止執(zhí)行的裁定，另外，在執(zhí)行過程中還會做出執(zhí)行擔保、執(zhí)行和解、執(zhí)行中止、執(zhí)行終結(jié)等阻卻執(zhí)行的裁定?？梢钥闯?，在實際工作中，裁決錯誤和執(zhí)行措施違法是相輔相成、拔出蘿卜帶出泥的關(guān)系，因此對執(zhí)行裁決的監(jiān)督與執(zhí)行措施的監(jiān)督不可分離。從檢察機關(guān)的監(jiān)督實踐看，相對于書面的執(zhí)行裁決錯誤，執(zhí)行措施中的違法更為突出，群眾反映強烈的“不執(zhí)行”“濫執(zhí)行”，一般都發(fā)生在執(zhí)行措施環(huán)節(jié)，因此執(zhí)行措施應當是監(jiān)督的重點。

2.對案件和執(zhí)行主體進行監(jiān)督。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督對象應為公權(quán)力，在執(zhí)行范圍的劃定上不能把當事人和利害關(guān)系人包括在內(nèi)。從民事執(zhí)行法律關(guān)系的角度看，存在著三種法律關(guān)系，即申請執(zhí)行人與執(zhí)行法院之間的申請關(guān)系、被執(zhí)行人與執(zhí)行法院之間的干預關(guān)系、申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人之間的法律關(guān)系。其中前兩者為公法關(guān)系，后者為私法關(guān)系。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應立足于公法關(guān)系，限于人民法院及其執(zhí)行人員在民事執(zhí)行中的職務行為。如果發(fā)現(xiàn)當事人與執(zhí)行人員的行為融合為一體，難以區(qū)分，或緊密聯(lián)系互為前提，則可以對二者都提出糾正意見，但這種情況下并不能認為案件當事人也是執(zhí)行檢察監(jiān)督對象。同樣，對案件的監(jiān)督與對執(zhí)行人員的監(jiān)督關(guān)系也很密切。由于在執(zhí)行程序中，執(zhí)行裁決和執(zhí)行行為的實施，都必須通過執(zhí)行人員的行為來實現(xiàn)，因此相對于對案件本身進行監(jiān)督來說，對執(zhí)行者的監(jiān)督更重要，畢竟執(zhí)行人員是一切違法現(xiàn)象的制造者，而從源頭、從根本上解決問題，才是權(quán)力監(jiān)督的邏輯內(nèi)涵。

3.對執(zhí)行作為違法進行監(jiān)督。在學界有人認為檢察機關(guān)對執(zhí)行不作為監(jiān)督才是執(zhí)行監(jiān)督的重點，對執(zhí)行作為予以監(jiān)督，由于有可能妨礙執(zhí)行活動的正常進行，因此不能輕易介入進行監(jiān)督。此種觀點犯了嚴重的片面主義錯誤，是沒有正確分析執(zhí)行存在的問題而做出的不負責任的結(jié)論。如今，法院“執(zhí)行難”是眾所周知的客觀事實，有許多不能歸責于人民法院的客觀原因，而“執(zhí)行亂”則完全是由于執(zhí)行人員的執(zhí)行行為不規(guī)范、不合法造成的，不存在外在客觀原因，而且“執(zhí)行亂”問題也是法院一直在極力回避的問題，因此對執(zhí)行作為進行嚴格監(jiān)督，減少違法行為的發(fā)生，抓住矛盾中心點，改善“執(zhí)行亂”現(xiàn)象，是檢察機關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的重點之一。

(二)確定監(jiān)督方式

在監(jiān)督方式上，《通知》中僅規(guī)定了提出書面檢察建議的方式，但顯然無法適應新形勢下對民事執(zhí)行的監(jiān)督需求。在工作實踐中，檢察院對民事執(zhí)行活動實行監(jiān)督的方式主要有四種:檢察建議，糾正違法通知書，檢察和解和查辦執(zhí)行活動中的職務犯罪。以上四類監(jiān)督方式完全能夠滿足對執(zhí)行實施的監(jiān)督，但因缺乏法律依據(jù)，經(jīng)常會遇到法院找到各種借口，對發(fā)出的檢察建議、糾正違法通知書等不予采納或消極應對，使監(jiān)督實效大打折扣。另外，實踐中缺乏對執(zhí)行裁決的監(jiān)督方式，因此筆者針對以上問題提出幾點建議:

一是因執(zhí)行裁決本質(zhì)上屬于審判活動，應將其納入抗訴的范疇，但民事執(zhí)行涉及私權(quán)的處分，依照“意思自治原則”，在當事人沒有提出申訴的情況下，檢察機關(guān)不應介入。

二是將各類監(jiān)督方式入法，根據(jù)執(zhí)行違法的不同情況，設定不同的監(jiān)督方式。對因錯誤的民事執(zhí)行裁定文書而錯誤執(zhí)行的，除國家利益受到損害之外，由當事人或案外人申請，應當依法提出抗訴;執(zhí)行裁定文書內(nèi)容正確，執(zhí)行人員不遵照執(zhí)行，或沒有執(zhí)行依據(jù)而違法強制執(zhí)行的，不予執(zhí)行，超范圍執(zhí)行，截留、扣押執(zhí)行財物，低價拍賣，變賣被執(zhí)行人財產(chǎn)，對裁定停止執(zhí)行的案件仍強制執(zhí)行的，應發(fā)出糾正違法通知書;執(zhí)行裁定及執(zhí)行行為不具有違法性，但執(zhí)行行為在民事訴訟過程中引起不良后果的，應發(fā)檢察建議與法院溝通、協(xié)商，督促法院盡快解決;針對執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為、執(zhí)行決定中的錯誤，通過檢察和解與法院執(zhí)行程序銜接，解決執(zhí)行中的問題;執(zhí)行人員有徇私枉法、受賄索賄、截留侵占執(zhí)行款物，嚴重損害當事人合法權(quán)益的職務犯罪行為的，應立案偵查，依法查辦。

三是明確規(guī)定法院在收到監(jiān)督文書和通知后的后續(xù)規(guī)定，和與檢察機關(guān)對監(jiān)督的異議處理渠道。例如收到檢察建議一個月內(nèi)做出處理，并將處理情況書面回復檢察機關(guān)，無正當理由逾期不回復的，檢察機關(guān)可以把檢察建議及相關(guān)材料報上一級檢察機關(guān)和同級人大常委會，人民法院對檢察機關(guān)的監(jiān)督有異議的，可以通過上一級法院向上一級檢察院提出。

我們呼吁盡早制定統(tǒng)一的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督法律法規(guī)，明確監(jiān)督原則、方式、范圍、程序以及如何確保執(zhí)行監(jiān)督的效果等。尤其是，建立必要的效果保障機制，避免有錯不糾，或者建立對有錯不糾行為的制約機制。這對于實現(xiàn)有效監(jiān)督的目標來說極為重要，也更有挑戰(zhàn)性。只有這樣，執(zhí)行監(jiān)督才能真正解決問題。