不完全契約理論視角下的美國(guó)地方政府治理

楊艷文

（上海大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，上海 200444）

一、引言：“國(guó)家VS.社會(huì)”視角下“國(guó)家的回歸”與“政府治理行為”研究的興盛

作為人類共同體最重要的組織形式和秩序供給方式，國(guó)家與社會(huì)構(gòu)成人類歷史發(fā)展進(jìn)程中的兩極。在政治學(xué)的歷史上，“國(guó)家”概念從來(lái)都是與“社會(huì)”密不可分的，只是到了近現(xiàn)代，國(guó)家與社會(huì)才開(kāi)始不斷分離?？偟膩?lái)看，現(xiàn)代國(guó)家正是在與“社會(huì)”劃清界限的過(guò)程當(dāng)中產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的；當(dāng)然，反過(guò)來(lái)也可以說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)亦是在與“國(guó)家”劃清界限的過(guò)程當(dāng)中獲得了自身發(fā)展的動(dòng)力。因此，“國(guó)家VS.社會(huì)”理論也成為西方社會(huì)學(xué)研究國(guó)家組織形式和社會(huì)發(fā)展變遷的獨(dú)特視角。20世紀(jì)90年代，“國(guó)家VS.社會(huì)”理論傳入中國(guó)，并逐漸成為中國(guó)社會(huì)科學(xué)界研究中國(guó)社會(huì)發(fā)展變遷的主流范式。

需要指出的是，由于“國(guó)家VS.社會(huì)”理論中的“社會(huì)”一詞在西方語(yǔ)境下有兩種不同的所指，即古希臘自由主義傳統(tǒng)下的“廣義”社會(huì)與黑格爾市民社會(huì)傳統(tǒng)下的“狹義”社會(huì)。這一情況不僅使中國(guó)學(xué)者在研究當(dāng)代中國(guó)“國(guó)家”與“社會(huì)”及其關(guān)系時(shí)呈現(xiàn)不同的面相，而且也使他們?cè)陉P(guān)注中國(guó)行政管理體制改革時(shí)表現(xiàn)出不同的立場(chǎng)與策略。就社會(huì)學(xué)領(lǐng)域來(lái)講，以“市民社會(huì)理論”為旗幟的社會(huì)自主和自治一度成為主流話語(yǔ)和學(xué)術(shù)追求。因此，在“國(guó)家VS.社會(huì)”分析框架下，社會(huì)學(xué)者更多地采取了一種“社會(huì)中心論”視角，在此種偏見(jiàn)下，學(xué)者們更為看重在國(guó)家之中社會(huì)力量的形成和成長(zhǎng)過(guò)程，國(guó)家及作為國(guó)家行政組織的政府僅僅成了社會(huì)的背景和黑影。[1](p3-4)隨著對(duì)這種“社會(huì)中心論”的反思，法團(tuán)主義思想在國(guó)內(nèi)興盛，“國(guó)家”開(kāi)始回歸，理論自覺(jué)與社會(huì)學(xué)本土化呼聲日益高漲，作為國(guó)家與社會(huì)中介的各級(jí)政府及其治理行為也日益成為社會(huì)學(xué)研究的重要主題，并產(chǎn)生了大量的富有中國(guó)特色的經(jīng)驗(yàn)研究成果。[2](p69-70)這些研究試圖以中國(guó)各級(jí)政府的治理行為來(lái)重新理解和發(fā)掘中國(guó)情境下國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，進(jìn)而探尋中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)重組與秩序重建。在此研究轉(zhuǎn)向的啟發(fā)下，本文則將目光轉(zhuǎn)向大洋彼岸，試圖通過(guò)研究美國(guó)政府治理的邏輯，來(lái)考察作為現(xiàn)代民主國(guó)家典范的美國(guó)歷史上國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的形塑過(guò)程。

二、問(wèn)題：美國(guó)歷史上國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的根本邏輯——社會(huì)契約論及其內(nèi)在缺陷

社會(huì)契約論是近代西方政治思想家在繼承和發(fā)展古代有關(guān)自然法思想的基礎(chǔ)上提出的一種比較系統(tǒng)的關(guān)于國(guó)家起源及理想政治制度的理論，經(jīng)霍布斯奠基和洛克的闡發(fā)，由盧梭發(fā)展到極致。

社會(huì)契約論的核心要義在于：國(guó)家及其代理——政府產(chǎn)生于人民之間的社會(huì)契約。契約論者認(rèn)為，在人們進(jìn)入社會(huì)狀態(tài)之前，人類處于一種自然狀態(tài)，這種自然狀態(tài)中，人們都不約而同地受一種規(guī)范，即自然法的約束，自然法是一種最公正的規(guī)范，人們都自覺(jué)地服從。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，自然法的這種自我約束力總是相當(dāng)有限，怎樣確保善人的安全得到保護(hù)而惡人的作惡得到懲罰呢？需要建立起一個(gè)大家認(rèn)可的公共權(quán)威來(lái)行使這一權(quán)力，所以人們通過(guò)契約讓渡出手中的部分自由權(quán)利組成國(guó)家和政府，以保護(hù)自身更大的利益不受損害。因此，社會(huì)契約論者認(rèn)為國(guó)家和政府是一種必要的惡。但是，為了防止建立在社會(huì)契約基礎(chǔ)上的國(guó)家和政府不至于濫用其職權(quán)，契約論者另一方面又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家和政府不是“君權(quán)神授”的產(chǎn)物，而是人民公意的產(chǎn)物，是由人民建立契約而產(chǎn)生的，因而人民有權(quán)利監(jiān)督、評(píng)判和控制政府，如果政府違背了人民的根本利益，人民甚至有革命的權(quán)利來(lái)推翻它。社會(huì)契約思想作為先哲們對(duì)國(guó)家、社會(huì)、人民之間關(guān)系的理性思考，在西方源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，影響深遠(yuǎn)，并不斷被政治家們付諸政治實(shí)踐中，它為美國(guó)的國(guó)家和政府組建提供了強(qiáng)有力思想武器。

眾所周知，美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家，在談及美國(guó)國(guó)家的起源時(shí)，幾乎無(wú)人不會(huì)溯源到“五月花號(hào)”（May flower），它以運(yùn)載一批分離派清教徒到北美建立普利茅斯殖民地和在該船上制定《五月花號(hào)公約》（May Flower Compact）而聞名。《五月花公約》的主要內(nèi)容為：組織公民團(tuán)體；擬定公正的法律、法令、規(guī)章和條例。[3](p1)該公約秉承了西方社會(huì)契約理論的兩個(gè)核心要義——第一，政府是人民同意的產(chǎn)物；第二，訂立社會(huì)契約的目的在于保障人民思想及信仰自由的權(quán)利?！段逶禄üs》奠定了新英格蘭諸州自治政府的基礎(chǔ)，也成為美國(guó)建國(guó)后憲政民主和地方自治的思想和實(shí)踐源頭。[4](p62-63)無(wú)論是在爭(zhēng)取國(guó)家獨(dú)立的道路上，還是在建國(guó)后國(guó)家和社會(huì)發(fā)展史上的制度設(shè)計(jì)中，美國(guó)人民始終牢牢把握社會(huì)契約論思想的內(nèi)在要求——制約權(quán)力，緊緊抓住社會(huì)契約思想的核心本質(zhì)——人民主權(quán)，不斷實(shí)踐著社會(huì)契約思想的價(jià)值追求——保障人民權(quán)利，不斷將其從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。[5](p100-101)

然而問(wèn)題是：首先，任何思想和信仰并不是一套可以輕易付諸實(shí)踐的東西，即使宗教信仰也必須經(jīng)由一系列儀式和集體活動(dòng)來(lái)表達(dá)。因此，社會(huì)契約思想的實(shí)踐，必須經(jīng)由一系列的法律、制度和規(guī)則設(shè)置；其次，無(wú)論怎樣精細(xì)的制度和規(guī)則，也沒(méi)法完全限制住個(gè)體的行動(dòng)從而保證組織和制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于“有限理性”的存在，即使在現(xiàn)代企業(yè)這種中觀層次的組織里邊，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)那種一次性完成的完全合約也是不存在的。既然人類理性是有所不知的，不確定性時(shí)刻存在，那么合同（契約）永遠(yuǎn)都是不完備的，需要不斷地談判協(xié)商下去。那種宏觀層次的關(guān)乎國(guó)家和政府權(quán)限和職能的社會(huì)契約的不完備性就可想而知了。因此，根據(jù)契約論的基本思想，可以將人民關(guān)于建立國(guó)家和政府所達(dá)成的“契約”看做是一系列“合同”或者說(shuō)“游戲規(guī)則”的制定，它基于談判，止于正式規(guī)則——一系列“合同”（憲法、法律等）的簽約，政府組織就是被創(chuàng)造出來(lái)執(zhí)行這些合同、規(guī)則的執(zhí)行者。而根據(jù)現(xiàn)代組織研究的一些成果，任何規(guī)則都沒(méi)法完全限制住組織中個(gè)體的行動(dòng)，任何制度都沒(méi)法預(yù)先規(guī)定好事無(wú)巨細(xì)的問(wèn)題。[6]著名政治學(xué)家米歇爾斯也曾預(yù)言，民主是不可能的，寡頭是現(xiàn)代政治組織的鐵律。[7]那么，當(dāng)社會(huì)歷史實(shí)踐中遇到了契約所沒(méi)有明確規(guī)定的問(wèn)題時(shí)，政府將如何采取行動(dòng)？人民又會(huì)采取什么樣的措施來(lái)約束政府的行為？美國(guó)的政府治理體制和邏輯又是如何防止了從民主走向?qū)Ｖ疲窟@正是本研究所要探討的美國(guó)政府的治理問(wèn)題。

下文筆者將應(yīng)用一個(gè)基于不完全契約理論的“剩余控制權(quán)”分析視角，從美國(guó)城市化進(jìn)程中地方政府治理的歷史來(lái)考察這種人民與國(guó)家之間社會(huì)契約的不完備性。具體而言，就是探求契約不完備性問(wèn)題何在？又是通過(guò)怎樣的方式解決的？從而為考察美國(guó)政府治理的邏輯提供一種可行的分析和解釋框架。

三、文獻(xiàn)綜述：中外學(xué)者對(duì)美國(guó)地方政府治理的既有研究

關(guān)于美國(guó)政府治理行為的研究，一直以來(lái)，中外學(xué)者的論述大都圍繞“三權(quán)分立”這種橫向的中央架構(gòu)展開(kāi)。而實(shí)質(zhì)上，在美國(guó)歷史上，聯(lián)邦中央政府與各級(jí)地方政府的縱向分權(quán)、地方自治才是美國(guó)式民主的基本保證。無(wú)論是建國(guó)初期的邦聯(lián)制走向聯(lián)邦制，還是18世紀(jì)末的進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)下的美國(guó)各城市市政體制的改革，以及1980年代的大都市區(qū)的政府治理改革等等，美國(guó)重大的憲法論爭(zhēng)及其政府改革其實(shí)更多地同中央與地方分權(quán)有關(guān)，這種論爭(zhēng)不僅有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面，而且廣泛涉及社會(huì)和文化方面。[8](p42)

（一）國(guó)外學(xué)者對(duì)美國(guó)地方政府治理的研究——從托克維爾到奧斯特羅姆。

國(guó)外對(duì)于美國(guó)這種地方分權(quán)治理研究最早且最深刻透徹的莫過(guò)于托克維爾。1830年代，托克維爾對(duì)新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)九個(gè)月的實(shí)地考察。在其煌煌兩卷本的扛鼎之作《論美國(guó)民主》中，托克維爾以其深刻的洞見(jiàn)，精確地反映了美國(guó)人早期地方自治的觀念和實(shí)踐。在該書(shū)中，托克維爾對(duì)新英格蘭的地方自治總結(jié)道：“我認(rèn)為地方分權(quán)制度對(duì)于所有國(guó)家都是有益的，但沒(méi)有一個(gè)國(guó)家會(huì)比民主制國(guó)家的人民更需要它”。[9](p205)從中可以看出，托克維爾認(rèn)為地方自治是民主國(guó)家非常需要的制度安排，之所以會(huì)這樣，主要是因?yàn)椤暗胤秸菍?shí)現(xiàn)個(gè)人自由和分散過(guò)分中央集權(quán)危險(xiǎn)的方式”。[9](p23)可見(jiàn)，對(duì)于美國(guó)式的民主來(lái)講，地方自治是非常重要的，它是美國(guó)式民主和自由的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

需要指出的是，托克維爾當(dāng)初考察的這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的重要現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是1830年代新英格蘭地區(qū)的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當(dāng)時(shí)新英格蘭州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模大約為兩三千人，這樣的規(guī)模恰到好處，既未大得使全體居民無(wú)法通過(guò)直接民主實(shí)現(xiàn)其共同利益，也足以使居民能從鄉(xiāng)親中選舉出良好的行政管理人員。因此，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度普遍實(shí)行直接民主與議行合一制，相對(duì)于聯(lián)邦中央和州政府而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的范圍明確，獨(dú)立而強(qiáng)大。

然而，隨著大規(guī)模工業(yè)化和城市化的興起，這種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治終將逝去其賴以生存的自然地理基礎(chǔ)。事實(shí)上，托克維爾對(duì)美國(guó)這種基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的民主的長(zhǎng)期生存能力也并不樂(lè)觀，他甚至還特別預(yù)言了權(quán)力集中化的長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)，認(rèn)為這種集權(quán)化趨勢(shì)將損害美國(guó)地方政府制度中固有的自主治理能力。到那時(shí)候，公民會(huì)越來(lái)越依賴那些處于政府中心的官員們來(lái)管理他們的事物，他們可能不再知道如何繼續(xù)管理自己的福利，不再知道如何創(chuàng)建既能保持自由又能保持平等的合適的自治政府制度。[10](p25)

接過(guò)托克維爾地方治理研究思路并對(duì)其上述隱憂進(jìn)行回應(yīng)的當(dāng)代美國(guó)學(xué)者，要數(shù)2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃莉諾·奧斯特羅姆。在1984年用意大利文出版的《美國(guó)地方政府》一書(shū)中，奧斯特羅姆一開(kāi)篇就接過(guò)托克維爾對(duì)美國(guó)地方治理的研究論述，以?shī)W爾森集體行動(dòng)的邏輯與公共選擇理論為視角，歷史地考察了建國(guó)初期美國(guó)的地方政府治理，城市化興起后美國(guó)城市老板統(tǒng)治時(shí)期的城市治理，進(jìn)步黨人運(yùn)動(dòng)與市政改革，20世紀(jì)的地方政府改革（市縣合并）以及大都區(qū)的治理體制。她認(rèn)為，盡管美國(guó)地方政府形式多樣，差別巨大，但并非像美國(guó)以往大量有關(guān)地方政府的文獻(xiàn)所提及的那樣，是一種“百衲被”（crazy-quilt）式的組織模式——這類文獻(xiàn)宣稱，今天美國(guó)地方政府的這種現(xiàn)狀不過(guò)是歷史偶然的積累；看上去雜亂無(wú)章的地方政府體系實(shí)質(zhì)上有著井然有序的秩序，只有深入到地方政府主體之后才能領(lǐng)悟到這一秩序的存在。[10](p2)正如羅伯特·維波在《探尋秩序：1877—1920》中所指出的：“推動(dòng)地方政府治理發(fā)生根本變革的條件是，任何社區(qū)都不再可能是‘自治的孤島’，相反，它們面對(duì)的是他們所感覺(jué)到的‘城市工業(yè)生活所需要的規(guī)則和等級(jí)’。”[10](p27)奧斯特羅姆將美國(guó)地方政府體系看作是一個(gè)公民們理性組建起來(lái)為其提供公共產(chǎn)品的組織，其基本職能是向所在地區(qū)居民征稅并將之轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品和服務(wù)。而作為納稅人的公眾有權(quán)對(duì)地方政府進(jìn)行約束，并對(duì)公共物品的供給方式和邊界進(jìn)行監(jiān)督。這樣，任何地方政府的組建和變革，都是人們公共選擇的結(jié)果。奧斯特羅姆的上述研究，不僅補(bǔ)充了美國(guó)地方政府治理的歷史，而且對(duì)托克維爾關(guān)于地方民主的隱憂做了間接回應(yīng)，即使美國(guó)式民主持自由操守而不至于走向?qū)Ｖ频那∏∈腔鶎用癖姷睦硇赃x擇。

（二）中國(guó)學(xué)者對(duì)美國(guó)地方政府治理的相關(guān)研究：理論貧困與經(jīng)驗(yàn)研究的迷失。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)美國(guó)地方政府治理的研究數(shù)量繁多而且體系比較散亂，在此僅列舉幾項(xiàng)典型的研究以作說(shuō)明。就筆者所接觸到的相關(guān)文獻(xiàn)資料來(lái)看：在研究?jī)?nèi)容上，國(guó)內(nèi)學(xué)者們對(duì)美國(guó)歷史上某一特定時(shí)空范圍內(nèi)的地方政府治理行為研究居多，例如徐振偉、謝振玲（2008）的文章《進(jìn)步主義時(shí)期美國(guó)的州與地方政府機(jī)構(gòu)改革》，劉彩虹（2010）的著作《整合與分散——美國(guó)大都市區(qū)地方政府間關(guān)系探析》，以及廈門大學(xué)王旭、羅思東（2010）合著的《美國(guó)新城市化時(shí)期的地方政府：區(qū)域統(tǒng)籌與地方自治的博弈》，都是從一個(gè)特定的社會(huì)歷史發(fā)展時(shí)段或某一特定的地域空間范圍來(lái)考察 “此時(shí)此地”美國(guó)地方政府的治理狀況；而在研究的方法上，以案例研究居多，比較典型的研究論文有：藍(lán)志勇（2005）的《地方政府的治理創(chuàng)新戰(zhàn)略——美國(guó)鳳凰城的案例及經(jīng)驗(yàn)》，張江濤（2011）的《授權(quán)與制約：美國(guó)地方政府治理的權(quán)力邏輯——以美國(guó)西雅圖市為研究對(duì)象》，高新軍（2005）的著作《美國(guó)地方政府治理：案例調(diào)查與制度研究》可謂此類研究的典范。

盡管來(lái)自不同歷史時(shí)期和不同地域空間的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)?zāi)軐?duì)我們認(rèn)識(shí)美國(guó)地方政府的治理狀況及其運(yùn)作邏輯提供有益的啟示。但是，個(gè)案研究無(wú)可回避的弊端往往是“一葉障目，不識(shí)泰山”，個(gè)案的堆積并不能提升我們對(duì)整體的認(rèn)識(shí)水平和洞見(jiàn)，正如周雪光在總結(jié)國(guó)內(nèi)有關(guān)基層政府治理行為的研究中所指出的：“理論貧困導(dǎo)致許多經(jīng)驗(yàn)研究工作停留在故事描述或就事論事的討論上，缺乏分析的力度，研究工作步入了一個(gè)收益遞減階段?！盵2](p70)因此，本文接下來(lái)嘗試應(yīng)用不完全契約理論中的“剩余控制權(quán)”思想，來(lái)整合不同歷史時(shí)期，不同地域空間內(nèi)美國(guó)地方政府治理的行為邏輯。

四、新的分析視角：基于不完全契約理論的“剩余控制權(quán)”

不完全契約理論源于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的格羅斯曼和哈特等人對(duì)現(xiàn)代企業(yè)中產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題的討論。其基本預(yù)設(shè)是：現(xiàn)實(shí)情境中，哪怕是在具體的現(xiàn)代企業(yè)組織內(nèi)，任何契約都無(wú)法將契約雙方關(guān)系的諸多可能性全部考慮在內(nèi)。由于沒(méi)法一次性制定出完備的契約，資產(chǎn)的使用不能實(shí)現(xiàn)完全確定，因此任何談判達(dá)成的契約通常都由資產(chǎn)所有者占有和控制契約規(guī)定之外的資產(chǎn)使用權(quán)——此即“剩余控制權(quán)”（Residual Right of Control）。因此，產(chǎn)權(quán)即資產(chǎn)使用的剩余控制權(quán)，決定了契約雙方的權(quán)威關(guān)系和組織邊界。[11]

前文已經(jīng)系統(tǒng)闡述，美國(guó)國(guó)家和政府組織同社會(huì)的基本關(guān)系是“社會(huì)契約”。這種契約的基本內(nèi)涵就是人們讓渡出自己手中的自由權(quán)利組建成國(guó)家和政府來(lái)維護(hù)公共利益。美國(guó)的各級(jí)政府，從聯(lián)邦中央政府，州政府，到地方政府，都是不同層次的人們通過(guò)社會(huì)契約達(dá)成的產(chǎn)物。可是，一個(gè)不可忽視的核心問(wèn)題是：作為社會(huì)契約最高層次的美國(guó)憲法明確劃分了聯(lián)邦政府和州政府的主權(quán)，唯獨(dú)沒(méi)有提及地方政府的權(quán)力。因?yàn)槿狈椃ǖ匚唬胤秸竽撤N程度的獨(dú)立自主就不具備穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)。[12](p15)然而，本文的核心觀點(diǎn)是，恰恰是這種憲法中契約的不完備性所留下的“剩余控制權(quán)”，使得地方政府在美國(guó)政治體制中發(fā)揮著重要作用。美國(guó)地方政府有著多重政治和社會(huì)資源來(lái)對(duì)抗高層級(jí)政府的意愿，始終代表當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)憲法明文規(guī)定外的剩余控制權(quán)進(jìn)行爭(zhēng)奪，從而維護(hù)著托克維爾式的地方自治和民主自由的持久活力。下文將以美國(guó)不同階段的歷史經(jīng)驗(yàn)，來(lái)對(duì)此進(jìn)行論述。

五、美國(guó)歷史上的地方政府治理：爭(zhēng)奪剩余控制權(quán)的游戲

首先，我們必須勾勒一下地方政府在美國(guó)整個(gè)政府體系的位置。在美國(guó)，地方政府是指州以下的治理單元主體，包括縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和特別區(qū)等。地方政府在整個(gè)聯(lián)邦政治體系中歷史最為久遠(yuǎn)，用托克維爾的話來(lái)說(shuō)就是“縣鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州成立于聯(lián)邦之前”。[13](p45)自殖民時(shí)代以來(lái)一直到19世紀(jì)中期，美國(guó)各級(jí)地方政府和高一級(jí)的州政府和聯(lián)邦政府之間不存在行政等級(jí)關(guān)系。[13](p72-82)只是隨著大規(guī)模工業(yè)化和城市化的崛起，以鐵路、電話和電報(bào)以及后來(lái)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為標(biāo)志的現(xiàn)代交通技術(shù)的發(fā)展，使得地域空間不再成為人類生活的天然限制后，建立在一定地域空間基礎(chǔ)上的地方政府的職能和組織形式才發(fā)生了一次次變革。但是，無(wú)論其變革的內(nèi)容和方式如何，其背后的邏輯始終是圍繞著爭(zhēng)奪社會(huì)契約中的剩余控制權(quán)。

（一）美國(guó)城市化初期地方政府對(duì)剩余控制權(quán)的失守：“迪龍法則”的誕生。

隨著美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，美國(guó)開(kāi)始了工業(yè)化和城市化進(jìn)程，到1920年代，美國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)城市化。在此之前，美國(guó)地方政府由民眾自愿達(dá)成，或通過(guò)契約，或通過(guò)特殊狀，完全獨(dú)立擁有地方自治的內(nèi)在權(quán)力，享有完整的法律自主權(quán)。因此，這一傳統(tǒng)使得建國(guó)初期美國(guó)憲法的制訂者們集中心思去劃分州和聯(lián)邦政府的權(quán)力，而并沒(méi)有為州以下的地方政府實(shí)體勾畫藍(lán)圖，甚至沒(méi)有在憲法中簡(jiǎn)單提及對(duì)地方政府的授權(quán)。之所以這樣，一方面可能是制憲會(huì)議成員對(duì)地方自治傳統(tǒng)心照不宣，另一方面可能是地市的地方政府已是數(shù)量繁多、形式復(fù)雜。但總之，憲法對(duì)地方政府權(quán)限歸屬的付之闕如給后來(lái)地方治理問(wèn)題留下了剩余控制權(quán)。在美國(guó)歷史上爭(zhēng)奪這種剩余控制權(quán)的第一個(gè)回合便發(fā)生在州政府和地方政府之間，突出的表現(xiàn)是“迪龍法則”的誕生。

隨著城市化的發(fā)展，人口不斷由鄉(xiāng)村涌向城市，新移民成了產(chǎn)業(yè)工人而不像過(guò)去那樣成為土地開(kāi)發(fā)和定居者，這種社會(huì)背景對(duì)州和地方政府的治理都帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。首先，大量公有和私有公司的出現(xiàn)引發(fā)了人們對(duì)城市政府地位的爭(zhēng)論。由于州立法機(jī)關(guān)是公司特許狀的頒發(fā)者，作為公有公司的法人——市政府能購(gòu)利用征稅權(quán)力來(lái)積累資本和出售服務(wù)，與私人公司競(jìng)爭(zhēng)。于是，有人指出地方政府的權(quán)威可能對(duì)私人財(cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅。其次，大量移民的涌入給城市老居民帶來(lái)了恐懼，他們擔(dān)心地方政府有可能落入那些代表蜂擁而來(lái)的新居民的人手中，從而使先行的社會(huì)秩序和利益受到不利影響。再次，城市生活的腐敗，特別是城市老板統(tǒng)治和政黨分贓的日漸興起，使得城市政府成了一小撮人獲取暴利的工具。最后，一些城市政府的逃債行為也促使人們開(kāi)始思考城市政府自治法人的法律地位，當(dāng)時(shí)許多地方政府通過(guò)舉債來(lái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而當(dāng)其投資失敗后，一些地方政府通過(guò)終止城市憲章來(lái)逃避債務(wù)。這一切無(wú)不迫使人們重新檢討地方政府究竟該擁有哪些權(quán)力。這一問(wèn)題在1868年艾奧瓦州最高法院的一起裁決中有了里程碑式的解決，即眾人皆知的“迪龍法則”。其中心內(nèi)容是市僅僅是州的創(chuàng)造物，僅擁有州賦予它們的權(quán)力，州掌握著地方政府的生死大權(quán)。1903和1923年，聯(lián)邦最高法院兩次確認(rèn)迪龍法則，該法則成為占主導(dǎo)地位的關(guān)于美國(guó)州與地方關(guān)系的法律準(zhǔn)則。迪龍法則使州和地方政府的關(guān)系發(fā)生了根本性變化，是對(duì)地方自治是地方政府固有權(quán)力學(xué)說(shuō)的重大打擊。[10](p11)

（二）美國(guó)城市化中后期地方政府對(duì)剩余控制權(quán)的爭(zhēng)奪：進(jìn)步黨人的改革運(yùn)動(dòng)。

迪龍法則以為，人們將權(quán)力交給更高一級(jí)的州，通過(guò)州政府對(duì)市的控制，可以將市政府嚴(yán)格限制在那些規(guī)定的公共職能范圍內(nèi)，人們只要掌握了對(duì)州的司法控制權(quán)，就能確保城市致力于公益目的。然而，事態(tài)的發(fā)展并非如迪龍所想，城市憲章成為州立法機(jī)關(guān)干預(yù)地方事務(wù)的工具，憲章在沒(méi)有征求市政官員和選民同意的情況下經(jīng)常被大量修訂、取代或廢除，政治企業(yè)的老板照樣可以通過(guò)控制州的立法機(jī)構(gòu)而謀取其私利。實(shí)質(zhì)上，迪龍法則反而使19世紀(jì)晚期城市老板對(duì)城市的掠奪合法化了。

1871年密歇根州最高法院法官托馬斯·庫(kù)雷對(duì)迪龍法則提出了質(zhì)疑，他援引聯(lián)邦憲法第十修正案關(guān)于那些沒(méi)有被列入聯(lián)邦政府的權(quán)力留給州和人民的陳述，強(qiáng)調(diào)人民依舊有保留地方自治的權(quán)利，因此，地方政府作為人民的契約，有其內(nèi)在的自治權(quán)。盡管這個(gè)被稱為“庫(kù)雷法則”的司法解釋得到了幾個(gè)州的支持，但多數(shù)州在聯(lián)邦最高法院裁決后信奉迪龍法則。直到19世紀(jì)末和20世紀(jì)20年代興盛的進(jìn)步黨人改革運(yùn)動(dòng)，才再次奪回了地方政府的自治權(quán)力。進(jìn)步運(yùn)動(dòng)首先起于中西部，之后席卷中部和中部地區(qū)，其倡導(dǎo)的重要變革是通過(guò)修改州憲法賦予地方政府制定自身憲章的權(quán)利。在進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，美國(guó)各城市對(duì)其市政體系、選舉和公務(wù)員制度進(jìn)行了改革，傳統(tǒng)的弱市長(zhǎng)制逐漸被委員會(huì)制和議會(huì)經(jīng)理制等取代。進(jìn)步主義改革使得美國(guó)地方政府從州政府中奪回剩余控制權(quán)，地方自治活力得以重建和恢復(fù)。

（三）二戰(zhàn)后美國(guó)地方政府對(duì)剩余控制權(quán)的維護(hù)：大都市區(qū)治理改革。

美國(guó)是世界上大都市化水平最高的國(guó)家，其大都市化其實(shí)在1850年代就已興起，1940年，美國(guó)半數(shù)以上人口就居住在大都市區(qū)。但其治理問(wèn)題直到20世紀(jì)初期開(kāi)始凸顯，二戰(zhàn)后才得到集中反映。[14](p2)大都市區(qū)的興起，超出了以往地方政府甚至區(qū)域政府管理和服務(wù)的范圍，其內(nèi)部復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)狀態(tài)以及人們的生活方式都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。這種情況迫使各國(guó)政府開(kāi)始思考如何構(gòu)建大都市區(qū)內(nèi)的政府間關(guān)系，以通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)等手段解決大都市區(qū)各利益群體間的矛盾和沖突，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

在效率與經(jīng)濟(jì)的理念下，大都市區(qū)地方政府“巴爾干化”現(xiàn)象飽受詬病。在此背景下，“一個(gè)社區(qū)，一個(gè)政府”呼吁下的地方政府合并與聯(lián)合改革興起，改革倡導(dǎo)者認(rèn)為，大都市區(qū)多樣性的地方政府“割據(jù)”阻礙了大城市社區(qū)的自我實(shí)現(xiàn)能力，認(rèn)為地方割據(jù)是所有城市問(wèn)題的根源。威廉·安德森早在其1925年出版的《美國(guó)城市政府》中就對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了很好的總結(jié)，而在1966年給經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告《地方政府現(xiàn)代化》中，更是力促區(qū)域大政府治理。

盡管在歐洲這種將市縣合并成單一政府的努力在歐洲取得了很大成功，而在美國(guó)，雖然大城市改革建議在各個(gè)市區(qū)都被提出過(guò)，但是，“不管在哪里，只要當(dāng)?shù)鼐用駬碛袥Q定這一事件的發(fā)言權(quán)，這種改革建議就總是遭遇到相當(dāng)普遍的抵制”。[10](p76)即使在1949年到1977年的28年間28次合并選舉中，也只成功了3次。公眾對(duì)大規(guī)模的合并總是保持著高度的警覺(jué)，因?yàn)樗麄冎溃诰酆现喾N利益群體的大都市地區(qū)，由一些小的政府組織提供的公共服務(wù)更加有效，大規(guī)模的政府治理只會(huì)產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。正因如此，美國(guó)民眾始終牢牢把握著地方政府自治這塊不完全契約下的剩余控制權(quán)來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益。

六、總結(jié)與展望

通過(guò)回顧中外學(xué)者對(duì)美國(guó)地方政府治理問(wèn)題的研究成果，本文從美國(guó)國(guó)家與社會(huì)之間最根本的關(guān)系——社會(huì)契約出發(fā)，應(yīng)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約理論，以美國(guó)城市化發(fā)展為歷史線索，考察了美國(guó)城市化進(jìn)程中三個(gè)歷史階段的地方政府治理與改革及其背后遵循的邏輯。從中可以認(rèn)識(shí)到，使美國(guó)地方政府保持民主和自由操守的重要保證，是美國(guó)底層民眾所自愿組建起來(lái)的地方政府始終能與州等上一級(jí)政府之間爭(zhēng)奪剩余控制權(quán)，既對(duì)托克維爾關(guān)于美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主可持續(xù)性何以可能的隱憂做出了不同于奧斯特羅姆式的回答，也為中國(guó)學(xué)界研究美國(guó)地方政府的治理問(wèn)題提供了一個(gè)統(tǒng)一的探索性的理論視角和分析框架。

由于篇幅的限制，本文僅粗略地考察了美國(guó)歷史上地方政府與州政府之間對(duì)社會(huì)契約的不完備性所留下的剩余控制權(quán)的爭(zhēng)奪，而實(shí)質(zhì)上，在聯(lián)邦中央政府與州政府之間，甚至聯(lián)邦政府與地方政府之間，也同樣存在著豐富多彩的關(guān)于剩余控制權(quán)的爭(zhēng)奪游戲。期望本文能夠拋磚引玉，激發(fā)更多后來(lái)研究對(duì)此缺漏的補(bǔ)充和完善。

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