日、美、中自然災(zāi)害類公共危機治理的經(jīng)驗與啟示

郭子平

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

一、日、美、中三國應(yīng)對自然災(zāi)害類公共危機的基本情況

（一）1995年阪神大地震。

1995年1月17日，日本關(guān)西地區(qū)發(fā)生了7.3級的阪神大地震。這次地震之前，日本的公共危機管理體系主要是“公助”和“自助”相結(jié)合的模式，而該次地震對這種管理體系造成了很大的沖擊，“共助”模式應(yīng)運而生?；镜木戎绦?，首先是居民開展自救，其次是鄰里互助，最后才是政府的救助。日本這次自然災(zāi)害的處理主要有如下幾個特點：

1.日本政府官方的救援開展緩慢。地震發(fā)生之后，震災(zāi)消息并沒有及時傳達給首相，并且在地震發(fā)生之后長達5小時的時間內(nèi)，官方對阪神的災(zāi)情仍然沒有肯定的把握。內(nèi)閣安全保障室更是錯誤地將7級大地震作為一般災(zāi)害來處理，由于消息的滯后和不準確，以及應(yīng)對措施失當，直接導致政府在救災(zāi)上步伐緩慢，損失加重。

2.民眾參與甚少，政府承擔了絕大部分的救災(zāi)工作，疲于應(yīng)付。在這次抗震救災(zāi)中，政府方面被過度依賴，政府機動力量、自衛(wèi)隊以及各個部門的配合被過分看重。但由于政府力量的有限性以及抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的不健全，日本政府在震災(zāi)觀測、震災(zāi)分析與預(yù)報、防震減災(zāi)宣傳等等環(huán)節(jié)都做得不是很到位，效率比較低下。

3.參與救災(zāi)的民眾和組織基本上是零碎分散的。在個體民眾方面，有人以志愿者或者兼職救援者身份參與到救援一線，他們往往充當了早期的消防團的主力；在災(zāi)后重建的過程中，個體公民的力量更是得到凸顯，尤其是在“共助”的環(huán)節(jié)。在組織方面，有些企業(yè)為了避免不必要的損失，也會組建隊伍進行救援，必要時參與到救災(zāi)活動中。

（二）2005年美國卡特里娜颶風。

2005年8月25日至31日，卡特里娜颶風襲擊了美國巴哈馬、佛羅里達、阿拉巴馬、路易斯安那、密西西比等幾個州，新奧爾良受災(zāi)尤其嚴重。此次造成的損失高達812美元，該次颶風被認為是美國歷史上最嚴重的自然災(zāi)害之一。當時美國聯(lián)邦及各級政府在救災(zāi)中的表現(xiàn)多受人詬病，與美國公民的表現(xiàn)形成了強烈的反差。概括起來有如下幾點：

1.美國政府當局救災(zāi)不力。這主要表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，前期忽視災(zāi)害預(yù)防，存在僥幸心理。美國科技世界領(lǐng)先，在災(zāi)害的預(yù)測方面應(yīng)該是沒有技術(shù)難題的，但當?shù)卣鲇诠?jié)省資金的目的并心存僥幸，在災(zāi)害的預(yù)報和基礎(chǔ)工程設(shè)施的建設(shè)上降低了標準。第二，應(yīng)急管理組織松散，在抗災(zāi)中沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。聯(lián)邦緊急措施署的職能被削弱，組織乏力，忽視了對突發(fā)自然災(zāi)害的應(yīng)對。地方政府也組織混亂，作為不力。第三，官方反應(yīng)遲鈍，各部門步調(diào)不一，甚至有公職人員臨陣脫逃。[1]

2.美國公民積極應(yīng)對，踴躍參與救災(zāi)。美國向來有自治的傳統(tǒng)，社會呈現(xiàn)出高度的組織性與紀律性，公民也熱心參與各類社會公共事務(wù)，美國公民的這一傳統(tǒng)在本次救災(zāi)中得到了很好的體現(xiàn)，這在一定程度上彌補了政府失靈。[2]主要表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，美國公民在參與救災(zāi)過程中表現(xiàn)出了高度的組織性。美國有諸多志愿者組織奮戰(zhàn)在救災(zāi)前線，有條不紊，且與政府部門保持著密切的聯(lián)系。第二，志愿者專業(yè)性強，技術(shù)性突出。參與公共救援的志愿者基本上都能嫻熟地運用自己的技能，例如，來自地理信息協(xié)會和GIS聯(lián)盟的眾多志愿者做了特別多專業(yè)性強的工作，其作用不可替代，專業(yè)性更是令人矚目。第三，公民參與的靈活性高。這主要表現(xiàn)在志愿者參與公共危機處理的持續(xù)性上，志愿者以各種靈活的方式加入到災(zāi)后重建工作中，保持了重建工作的連續(xù)與穩(wěn)定。

（三）2008年中國汶川大地震

2008年5月12日14時28分04秒，四川汶川、北川兩地遭受8級強震，是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最大的一次地震。在應(yīng)對強震的過程中，我國政府表現(xiàn)出了卓越的應(yīng)急能力，無可匹敵的先進性，大無畏的勇氣，以及強大的戰(zhàn)斗力。主要有以下幾個方面的經(jīng)驗：

出院這天正好星期天，小本來接我，我第一件事便是把存折的密碼告訴了小本。我說，小本你一定要記牢，這可是你大學的學費。小本把密碼當場背了一遍，我這才放下心來。出了病房，我伸了個懶腰，頭還是有些暈，小白說，不能做體力活，還要在家休息兩個月。我說，除了有些頭暈，屁股疼，也沒覺出啥。小白說，那也不能掉以輕心。小白還對我說了許多注意事項。我問小白，那個救我的老板姓字名誰，能不能告拆我。小白笑道：這是秘密，我和人家可是有君子協(xié)定的。聽到此，我就感嘆了一下：做好事的少了，做好事不留姓名的就更加難能可貴。

1.政府救災(zāi)迅速、協(xié)調(diào)，科學、高效，信息透明，始終堅持以人為本。地震發(fā)生后，中共中央總書記、國家主席胡錦濤第一時間作出重要批示，要求全力展開搶救。溫家寶總理災(zāi)后6個小時抵達災(zāi)區(qū)，迅速成立抗震救災(zāi)總指揮部，指導全民救災(zāi)工作。此后，救災(zāi)工作有條不紊，步步推進。本次救援行動更是表現(xiàn)出了不同于以往的系統(tǒng)性和科學性，許多現(xiàn)代化的手段被運用到救災(zāi)過程中；次生災(zāi)害預(yù)防、善后工作、心理干預(yù)等重要工作也受到應(yīng)有的重視。在救災(zāi)過程中，各部門各機構(gòu)相互銜接，互相配合，構(gòu)成了強有力的救助鏈條，覆蓋了抗震救災(zāi)的方方面面。[3]在信息傳播上，我國政府也做到了空前的透明，充分保證人民的知情權(quán)。在接受別國援助上，我國政府也保持了高度開明的態(tài)度。所有這些工作的開展都集中體現(xiàn)著一個重要的價值，即以人為本。

2.公民參與抗震救災(zāi)空前活躍。改革開放以來，我國公民社會成長迅速，公眾的公益意識明顯增強，本次救災(zāi)就充分體現(xiàn)了這種成長。公眾參與救災(zāi)的方式主要有兩種，一種是線上，一種是線下。線上表現(xiàn)為廣大網(wǎng)民積極為救災(zāi)出謀劃策，并鼓舞士氣；線下表現(xiàn)為龐大的志愿者隊伍開赴災(zāi)區(qū)一線進行救援，另有眾多非政府組織積極有序地參與救災(zāi)活動。企業(yè)組織以及各行各業(yè)主動捐款捐物為災(zāi)區(qū)送去溫暖，為抗震救災(zāi)做后盾。

二、日、美兩國在自然災(zāi)害類公共危機管理中的經(jīng)驗分析

為了應(yīng)對各種可能的自然災(zāi)害，經(jīng)過多年的發(fā)展與改進，西方國家已經(jīng)構(gòu)建了一個比價完善的體系來應(yīng)對，這其中包括法律法規(guī)、機制、組織、渠道等方面，其基礎(chǔ)是社會和社區(qū)，普通民眾和各類社會組織被組織起來共同參與到危機的處理中來，政府、民眾以及其他組織共同構(gòu)成了一張龐大的網(wǎng)絡(luò)來共同應(yīng)對公共危機，管理的效能大幅度提升。

（一）政府參與自然災(zāi)害類公共危機治理的規(guī)范與要求。

1.基于首長負責制的指揮中心。美、日等發(fā)達國家的公共危機治理經(jīng)驗一再表明，權(quán)威、高效的指揮中心是危機治理取得成功的關(guān)鍵，這個中心既是國家最高領(lǐng)導力和意志的體現(xiàn)，也充當著指揮者和決策者的角色。20世紀70年代，美國構(gòu)建了以總統(tǒng)為核心的危機治理機制，總統(tǒng)具有召開國家安全會議討論公共危機形勢的職能，亦可組建顧問團體為總統(tǒng)出謀劃策。在危機處理方面，副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國家安全顧問、國防部長、中情局長、財政部長等重要部門領(lǐng)導人共同構(gòu)成領(lǐng)導集體。日本的指揮中心由內(nèi)閣總理大臣出任最高指揮官，在該機制下，內(nèi)閣官房長官負責協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)，安全保障會議和中央防災(zāi)會議負責危機決策，國土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳、消防廳等相關(guān)部門負責具體實施。

2.完備的常設(shè)機構(gòu)。20世紀70年代之后，各發(fā)達國家紛紛成立與國家公共安全相關(guān)的綜合管理機構(gòu)和應(yīng)急事務(wù)處理機構(gòu)，其職能包括培養(yǎng)公民危機意識、預(yù)防公共危機、處置緊急事務(wù)、協(xié)調(diào)配合等各個方面。1974年美國成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署，“9·11事件”之后被劃入國土安全部，卡特里娜颶風之后，該部門地位得到提升，緊急狀況下可直接對總統(tǒng)負責，其規(guī)模和財政預(yù)算也相應(yīng)得到擴充。其工作流程包括預(yù)防、籌備、應(yīng)對、修復(fù)四個方面。日本的緊急狀態(tài)處置機構(gòu)分為常設(shè)機構(gòu)和臨時機構(gòu)兩類，安全保障會議、中央防災(zāi)會議、內(nèi)閣應(yīng)急事務(wù)和危機治理專門機構(gòu)為常設(shè)機構(gòu)，臨時機構(gòu)依據(jù)不同的危機設(shè)置。在管理體制上通過不斷的革新，打破了中央職能部門在處理危機時的橫向割裂局面，使資源得到優(yōu)化配置，降低了成本，提高了效能。

3.健全的法律法規(guī)體系。健全的法律法規(guī)體系是公共危機治理的基本保障，嚴格的法律體系賦予政府各個部門在緊急時期的權(quán)力，緊急權(quán)力的有效形式對于降低公民生命財產(chǎn)損失和恢復(fù)社會秩序意義重大。20世紀70年代初，美國組織各界專業(yè)人士進行災(zāi)害緊急救援管理的立法，自此，防災(zāi)減災(zāi)工作作為聯(lián)邦政府和州政府的一項日常事務(wù)在法律上確定下來，并進行了明確的權(quán)責劃分。[4]美國先后制定了數(shù)百部針對自然災(zāi)害類公共危機的法律法規(guī)，建立了以 《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》、《災(zāi)難和緊急事件援助法案》為核心的危機應(yīng)對體系。日本的防災(zāi)減災(zāi)體系比較完善，該體系由5大類、52部法律構(gòu)成。在此之下，地方各級政府還需要結(jié)合本地實際情況制定各類防災(zāi)計劃，這些計劃一般都包括災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)對、災(zāi)后重建等覆蓋搶險救災(zāi)各個階段的各項舉措。

4.強大專業(yè)的救援力量。在美國，上至聯(lián)邦政府，下至各個市級政府，都有專業(yè)的應(yīng)急救援隊伍，這些救援力量在災(zāi)害救助中發(fā)揮主要作用。其中，聯(lián)邦救援隊伍被劃分成12個功能小組，包括運輸組、聯(lián)絡(luò)組、公共設(shè)施和公共工程組、消防組、信息計劃組、民眾管理組、資源和人力組、健康醫(yī)療服務(wù)組、城市搜索和救援組、危險性物品組、食品組、能源組等。這些不同的職能小組由一個或者多個部門牽頭，履行各自的職能。各級地方政府也有自己的救援隊伍與功能組，所有參加功能組的人員必須經(jīng)過長時間的、嚴格的崗位培訓，取得相應(yīng)資格后方能上崗。培訓內(nèi)容隨著時代的變化而不斷更新，且實戰(zhàn)演練在培訓中占有相當大的比重。

（二）公民參與公共危機治理的規(guī)范與要求。

在公共危機治理的過程中，公民的力量起到越來越重要的作用，這種趨勢還在繼續(xù)發(fā)展，發(fā)達國家政府十分重視在公共危機中與公民的互動與協(xié)調(diào)配合，公民的參與也越來越制度化、規(guī)范化。

1.危機救助是公民的權(quán)利和義務(wù)。每一個公民都應(yīng)該具有敏感的安全意識和扎實的危機處理能力，危機預(yù)防和應(yīng)對不僅僅是個人的事，更是關(guān)乎國家、社會前途命運的事情，它是每一個社會成員的基本權(quán)利和義務(wù)。美國官方就特別強調(diào)，應(yīng)急既是聯(lián)邦政府和各級地方政府的責任，同時也是每個公民自己的責任，每個公民應(yīng)該時刻做好面對公共危機的準備。日本在阪神大地震之后，其救災(zāi)體系也發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，在此之前，行政力量起絕對主導的作用，在此之后，國家行政力量、普通民眾、企業(yè)、非營利組織等均發(fā)揮各自的優(yōu)勢和長處，共同構(gòu)建起“自救”、“公救”、“共救”三位一體的救災(zāi)體系。相比之前的救災(zāi)體系，一般民眾在救災(zāi)中的作用顯然被加強了。

2.允許并鼓勵公民參與公共危機治理全過程。西方國家有比較悠久的自治傳統(tǒng)，政府鼓勵社會自治，社會的組織化程度也很高。在救災(zāi)活動中，美國通過紅十字會、教會、工商協(xié)會等基層組織，以及非政府組織、志愿者組織等參與到救災(zāi)工作中來，深入到災(zāi)害預(yù)防、抗災(zāi)籌備、災(zāi)害應(yīng)對以及災(zāi)后重建和善后事宜等各個環(huán)節(jié)。這些團體的召集和培訓都有專門的機構(gòu)負責，按不同的需要和技能構(gòu)成將各個團體安排到不同的事務(wù)中去。

3.公民參與公共危機治理意識的塑造與技能的培育。公民危機意識的培養(yǎng)是整個危機治理活動的基礎(chǔ)，它與危機治理的效果是直接相關(guān)的，不論是公共管理者還是一般公民，都需要對其進行危機意識的培養(yǎng)和塑造。在對民眾進行防災(zāi)教育時，內(nèi)容的規(guī)范性是非常重要的，要具有有效性和針對性，因地因時因事制宜，并要循序漸進。以美國為例，其在建設(shè)“防災(zāi)型”社區(qū)的過程中，對由一般公眾組成的“社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊”的培訓就充分考慮了公眾以及當?shù)氐膶嶋H情況。具體培訓內(nèi)容包括災(zāi)難預(yù)備、滅火、災(zāi)難醫(yī)療救護、輕度搜救和營救、災(zāi)難心理和搜救隊的組織以及災(zāi)難模擬。日本在對民眾進行防災(zāi)教育中特別突出全民危機意識、避險自救技能、互救技能以及心理應(yīng)對能力等方面。全面系統(tǒng)的防災(zāi)救災(zāi)能力培養(yǎng)會使民眾在應(yīng)對災(zāi)害時沉著冷靜，避免不必要的損失。

4.公眾與政府力量的協(xié)調(diào)與配合。西方發(fā)達國家危機管理網(wǎng)絡(luò)的一個特色是，工商企業(yè)類組織在危機管理中廣泛參與，與政府建立起了良好的合作伙伴關(guān)系。政府在應(yīng)對大規(guī)模公共危機的時候，不但需要調(diào)動手中所掌握的公共資源應(yīng)對突發(fā)危機，同時需要整合各營利組織的資源來配合官方危機治理活動。[5]（p59-60）在重大自然災(zāi)害類公共危機的治理中引入公民組織的參與將有助于塑造組織的危機應(yīng)急文化，并提升其自救能力；在危機預(yù)防、處理和災(zāi)后重建的過程中，提升政府的危機應(yīng)對能力；通過建立危機狀態(tài)下的社會資源調(diào)配機制，疏通公眾與政府力量溝通的渠道。

三、日美經(jīng)驗對我國自然災(zāi)害類公共危機治理的幾點啟示

美國和日本在應(yīng)對自然災(zāi)害類公共危機的過程中，逐步形成了自己的危機管理體制，其成果值得借鑒。我國政府可以在發(fā)揮自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，合理吸收公民力量參與公共危機的治理，并參照他國有益經(jīng)驗，構(gòu)建具有中國特色的公共危機治理體系。

第一，保持并完善我國政府在公共危機治理中的主體地位。在重大自然災(zāi)害發(fā)生的初期，各國政府都不同程度地存在職能履行缺位的情況，從而導致?lián)p失加劇，這其中有主觀原因，也有客觀原因。美國和日本作為發(fā)達國家，政府在公共危機治理中的角色依然是處于主導地位的。那么，作為發(fā)展中國家的中國，國家或曰政府是十分強大的，社會相對弱小一些，相比美、日兩國，我國政府在公共危機治理中的主體地位更是不可動搖的。

治理的主體在法律意義上或者理論上是平等的，但是在治理的實務(wù)中卻并不是完全對等的，政府應(yīng)該承擔起領(lǐng)導者、組織者和決策者的責任。從我國歷次在公共危機處理中的表現(xiàn)來看，應(yīng)急救援階段的優(yōu)異表現(xiàn)受到國內(nèi)外一致贊揚，但同時又表現(xiàn)出首尾偏輕的問題，即前期預(yù)防工作做得不到位，后期重建工作公民參與不受重視。因此，我國政府的主導地位既要保持，又要改進和完善。

第二，逐步樹立有限政府的理念，在公共危機治理中引入多個治理主體。治理語境下的政府是有限的政府，作為具有全能政府傳統(tǒng)的中國來說，認識到政府職能的有限性更具有標志性意義。西方國家的政府在公共危機的治理中是處于主導地位的，政府還可以動用軍隊等資源，但由于政府職能和資源的有限性，軍隊等在救災(zāi)活動中也只能起到輔助性的作用。有些國家對軍隊的運用是有很多限制的，實際的救災(zāi)案例表明，也并不是所有的軍隊在應(yīng)對公共危機的過程中都是高效率的，因此，許多發(fā)達國家大力發(fā)展公眾和社會組織的力量參與到救災(zāi)活動中來。在我國，軍隊在處理公共危機事件中的作用是巨大的，但同時我們也應(yīng)該認識到軍隊的局限以及公眾力量的快速崛起。在以后的政府工作中，應(yīng)該努力破除政府萬能的觀念，著重強調(diào)對民間救援力量的培養(yǎng)，同時建立與之良性互動的作用機制。

第三，全方位提高公眾應(yīng)對自然災(zāi)害類公共危機的素質(zhì)和能力。由重大自然災(zāi)害而引起的公共危機既是對政府管理水平的挑戰(zhàn)，也是對社會綜合實力的考驗。公民所具有的危機意識、預(yù)防危機的能力以及應(yīng)對危機的水平是迎接考驗的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。[6]發(fā)達國家的常見做法是既培養(yǎng)公共管理者的危機治理意識，又下大力氣培養(yǎng)公民的危機意識。在欠發(fā)達國家，我們常?？吹降那闆r是，零碎的公民力量非但不能為危機的解除提供助力，反倒制約了公共危機治理能力的提升。因此，政府有必要、有責任通過宣傳、培訓、教育、實戰(zhàn)演練等手段，全面提升公眾應(yīng)對危機的意識和處理危機的能力。

第四，政府應(yīng)該在公共危機治理中與公眾進行協(xié)調(diào)配合。重大自然災(zāi)害由于其破壞性巨大，影響范圍廣，單純依靠政府力量，或者單純依靠社會力量去克服都是不現(xiàn)實的。因此，只有將政府力量與公民社會的力量進行有機結(jié)合，方能發(fā)揮政府的最大效能和公民社會危機治理的潛力，將損失減到最小，并以最快的速度恢復(fù)重建。[7]日本和美國非常注重將公眾的力量吸收到公共危機治理體系中來，應(yīng)急救災(zāi)過程中政府和公眾是良性互動的，這一方面確保了公眾的知情權(quán)，另一方面也整合了力量和資源，實現(xiàn)了雙方的優(yōu)勢互補，減少了應(yīng)急失誤，同時確保了公民參與的有效性。從我國的實際情況看，對志愿者的管理、引導、培訓、協(xié)調(diào)、服務(wù)等各方面的工作還需要加強。

[1]劉超，胡偉.從卡特里娜颶風事件看政府公共危機應(yīng)急管理[J].中國經(jīng)濟建設(shè)，2006，（l）.

[2]騰訊網(wǎng)新聞中心.颶風卡特里娜襲擊美國[EB/OL].http://news.qq.com/zt/2005/hurricane/

[3]李維維.從汶川地震救災(zāi)談?wù)C管理能力研究[J].決策探索（下半月），2008，（5）.

[4]林宇.美國的災(zāi)害緊急救援管理[J].安全與健康，2003，（17）.

[5]張強，陸奇斌，張歡，等.巨災(zāi)與NGO：全球視野下的挑戰(zhàn)與應(yīng)對[M].北京：北京大學出版社，2009.

[6]王德迅.國外公共危機管理機制縱橫談[J].求是雜志，2005，（20）.

[7]史云貴.中國政府應(yīng)對公共危機能力論析——以汶川大地震為研究背景[J].社會科學研究，2009，（3）.