金融消費(fèi)糾紛投訴處理機(jī)制研究

王婷婷

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

一、引言

隨著金融業(yè)的快速發(fā)展和金融產(chǎn)品和服務(wù)的不斷推陳出新，金融消費(fèi)正以前所未有的速度走入普通民眾的生活。金融產(chǎn)品和服務(wù)在給消費(fèi)者帶來諸多便利的同時(shí)，也使得處于信息劣勢(shì)和地位弱勢(shì)的金融消費(fèi)者因不了解金融商品或服務(wù)的特性而受到侵害。日常生活中，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)提供產(chǎn)品和服務(wù)的不透明、金融機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)等金融消費(fèi)糾紛頻繁發(fā)生，金融消費(fèi)者的合法權(quán)益在不同程度上受到損害。如何及時(shí)、順利解決金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的糾紛，切實(shí)保障金融消費(fèi)者的利益，成為各國普遍面臨的難題。

二、金融消費(fèi)糾紛及其傳統(tǒng)解決方式的缺陷

金融糾紛，亦稱金融爭議，是指在金融交易過程中產(chǎn)生的各類民事糾紛。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，金融糾紛可作下列區(qū)分：在主體上，金融糾紛既包括當(dāng)事人雙方均為金融機(jī)構(gòu)的糾紛，也包括一方為金融機(jī)構(gòu)，另一方為其他法人或者自然人之間的金融爭議；在客體上，金融糾紛包括銀行業(yè)爭議，也包括保險(xiǎn)業(yè)爭議、證券業(yè)爭議以及期貨業(yè)爭議；在性質(zhì)上，金融爭議既包括合同糾紛，也包括侵權(quán)糾紛。[1](p1-2)本文所指稱的金融消費(fèi)糾紛是從主體上對(duì)金融糾紛進(jìn)行的限定，它是指金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生的有關(guān)金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的糾紛。需要說明的是，盡管金融消費(fèi)糾紛中的任意一方都可以針對(duì)另一方提出請(qǐng)求，但由于在金融消費(fèi)中容易遭受損害的往往是處于弱勢(shì)地位的金融消費(fèi)者，所以金融消費(fèi)糾紛通常是基于金融消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的請(qǐng)求權(quán)而產(chǎn)生，實(shí)踐中通常由金融消費(fèi)者單方進(jìn)行投訴。

根據(jù)解決方式的不同，傳統(tǒng)上金融消費(fèi)糾紛可通過訴訟途徑和非訴途徑兩種方式解決。訴訟途徑是指金融消費(fèi)糾紛產(chǎn)生后，由金融消費(fèi)者或者金融機(jī)構(gòu)通過向人民法院提起民事訴訟的方式，解決雙方的紛爭；而非訴途徑的外延相對(duì)寬泛，包括金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理、金融調(diào)解、行政調(diào)處以及金融仲裁等司法途徑以外的方式。金融糾紛傳統(tǒng)解決方式的多元化，不僅在程序上保障了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，也能在實(shí)質(zhì)上有助于維護(hù)當(dāng)事人尤其是金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。但實(shí)踐中，由于金融消費(fèi)糾紛具有當(dāng)事人地位不平等、所涉內(nèi)容較為專業(yè)等特點(diǎn)，傳統(tǒng)糾紛解決方式在金融消費(fèi)領(lǐng)域所發(fā)揮的功效，并不容樂觀。

（一）傳統(tǒng)糾紛解決方式的非效率性。

在金融業(yè)，效率一直是其永恒的價(jià)值追求。因此，金融消費(fèi)糾紛的快速解決，不僅關(guān)系到金融消費(fèi)者的合法權(quán)益能否得以及時(shí)維護(hù)，同時(shí)也關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)能否把握轉(zhuǎn)瞬即逝的發(fā)展機(jī)遇。然而，對(duì)于傳統(tǒng)糾紛解決方式而言，案件的審理需要在既定的程序制度中逐步推進(jìn)，這雖然有助于確保案件實(shí)體結(jié)果的公正，但審理周期相對(duì)冗長，不利于糾紛的快速解決。事實(shí)上，在傳統(tǒng)訴訟理論看來，程序公正與訴訟效益是一種二元對(duì)立關(guān)系。換言之，在排除其他因素的前提下，“訴訟程序設(shè)置越嚴(yán)格、越規(guī)范、越完整，就意味著法官對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定就會(huì)越清楚，對(duì)案件的處理越公正，而相應(yīng)地，當(dāng)事人為此付出的時(shí)間和其他成本也會(huì)越高昂，程序效益也會(huì)越低下?！盵2]顯然，傳統(tǒng)糾紛解決方式程序繁雜所帶來的低效率與與金融糾紛解決更注重效率的理念存在著天然的矛盾。

（二）傳統(tǒng)糾紛解決方式的非專業(yè)性。

在傳統(tǒng)糾紛解決方式中，司法途徑和大多數(shù)非訴方式都具有非專業(yè)性的缺陷。首先，司法人員的構(gòu)成具有非專業(yè)性。在現(xiàn)代司法機(jī)關(guān)中，其工作人員大多為法律專業(yè)出身，兼具金融和法律知識(shí)的審判人員并不多見。因此，縱觀世界各國，專業(yè)化的金融糾紛審判組織為數(shù)不多，而在我國，盡管在上海、成都等部分地區(qū)開啟了專業(yè)化“金融審判庭”的試點(diǎn)工作，但由于缺乏兼具金融知識(shí)和法學(xué)知識(shí)的司法人員，短期內(nèi)無法滿足金融消費(fèi)糾紛處理的快捷性及低成本需求。囿于以上條件限制，通過司法解決金融糾紛并非金融消費(fèi)糾紛當(dāng)事人的首選方式。基于類似原因，行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)力度也較為薄弱。以我國消費(fèi)者協(xié)會(huì)為例，雖然協(xié)會(huì)數(shù)量眾多，但能夠?qū)鹑诩m紛案件進(jìn)行調(diào)解的卻并不多，其重要原因就在于金融糾紛不同于傳統(tǒng)類型的糾紛，要求調(diào)解者具有專業(yè)的金融知識(shí)背景和嫻熟的調(diào)解技巧。

（三）傳統(tǒng)糾紛解決方式的非權(quán)威性。

以金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)雙方的協(xié)商機(jī)制為例，雖然各國金融行業(yè)在其內(nèi)部普遍設(shè)立了金融消費(fèi)糾紛投訴處理機(jī)構(gòu)，在金融消費(fèi)糾紛發(fā)生后，消費(fèi)者可通過撥打電話、網(wǎng)上申訴等方式快速與金融機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系，反映相關(guān)問題。然而，由于金融消費(fèi)者往往對(duì)金融機(jī)構(gòu)缺乏信任、甚至出現(xiàn)抵制情緒，以及金融機(jī)構(gòu)投訴部門本身地位不高、權(quán)力不夠、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，因此，實(shí)踐中該處理方式多應(yīng)用于對(duì)金融消費(fèi)者提出的相關(guān)資訊進(jìn)行解答，而無法從根本上解決糾紛。類似的問題在消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及行業(yè)協(xié)會(huì)處理金融消費(fèi)糾紛時(shí)也有體現(xiàn)。

（四）傳統(tǒng)糾紛解決方式的其它問題。

此外，傳統(tǒng)糾紛解決方式還存在成本高昂、不易使用等問題。在司法救濟(jì)中，舉證責(zé)任的設(shè)置加大了金融消費(fèi)者維權(quán)的難度。根據(jù)民事訴訟法有關(guān)舉證責(zé)任的規(guī)定，“誰主張誰舉證”是一條普適性規(guī)則，這也是當(dāng)事人平等原則的一個(gè)重要體現(xiàn)。然而，對(duì)于金融消費(fèi)者而言，由于大量的金融交易記錄掌握在金融機(jī)構(gòu)手中，其很難在維權(quán)時(shí)搜集到充足的證據(jù)。此外，由于欠缺專業(yè)的金融業(yè)知識(shí)，很多金融消費(fèi)者即便搜集到證據(jù)，也無法對(duì)證據(jù)中記載的事項(xiàng)進(jìn)行準(zhǔn)確說明。而對(duì)于金融仲裁而言，盡管其具有組成人員專業(yè)化、仲裁程序規(guī)范化、爭議處理效率強(qiáng)、效力高以及解決過程保密性等特點(diǎn)，被有關(guān)學(xué)者推崇為金融糾紛的“最佳解決機(jī)制”。但需要指出的是，金融仲裁往往以雙方約定有仲裁協(xié)議為前提，而且金融仲裁所需的高額成本也非普通金融消費(fèi)者所能承擔(dān)，所以，金融仲裁在金融消費(fèi)糾紛解決中優(yōu)勢(shì)看似明顯，但實(shí)踐效果并不理想。而就監(jiān)管機(jī)關(guān)確立的投訴處理機(jī)制而言，該類機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷側(cè)重于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范性、風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行監(jiān)管，在管理手段上也更多采用行政處罰的方式來處理法律主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以公權(quán)處罰代替私權(quán)救濟(jì)，缺乏有效的民事救濟(jì)和保障，忽視了對(duì)消費(fèi)者民事責(zé)任填補(bǔ)損害的作用，以至于忽視了對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的保障。[3](p585)

三、金融消費(fèi)糾紛專門處理機(jī)制的出臺(tái)及歷史發(fā)展

從以上分析可知，盡管金融消費(fèi)糾紛的傳統(tǒng)解決方式種類很多，但實(shí)踐中由于受制于多種因素而無法發(fā)揮其應(yīng)有功效。因此，為提高金融消費(fèi)糾紛的解決效率，降低爭議解決成本，自上世紀(jì)開始，各國就開始在傳統(tǒng)糾紛解決途徑之外，探索新型的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，在此背景下，統(tǒng)一的金融消費(fèi)投訴處理機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

（一）金融消費(fèi)糾紛專門處理機(jī)制的雛形——申訴專員制度。

就歷史源流而言，金融消費(fèi)糾紛專門處理機(jī)制的雛形是公評(píng)人（ombudsman，又稱為申訴專員）制度。一般而言，公評(píng)人是指獨(dú)立于立法及行政機(jī)關(guān)以外，獲得法律授權(quán)得以調(diào)查人民與政府之間的申訴案件，并以公正客觀的態(tài)度處理案件的機(jī)構(gòu)。[4](p7-8)有關(guān)公評(píng)人的法律規(guī)定，最早可以追溯到1809年的瑞典憲法。根據(jù)三權(quán)分立原理，立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)是相互制衡的關(guān)系，但在當(dāng)時(shí)的瑞典，行政權(quán)力不斷擴(kuò)張而立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)其制約功能卻未能有效發(fā)揮，導(dǎo)致民眾的權(quán)益不斷遭受侵害。為了保護(hù)民眾利益，瑞典成立了專門的議會(huì)申訴專員機(jī)構(gòu)（Justitie ombudsman），試圖通過該機(jī)構(gòu)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行約束。由于該機(jī)構(gòu)具有“政治中立、地位獨(dú)立、不受行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和各種黨派力量影響的特點(diǎn)”[5]，申訴專員機(jī)制得到了公眾的普遍信任，并逐漸樹立自己的權(quán)威。此后，鄰國芬蘭也開始借鑒瑞典經(jīng)驗(yàn)，于1919年建立申訴專員機(jī)制。[6]由于該機(jī)制符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境，且具有顯著優(yōu)勢(shì)，因此不斷地被傳播到世界各地。至二十世紀(jì)五十年代，申訴專員機(jī)制在世界各國普遍建立，成為解決公眾訴求的專門制度。

隨著社會(huì)的變遷，申訴專員制度的功能也開始從原來的對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督拓展到社會(huì)生活的其他領(lǐng)域。例如，1970年，瑞典就在消費(fèi)領(lǐng)域引進(jìn)了申訴專員制度，設(shè)立了消費(fèi)者監(jiān)察專員（Consumer Ombudsman）。此后，隨著申訴專員制度的發(fā)展，逐漸形成了四種功能形式：第一種是以行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為為監(jiān)督對(duì)象的類型；第二種是政府為加強(qiáng)社會(huì)控制，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，而專門委派申訴專員進(jìn)行協(xié)調(diào)的類型；第三種是某些社會(huì)團(tuán)體、大公司、大企業(yè)為加強(qiáng)自身管理、自律協(xié)調(diào)而聘請(qǐng)申訴專員進(jìn)行監(jiān)督的類型；[7](p248)第四種是某些行業(yè)為提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，依法聘請(qǐng)專業(yè)人員作為申訴專員來解決該行業(yè)糾紛的類型。而本文所謂的金融消費(fèi)糾紛專門處理機(jī)制正是建立在申訴專員制度的第四種功能之上。

（二）金融消費(fèi)糾紛專門處理機(jī)制的發(fā)展——金融服務(wù)申訴專員制度。

在金融爭議一元化處理的歷史上，英國是各國的先驅(qū)。自上世紀(jì)八十年代起，金融業(yè)較為發(fā)達(dá)的英國開始在金融領(lǐng)域借鑒申訴專員的制度設(shè)計(jì)，相繼在保險(xiǎn)業(yè)、銀行業(yè)以及投資業(yè)等八個(gè)領(lǐng)域設(shè)立了申訴專員組織，專門負(fù)責(zé)解決金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)之間的糾紛。此后，由于金融各行業(yè)之間的業(yè)務(wù)存在交叉，而金融消費(fèi)者也經(jīng)常因?yàn)榻鹑诋a(chǎn)品和服務(wù)過于專業(yè)化而無法準(zhǔn)確選擇申訴專員組織等原因，英國開始嘗試設(shè)立統(tǒng)一的金融消費(fèi)申訴組織。2000年，伴隨著《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》（FSMA）的頒布實(shí)施，英國成立了統(tǒng)一的金融申訴專員服務(wù)機(jī)構(gòu)（FOS），專門負(fù)責(zé)金融消費(fèi)投訴，率先在傳統(tǒng)的糾紛解決途徑外創(chuàng)設(shè)出一種專門的、獨(dú)立的、快捷的、低成本的，兼非正式程序與正式程序合一的金融消費(fèi)者投訴處理機(jī)制，以解決日益增長的金融消費(fèi)糾紛。

2005年，新加坡也開始效仿英國作法成立了金融業(yè)爭議調(diào)解中心，作為新加坡目前唯一合法的金融消費(fèi)爭議解決機(jī)構(gòu)。無獨(dú)有偶，包括印度、斯里蘭卡、南非、愛爾蘭、澳大利亞等國也相繼建立了與英國類似的金融消費(fèi)投訴專員制度。2008年后，金融危機(jī)的爆發(fā)迫使美國不得不重新審視本國的金融監(jiān)管制度，經(jīng)過仔細(xì)審思，美國最終認(rèn)定一味追求金融機(jī)構(gòu)利潤最大化、忽視對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)是金融危機(jī)發(fā)生的重要原因。[8]因此，金融危機(jī)后，美國將改革金融監(jiān)管制度列為首要政策之一，并于2010年7月21日出臺(tái)了 《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）， 新設(shè)消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau，以下簡稱CFPB），并內(nèi)設(shè)投訴處，由機(jī)構(gòu)巡視官負(fù)責(zé)接受關(guān)于消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù)的投訴，并負(fù)責(zé)消費(fèi)者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通聯(lián)絡(luò)，以有效地解決金融消費(fèi)糾紛。而我國臺(tái)灣地區(qū)也在2011年通過了《金融消費(fèi)者保護(hù)法》，成立了金融消費(fèi)評(píng)議中心，設(shè)置了專門的申訴及評(píng)議處理機(jī)制。

伴隨著金融消費(fèi)專業(yè)化、類型化的發(fā)展，統(tǒng)一、專門的金融消費(fèi)投訴處理機(jī)制已然成為世界潮流，越來越多的國家開始設(shè)立和完善這一程序。發(fā)展至今，金融消費(fèi)投訴專門處理機(jī)制在處理金融消費(fèi)爭議以及保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益上，正發(fā)揮著越來越重要的作用。

四、金融消費(fèi)糾紛專門處理機(jī)制的理論基礎(chǔ)

盡管金融消費(fèi)者的請(qǐng)求權(quán)也能在傳統(tǒng)的民法、銀行業(yè)法、保險(xiǎn)業(yè)法及證券業(yè)法中找到依據(jù)，但是在這些相互分割的法律支撐下，統(tǒng)一的糾紛解決機(jī)制難以建立。而隨著現(xiàn)代金融業(yè)的不斷發(fā)展，金融消費(fèi)者的地位日漸顯要，金融法制的價(jià)值追求不再局限于傳統(tǒng)的金融安全和效率，逐步向金融安全、金融效率和消費(fèi)者保護(hù)“三足鼎力”的方向邁進(jìn)[9]，因此，將金融消費(fèi)者保護(hù)的理念逐步引入程序法設(shè)計(jì)，終結(jié)金融領(lǐng)域糾紛處理“各分天下”的格局，由統(tǒng)一的部門負(fù)責(zé)接受金融消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的投訴，成為必然選擇，而各國之所以都不約而同地選擇一元化的金融消費(fèi)糾紛投訴處理機(jī)制也絕非偶然，制度的出臺(tái)植根于深厚的理論基礎(chǔ)。

（一）社會(huì)學(xué)依據(jù)：社會(huì)分層理論。

從社會(huì)學(xué)的角度看，對(duì)金融消費(fèi)者專門設(shè)立投訴處理機(jī)制的理論依據(jù)主要在于“社會(huì)分層理論”。就“分層”的詞源看，其最初為地理學(xué)術(shù)語，是指地質(zhì)構(gòu)造的不同層面。社會(huì)學(xué)所謂的分層，是指“根據(jù)一定具有社會(huì)意義的屬性，一個(gè)社會(huì)成員被區(qū)分為高低有序的不同等級(jí)、層次的現(xiàn)象?！盵10](p272)雖然“人人生而平等”的理念已經(jīng)傳承千年并深入人心，但不可否認(rèn)的是，不同主體在社會(huì)生活中獲取和利用資源的能力和機(jī)會(huì)存在諸多差別，而這種差別也直接或間接地影響著不同群體的社會(huì)地位。就金融消費(fèi)領(lǐng)域而言，由于金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者在金融產(chǎn)品和服務(wù)方面的知識(shí)存在差別，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和金融信息均占有優(yōu)勢(shì)的金融機(jī)構(gòu)容易利用其自身的優(yōu)勢(shì)地位損害消費(fèi)者一方的合法權(quán)益，因此，為協(xié)調(diào)好金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者之間存在的巨大地位差異，有必要采取相應(yīng)措施平衡雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

然而，雖然金融消費(fèi)者的社會(huì)弱勢(shì)地位是客觀存在的，但不同類型消費(fèi)者之間的弱勢(shì)程度亦存在區(qū)別。有學(xué)者認(rèn)為，消費(fèi)社會(huì)并不是要造就一個(gè)巨大的、具有相同文化素養(yǎng)的共同體，而是通過生產(chǎn)出不同的品味和嗜好，創(chuàng)造不同層次和不同類別的消費(fèi)者。[11](p20)因此，將消費(fèi)者一概視為無商品識(shí)別能力、缺乏維權(quán)技巧以及無法承擔(dān)糾紛解決機(jī)制的高成本，不僅是對(duì)消費(fèi)者本身的誤讀，同時(shí)也不符合越來越多的金融消費(fèi)者往往具有一定資金能力和理財(cái)知識(shí)的現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，與金融機(jī)構(gòu)相比，金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位并不主要在于資金實(shí)力的懸殊，而在于金融消費(fèi)者在金融信息占有和糾紛解決能力上的欠缺，因此，金融消費(fèi)投訴專門機(jī)制不宜適用于全部的金融產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者，尤其是對(duì)于其中具有長期消費(fèi)某類金融產(chǎn)品和服務(wù)特征以及以投資為目的進(jìn)行金融消費(fèi)的群體，因其具有信息和資金優(yōu)勢(shì)，不符合金融消費(fèi)投訴處理機(jī)制的創(chuàng)設(shè)理念，應(yīng)將這類群體排除在外。

（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)：信息不對(duì)稱理論。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，對(duì)金融消費(fèi)者專門設(shè)立投訴處理機(jī)制的理論依據(jù)主要在于“信息不對(duì)稱”的存在。1970年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者喬治·阿克洛夫（George Akerlof）在對(duì)次品市場(chǎng)進(jìn)行分析時(shí)，認(rèn)為次品就如同檸檬一樣，僅從其外觀上看，無法判斷其質(zhì)量是否優(yōu)劣，以及內(nèi)部是否腐爛變質(zhì)，這就是所謂的“檸檬理論”。[12](p1-18)與無法從表面上判斷檸檬質(zhì)量的優(yōu)劣類似，金融商品和服務(wù)因其具有信息性、專業(yè)性和復(fù)雜性、高風(fēng)險(xiǎn)性、信用性、多次交易性、商品比價(jià)的不可控性等特征[13](p24)，給消費(fèi)者筑成了較高的判斷壁壘，使消費(fèi)者在金融交易中處于嚴(yán)重的信息不對(duì)稱狀態(tài)。金融市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱往往會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的不利后果。對(duì)于處于信息優(yōu)勢(shì)的金融機(jī)構(gòu)而言，其在產(chǎn)品制定、交易過程、監(jiān)督政策、風(fēng)險(xiǎn)信息等方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，為了追求利益的最大化，往往通過片面夸大收益、回避風(fēng)險(xiǎn)、推銷產(chǎn)品等行為而損害金融消費(fèi)者的利益。而對(duì)于處于信息劣勢(shì)的金融消費(fèi)者而言，由于他們?cè)谥R(shí)水平、信息收集與處理能力、交涉能力、經(jīng)濟(jì)承受能力等各方面都與金融機(jī)構(gòu)存在巨大的差距，很難正確有效地把握金融商品的信息和規(guī)避不適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致自身利益受到損害。

由于金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)存在利益上的沖突、信息上的不對(duì)稱以及金融消費(fèi)者自身的弱勢(shì)地位，將金融消費(fèi)者納入法律體系并予以傾斜性保護(hù)具有充分的合理性：一是為了確保合同當(dāng)事人的“地位對(duì)等性”，從而恢復(fù)消費(fèi)者的自我決定能力，使得消費(fèi)者一方當(dāng)事人能夠基于合理判斷而締結(jié)合同；二是為了確保市場(chǎng)自由競(jìng)爭機(jī)制的正常運(yùn)行。[14]當(dāng)遭遇金融糾紛時(shí)，金融消費(fèi)者的維權(quán)之路異常艱辛，突出表現(xiàn)為維權(quán)成本高、耗費(fèi)時(shí)間長、最終結(jié)果難以預(yù)見，因此關(guān)注金融消費(fèi)者的利益訴求，重視對(duì)消費(fèi)者利益的切實(shí)保護(hù)，為金融消費(fèi)者糾紛提供具有特殊保障的救濟(jì)渠道應(yīng)成為傾斜性保護(hù)的路徑之一。

（三）訴訟法依據(jù)：程序選擇權(quán)理論。

從訴訟法學(xué)的角度看，對(duì)金融消費(fèi)者專門設(shè)立投訴處理機(jī)制的理論依據(jù)主要在于“程序選擇權(quán)理論”。程序選擇權(quán)理論最初由我國臺(tái)灣學(xué)者邱聯(lián)恭提出，他認(rèn)為：“依據(jù)國民法之主體性、程序主體性原則及程序主體權(quán)等原理，紛爭、程序當(dāng)事人即程序主體，亦應(yīng)為參與形成、發(fā)現(xiàn)及適用‘法’之主體：應(yīng)受適時(shí)審判請(qǐng)求權(quán)及公正程序踐行請(qǐng)求權(quán)之保障，伸其實(shí)體利益及程序利益不致受程序制度之運(yùn)作、使用或未能予以使用所減損、消耗。因此，立法者及法官均應(yīng)對(duì)于程序關(guān)系人，就關(guān)涉該人利益、地位、責(zé)任或權(quán)利義務(wù)之程序利用及程序進(jìn)行，賦予相當(dāng)之程序參與權(quán)及程序選擇權(quán)，籍以實(shí)現(xiàn)、保障程序關(guān)系人之實(shí)體利益及程序利益?！盵15](p33)學(xué)理上，程序選擇權(quán)有廣義和狹義之分，廣義的程序選擇權(quán)是指糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，選擇糾紛解決方式，在糾紛解決過程中選擇有關(guān)程序及與程序有關(guān)事項(xiàng)的權(quán)利。[16](p121-122)因此，當(dāng)事人在糾紛發(fā)生后，自主選擇訴訟、仲裁、調(diào)解以及其他方式解決雙方爭議，即在行使廣義的程序選擇權(quán)。而狹義的程序選擇權(quán)，則是指當(dāng)事人在民事訴訟中對(duì)適用何種程序以及選擇哪些程序事項(xiàng)的權(quán)利，它包括選擇管轄法院、選擇簡易程序與普通程序、選擇訴訟程序與非訟程序、選擇判決結(jié)案與調(diào)解結(jié)案等權(quán)利。就本文而言，主要討論的是金融糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人選擇何種解決方式的權(quán)利，亦即廣義上的程序選擇權(quán)。

前文已述，盡管傳統(tǒng)上有關(guān)金融消費(fèi)糾紛的解決方式呈現(xiàn)多元化的特征，但由于包括訴訟、協(xié)商以及仲裁等在內(nèi)的解決方式存在的程序繁瑣、成本較高等弊端，制約了金融糾紛當(dāng)事人尤其是金融消費(fèi)者對(duì)上述制度的使用。正如學(xué)者在論述審判成本時(shí)所指出的，“因?yàn)閲癫攀窍硎芩痉ㄋ峁┓?wù)的最大受益者，同時(shí)終究也是國民負(fù)擔(dān)著審判的成本，站在國民的角度來探求資源、程序和正義的平衡才能形成真正的成本政策?！盵17](p271)因此，在為當(dāng)事人提供多種糾紛解決方式的基礎(chǔ)上，通過完善相關(guān)的配套制度措施或者設(shè)置更加方便、快捷、成本低廉的糾紛解決機(jī)制，以保障當(dāng)事人能夠更為容易地解決紛爭、維護(hù)權(quán)益。無疑，金融消費(fèi)投訴處理機(jī)制的設(shè)立，一方面為當(dāng)事人提供了更為多樣的金融糾紛的解決方式，另一方面，因?yàn)樵摍C(jī)制本身具有的低成本、高效率的特點(diǎn)為當(dāng)事人尤其是作為弱勢(shì)群體的金融消費(fèi)者提供了保障。

五、金融消費(fèi)糾紛專門處理機(jī)制的制度設(shè)計(jì)及特點(diǎn)

盡管各國的金融消費(fèi)糾紛專門處理機(jī)制在名稱及具體模式上略有不同，但這些機(jī)制的目的基本一致，即將銀行、保險(xiǎn)、證券期貨等金融服務(wù)領(lǐng)域的糾紛納入集中化處理的軌道，建立一個(gè)融咨詢、申訴、調(diào)處與裁決為一體的糾紛處理獨(dú)立平臺(tái)，保障金融消費(fèi)糾紛投訴處理的獨(dú)立性、權(quán)威性、便捷性和低成本。在此，我們擬對(duì)各國的金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)制的制度設(shè)計(jì)及特點(diǎn)做簡要分析。

（一）組織機(jī)構(gòu)。

組織結(jié)構(gòu)上，采用專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一處理金融消費(fèi)投訴在世界各國已達(dá)成共識(shí)。2000年，英國根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》整合了保險(xiǎn)申訴服務(wù)局、銀行申訴服務(wù)處、個(gè)人投資申訴服務(wù)局以及信用合作社服務(wù)處等部門，成立了統(tǒng)一的金融申訴服務(wù)局（Financial Ombudsman Service Ltd，以下簡稱“FOS”），F(xiàn)OS由董事會(huì)、客戶服務(wù)部、案件工作部、申訴委員會(huì)、執(zhí)行團(tuán)以及其他行政部門組成。2010年，美國通過了《金融改革法》，也以專章的形式規(guī)定了金融消費(fèi)保護(hù)的專職機(jī)構(gòu)——金融消費(fèi)者保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau，以下簡稱“CFPB”），將原來分屬于各監(jiān)管部門的消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，由CFPB統(tǒng)一行使，具體職責(zé)為：一是實(shí)施金融消費(fèi)者教育計(jì)劃；二是受理投訴，并進(jìn)行調(diào)查和反饋；三是收集和公布數(shù)據(jù)；四是制定并執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則。近年來，伴隨著《金融商品銷售法》、《金融商品交易法》的制定，日本也設(shè)置了統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融廳，并專門設(shè)立了銀行、保險(xiǎn)、證券行業(yè)協(xié)會(huì)的“投訴咨詢窗口”一覽表，在接到金融消費(fèi)者投訴后，直接向金融機(jī)構(gòu)發(fā)出處理的指令，并視情況要求金融機(jī)構(gòu)提交相應(yīng)的處理報(bào)告。類似地，加拿大、澳大利亞等國也分別設(shè)立了金融消費(fèi)者管理局（FCAC）、金融服務(wù)申訴服務(wù)局（FOS）等機(jī)構(gòu)，專門處理金融消費(fèi)糾紛投訴。

（二）適用范圍。

金融消費(fèi)糾紛專門處理機(jī)制的適用范圍包括對(duì)人的適用范圍和對(duì)案件的適用范圍兩個(gè)方面。就對(duì)人的適用范圍而言，盡管各有關(guān)國家和地區(qū)的規(guī)定有所區(qū)別，但對(duì)于金融消費(fèi)者一方而言，大多以經(jīng)濟(jì)、信息等條件處于弱勢(shì)情況為限，專業(yè)的消費(fèi)者和投資人通常不適用該糾紛處理機(jī)制。例如，我國臺(tái)灣地區(qū)《金融消費(fèi)者保護(hù)法》第四條規(guī)定：“本法所稱的金融消費(fèi)者，指接受金融服務(wù)業(yè)提供金融商品或服務(wù)者。但不包括下列對(duì)象：一、專業(yè)投資機(jī)構(gòu)。二、符合一定財(cái)力或?qū)I(yè)能力的自然人或法人?！倍毡靖窃谄洹督鹑谏唐蜂N售法》中明確規(guī)定，金融消費(fèi)者是指“不具備金融專業(yè)知識(shí)，在交易中處于弱勢(shì)地位，為金融需要購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的主體。”美國也建立了相對(duì)完善的投資者制度，并將投資者分成未授權(quán)投資者、合格投資者、老練投資者等幾種類型，間接地將金融消費(fèi)保護(hù)的對(duì)象限定為經(jīng)濟(jì)實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的一般金融消費(fèi)者。而就案件的適用范圍而言，各國普遍規(guī)定的較為寬泛。例如，英國的FOS可以受理包括銀行、保險(xiǎn)、抵押、養(yǎng)老金、儲(chǔ)蓄與投資、信用卡和賒購卡、貸款與信貸、分期付款購買與典當(dāng)、轉(zhuǎn)賬、金融咨詢以及股票、股份、信托基金和債券等十余項(xiàng)業(yè)務(wù)。澳大利亞FOS管轄的案件范圍較為廣泛，包括信貸、保險(xiǎn)、投資、支付服務(wù)、傳統(tǒng)信托服務(wù)以及存款服務(wù)等。在加拿大，F(xiàn)CAC可對(duì)與銀行、聯(lián)邦注冊(cè)保險(xiǎn)公司、信托與貸款機(jī)構(gòu)有關(guān)的投訴行使調(diào)查權(quán)，只不過它僅對(duì)違反聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)法律和規(guī)章的行為具有管轄權(quán)，而對(duì)諸如服務(wù)質(zhì)量、營業(yè)政策、營業(yè)時(shí)間等“一般性服務(wù)”問題的投訴沒有強(qiáng)制性的處理權(quán)。

（三）處理程序。

在處理程序的設(shè)置上，各國的金融消費(fèi)糾紛投訴處理也有以下相似之處：其一，程序的啟動(dòng)上，強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者的主動(dòng)性和金融機(jī)構(gòu)的被動(dòng)性。例如，英國的FOS的管轄方式共分為強(qiáng)制性管轄（Compulsory Jurisdiction）和自愿性管轄（Voluntary Jurisdiction）兩類，強(qiáng)制管轄適用于獲得FSMA許可的金融機(jī)構(gòu)，管轄范圍是該類金融機(jī)構(gòu)受規(guī)范的金融行為及未來可能受規(guī)范的金融行為。對(duì)于這些金融機(jī)構(gòu)而言，一旦消費(fèi)者對(duì)其向FOS提出相關(guān)投訴，F(xiàn)OS就當(dāng)然具有處理雙方糾紛的權(quán)力。其二，金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)雙方的先行協(xié)商是糾紛處理的前置程序。例如，澳大利亞規(guī)定，F(xiàn)OS在接到金融消費(fèi)者的申訴后，將向金融機(jī)構(gòu)提供一份消費(fèi)者的書面申請(qǐng)書，要求金融機(jī)構(gòu)就相關(guān)爭議問題作出書面報(bào)告，而金融機(jī)構(gòu)有權(quán)在21日內(nèi)與消費(fèi)者取得聯(lián)系，以求盡早解決糾紛。而英國更是將金融消費(fèi)者先行向金融機(jī)構(gòu)投訴作為FOS受理金融消費(fèi)案件的前置程序，以爭取糾紛的協(xié)商解決，并減少進(jìn)入FOS的案件數(shù)量。其三，處理模式上均強(qiáng)調(diào)單方約束性和強(qiáng)制力，以體現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者的傾斜保護(hù)。以英國、澳大利亞為代表的糾紛處理模式采用了“調(diào)解+仲裁”的效力型處理模式，對(duì)于FOS的最終裁決消費(fèi)者可以選擇不接受并將糾紛向法院提起訴訟，但是當(dāng)消費(fèi)者一方接受時(shí)，金融機(jī)構(gòu)必須接受，這種“單方約束力”能夠保障處理的權(quán)威。而加拿大和美國則在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立統(tǒng)一的投訴機(jī)構(gòu)，以行政處罰的方式制止金融機(jī)構(gòu)的違法行為。事實(shí)上，建立對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有單方約束力的糾紛解決機(jī)制極為必要，因?yàn)椴还苁菂f(xié)商還是調(diào)解，傳統(tǒng)上都是以雙方同意為前提的，如果金融機(jī)構(gòu)一方不愿意的話，雙方還是會(huì)陷入僵局，最終走向訴訟還是會(huì)對(duì)消費(fèi)者不利。其四，程序運(yùn)作的低成本。各國關(guān)于金融消費(fèi)糾紛的專門處理機(jī)制都堅(jiān)持由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)絕大部分費(fèi)用，金融消費(fèi)者免費(fèi)的原則，為消費(fèi)者節(jié)約了大量的維權(quán)成本。新加坡金融業(yè)爭議解決中心將金融消費(fèi)糾紛的處理分為協(xié)商解決和仲裁解決兩個(gè)階段，在協(xié)商解決階段消費(fèi)者無須承擔(dān)任何費(fèi)用，而在仲裁階段也只須支付50新元/件的象征性費(fèi)用。最后，程序運(yùn)行的高效性。投訴處理機(jī)構(gòu)均受嚴(yán)格的糾紛處理周期約束，快速解決消費(fèi)者的投訴。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，就英國FOS的處理效率而言，截至2009年10月，F(xiàn)OS在3個(gè)月內(nèi)處理的投訴案件比例達(dá)38%，在6個(gè)月內(nèi)處理的投訴案件比例達(dá)67%，在一年內(nèi)處理的投訴案件比例達(dá)89%。據(jù)此，大部分的投訴糾紛都能在短短幾個(gè)月內(nèi)得到解決，相比訴訟動(dòng)輒數(shù)年之久的冗長周期，能夠使消費(fèi)者得以快速解決糾紛，拿到賠償。

六、結(jié)語

現(xiàn)階段，我國對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)還存在力度不夠、層次不高、范圍不廣的特點(diǎn)，在金融消費(fèi)爭議的解決上，更是沒有建立統(tǒng)一、規(guī)范的投訴處理途徑。因此，我國應(yīng)以《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修改為契機(jī)，將金融消費(fèi)者納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的框架當(dāng)中，并借鑒域外統(tǒng)一保護(hù)的有益模式，特設(shè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，并為金融消費(fèi)爭議量身打造一套專門的糾紛處理機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者一體保護(hù)的目標(biāo)。

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