當(dāng)代服務(wù)型政府社會(huì)治理模式的實(shí)踐轉(zhuǎn)向

郭曉東，黃建軍

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210032）

一、導(dǎo)論

政府改革始終是社會(huì)治理的中心議題。隨著社會(huì)發(fā)展步入后工業(yè)社會(huì)時(shí)代，人類在工業(yè)社會(huì)階段所創(chuàng)造的管理型社會(huì)治理模式面臨巨大挑戰(zhàn)，不斷涌現(xiàn)的新問(wèn)題已經(jīng)超出原有社會(huì)治理模式所能包容的范圍。面對(duì)新的社會(huì)環(huán)境所具有的高度復(fù)雜性和不確定性，傳統(tǒng)的管理型政府所依賴的管理方法和調(diào)控手段日漸式微，開明的政府開始致力于尋求新的治理模式。從20世紀(jì)七八十年代起，一場(chǎng)全球性的政府改革運(yùn)動(dòng)開始興起，然而，經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，政府所面臨的各種難題并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性解決，即使形式上的解決也不完全是成功的。對(duì)傳統(tǒng)治理模式修補(bǔ)性的改革不僅未能走出一條光明之路，反而將政府引入到更為深層次的危機(jī)之中。在全球化的推動(dòng)下，發(fā)達(dá)國(guó)家所面臨的后工業(yè)化的挑戰(zhàn)已經(jīng)蔓延到正處在工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家需要同時(shí)應(yīng)對(duì)工業(yè)化和后工業(yè)化的雙重挑戰(zhàn)。如何構(gòu)建一種適應(yīng)時(shí)代特征的新型政府治理模式，成為政府和社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

由于舊的社會(huì)治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新的社會(huì)治理需要，西方國(guó)家從企業(yè)治理模式中推演出網(wǎng)絡(luò)治理這一社會(huì)治理新模式，然而事實(shí)證明它是不成功的。隨著改革的推進(jìn)，中國(guó)也開始探索行之有效的社會(huì)治理模式，“20世紀(jì)90年代后期，關(guān)于服務(wù)型政府的理論開始悄悄地孕育”。[1]（p3）中國(guó)對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的探索路徑是由地方到中央，自下而上地進(jìn)行的。2004年2月，中央正式提出服務(wù)型政府建設(shè)的重大議題，標(biāo)志著服務(wù)型政府建設(shè)最終被確立為中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇，并逐漸成為社會(huì)普遍共識(shí)。從現(xiàn)實(shí)層面分析，服務(wù)型政府建設(shè)不僅是政治議題上的一種政府改革目標(biāo)，更為積極的意義在于其社會(huì)治理的實(shí)踐轉(zhuǎn)向。也就是說(shuō)，它不僅是一種政府改革方向，更是一種社會(huì)治理實(shí)踐。構(gòu)建服務(wù)型政府首先需要堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)為支撐，充分發(fā)揮其超越舊的社會(huì)治理模式、創(chuàng)新未來(lái)社會(huì)治理實(shí)踐的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

二、西方政府社會(huì)治理模式探索

自19世紀(jì)后期以來(lái)，西方社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的頑疾——經(jīng)濟(jì)危機(jī)表現(xiàn)出明顯的周期性，每次經(jīng)濟(jì)危機(jī)都是社會(huì)秩序進(jìn)入嚴(yán)重失序狀態(tài)的最直接體現(xiàn)，而經(jīng)濟(jì)危機(jī)所導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩必然引發(fā)社會(huì)各界對(duì)于政府治理與市場(chǎng)有效性的深刻反思，西方政府開始主動(dòng)尋求社會(huì)治理模式的改革進(jìn)程。

（一）以改革傳統(tǒng)官僚體制為中心的社會(huì)治理模式改革。

西方政府改革重點(diǎn)聚焦于官僚體制及其弊端上。傳統(tǒng)的官僚體制在形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性分離的過(guò)程中所造成的靈活性、正義性和公共性等方面的缺失幾乎令其在社會(huì)治理實(shí)踐中陷入絕境。特別是隨著全球化擴(kuò)張，影響社會(huì)發(fā)展的“因子”增加，政府面臨治理環(huán)境復(fù)雜化、治理手段功能弱化的挑戰(zhàn)。面對(duì)新的變化和挑戰(zhàn)，管理型政府企圖依賴傳統(tǒng)官僚體制的常規(guī)組織形式應(yīng)對(duì)新的變化，其結(jié)果除了不斷地增加機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大政府規(guī)模之外，似乎沒(méi)有別的選項(xiàng)。而在傳統(tǒng)官僚體制的內(nèi)部，各級(jí)官僚只是社會(huì)這臺(tái)復(fù)雜機(jī)器的一個(gè)零部件，缺乏主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。在公民社會(huì)，任何具體的社會(huì)事務(wù)處理都被置于公眾的聚光燈之下，因而官僚們的消極、被動(dòng)、僵化、無(wú)效率、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力等方面的問(wèn)題暴露無(wú)遺。面對(duì)傳統(tǒng)官僚體制的弊端和缺陷，來(lái)自政府內(nèi)部的、企業(yè)的、非政府組織的以及公民的責(zé)難和要求改革的呼聲此起彼伏。如果說(shuō)以往局部的、輕微的政府改革并沒(méi)有引起世人關(guān)注的話，“經(jīng)濟(jì)大蕭條”時(shí)期西方政府為糾正市場(chǎng)失靈而進(jìn)行的深刻改革則無(wú)疑是20世紀(jì)重大改革之一。就實(shí)際效果而言，這場(chǎng)“革命”并沒(méi)有使西方國(guó)家擺脫“資本主義總是在自由放任的自由資本主義和政府積極干預(yù)的國(guó)家資本主義之間交替變動(dòng)”[2]（p16-139）的“宿命”，即便是在 20 世紀(jì) 70 年代新自由主義和新凱恩斯主義對(duì)峙時(shí)期，政府也沒(méi)有真正從市場(chǎng)中退出來(lái)。其實(shí)造成這一問(wèn)題的根本原因不在于官僚個(gè)體，而在于官僚體制強(qiáng)調(diào)片面的工具——目的合理性從而導(dǎo)致形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性的分離所造成的。

（二）以構(gòu)建社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理模式為替代方案的創(chuàng)新實(shí)踐。

縱觀西方國(guó)家的改革歷史，其政府改革呈現(xiàn)出在層級(jí)制和市場(chǎng)之間“二選一”的明顯特征。西方政府社會(huì)治理模式改革的邏輯就是要打破傳統(tǒng)官僚體制，構(gòu)建新的替代性方案。以“私有化”、“政府再造”為主旨的新公共管理運(yùn)動(dòng)說(shuō)明西方國(guó)家的政府開始覺(jué)察到是時(shí)候該甩開包袱，重新上陣。新公共管理運(yùn)動(dòng)將政府的一些部門推向社會(huì)，將政府的一些職能交由社會(huì)來(lái)處理，從而誘發(fā)了20世紀(jì)末期全球性的“結(jié)社革命”，[3]（p4）具有組織性、非營(yíng)利性、自治性和自愿性等特征的非政府組織如雨后春筍，紛紛涌現(xiàn)。在傳統(tǒng)的管理型社會(huì)治理模式中，政府作為社會(huì)治理的唯一主體向社會(huì)提供制度安排，管理社會(huì)事務(wù)。而在后工業(yè)社會(huì)，管理主體多元化，非政府組織逐漸成為社會(huì)治理活動(dòng)中非?；钴S的參與者，并要求與政府一道進(jìn)行社會(huì)治理。

西方國(guó)家在早期試圖沖破官僚體制禁錮的路徑是向市場(chǎng)學(xué)習(xí)，從企業(yè)管理模式中引申出社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理模式。新生的適應(yīng)于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)（network society）的治理模式——網(wǎng)絡(luò)治理（network governance）為政府改革提供了新的選項(xiàng)。網(wǎng)絡(luò)治理所強(qiáng)調(diào)的伙伴關(guān)系（partnership）具有很強(qiáng)的對(duì)于多元社會(huì)治理主體的包容性、對(duì)于多樣社會(huì)需求回應(yīng)的靈活性和對(duì)于分散化的社會(huì)資源的統(tǒng)合能力。網(wǎng)絡(luò)治理并沒(méi)有將其焦點(diǎn)“放在把工作簡(jiǎn)化成便于控制的官僚化的常規(guī)上，而放在為了促進(jìn)知識(shí)創(chuàng)新而在非正式聯(lián)結(jié)的組織之間建立起基于協(xié)同性伙伴關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制上”。[4]（p116-145）雖然網(wǎng)絡(luò)治理模式作為新生事物經(jīng)常受到質(zhì)疑，但是作為一種替代性方案，它在某種程度上突破了以往改革設(shè)計(jì)對(duì)理性官僚體制進(jìn)行修補(bǔ)或改良的思維，并且這種新的治理模式是面向未來(lái)社會(huì)治理實(shí)踐的，即便它存在著諸多不足和缺陷，也可以在未來(lái)社會(huì)治理的理論和實(shí)踐創(chuàng)新中加以發(fā)展和完善。令人擔(dān)憂的是，如果這種新的社會(huì)治理模式拘泥于傳統(tǒng)治理模式的思維，仍然試圖通過(guò)政府控制行為來(lái)處理網(wǎng)絡(luò)治理多元主體間潛在的合作關(guān)系，仍以形式平等而實(shí)質(zhì)不平等的制度框架為基礎(chǔ)，這必將嚴(yán)重破壞真正的、實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系的生成，網(wǎng)絡(luò)治理模式進(jìn)一步發(fā)展和完善的可能性必將被扼殺于管理型社會(huì)治理模式的傳統(tǒng)思維局限中。從實(shí)踐效果來(lái)看，新型的社會(huì)治理模式并沒(méi)有治愈經(jīng)濟(jì)危機(jī)這一頑疾，西方國(guó)家政府改革陷入失靈困境的事實(shí)已表明網(wǎng)絡(luò)治理模式的不成功和令人擔(dān)憂的前途。

三、中國(guó)社會(huì)治理模式改革探索

由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的過(guò)渡性特征使發(fā)展中國(guó)家既要承擔(dān)進(jìn)行現(xiàn)代政府建設(shè)的任務(wù)，同時(shí)還要解決因這種建設(shè)與時(shí)代發(fā)展不相一致而產(chǎn)生的新問(wèn)題?；谧鳛槭澜缟献畲蟮陌l(fā)展中國(guó)家的事實(shí)，中國(guó)政府改革不僅僅是要順應(yīng)改革開放的發(fā)展總戰(zhàn)略，而且肩負(fù)著如何建設(shè)一個(gè)具有高度環(huán)境適應(yīng)性和執(zhí)政合法性的新型政府這一最為實(shí)際、最為核心的政治議題。

（一）重估中國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革。

從政府作為一種社會(huì)組織形態(tài)角度來(lái)看，中國(guó)在十六大以前的行政改革屬于機(jī)構(gòu)改革范疇。對(duì)于改革開放以來(lái)中國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革過(guò)程及成效的審視和評(píng)估需要辯證分析，切忌形而上思維，全盤否定政府改革的成績(jī)。有人認(rèn)為中國(guó)過(guò)去的政府改革“雷聲大，雨點(diǎn)小”，就其實(shí)際效果而言是很不成功的，尤其是行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力分配難以突破“一收就死，一放就亂”的怪圈?！皩?duì)于歷次改革一種常見的評(píng)價(jià)性描述：‘精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的循環(huán)怪圈’便充斥著所有的話語(yǔ)，幾乎成為對(duì)每次改革評(píng)價(jià)的一種相似定論”。[5]（p645）實(shí)際上，中國(guó)政府改革將目標(biāo)定位在行政機(jī)構(gòu)改革上，并造成這種循環(huán)怪圈，有其現(xiàn)實(shí)的根源。十六大以前，中國(guó)政府所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革是技術(shù)層面的改革，更是政府行政體系中最為顯眼的部分。從政府改革的結(jié)果來(lái)看，行政體系的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)雖然也有所變化，但并沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的改革階段。所謂的機(jī)構(gòu)改革“怪圈”實(shí)際上是這種片面性或技術(shù)性改革自然的邏輯結(jié)果，它不可能獲得什么較大的成功?！暗歉母锍删褪遣豢赡⒌模瑱C(jī)構(gòu)數(shù)和人員數(shù)雖然在每一次改革之后都有回潮，但實(shí)際上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以機(jī)構(gòu)總數(shù)從長(zhǎng)期來(lái)看是一直在下降”。[6]（p279）這既是行政改革的成績(jī)，也是進(jìn)一步改革的動(dòng)力。

（二）中國(guó)社會(huì)治理模式改革不能靠“拿來(lái)主義”。

針對(duì)中國(guó)社會(huì)治理模式改革的路徑設(shè)計(jì)，有人認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)代化就是將西方國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中所取得的成果，尤其是那些具有“先進(jìn)性”的東西毫不保留地引進(jìn)到中國(guó)來(lái)。按照這樣的邏輯，政府改革就是要向西方國(guó)家學(xué)習(xí)，就是要建構(gòu)理性官僚體制，而不論這種組織形式的實(shí)際效用如何。更有甚者主張，先引進(jìn)來(lái)，出現(xiàn)問(wèn)題之后再行改革。以上觀點(diǎn)導(dǎo)致的結(jié)局只能是中國(guó)的行政改革永遠(yuǎn)都是跟在西方國(guó)家的后面跑，直至被徹底拋棄。中國(guó)社會(huì)治理模式改革的路徑是“創(chuàng)新”，而絕不是僅僅“拿來(lái)”。

一方面，改革具有前瞻性。就改革本身而言，是沒(méi)有現(xiàn)實(shí)模版可以利用或模仿的。有的國(guó)家或地區(qū)基于本國(guó)特定政治、經(jīng)濟(jì)、文化系統(tǒng)，結(jié)合其所處的時(shí)代背景開展的改革運(yùn)動(dòng)取得一定的成功。然而，如果不顧國(guó)情差異、時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)條件的改變，硬是機(jī)械地照搬照抄所謂的“成功模式”來(lái)對(duì)本國(guó)行政體系進(jìn)行改革，很可能導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)版“淮南為橘，淮北為枳”的寓言，其結(jié)果只能是失敗。同時(shí)，改革不是追趕的，而是前瞻的。對(duì)于后發(fā)國(guó)家而言，受思維僵化的影響和與先發(fā)國(guó)家之間的差距所造成的心理壓力，在判定一個(gè)政府或某個(gè)執(zhí)政黨是否具有優(yōu)越性時(shí)就以能否趕上或超越那些走在自己前面的先發(fā)國(guó)家為基準(zhǔn)，因而，追趕就被理解為獲取優(yōu)越性的有效途徑。事實(shí)卻是，一個(gè)真正具有優(yōu)越性的政府或執(zhí)政黨，它必然是具有前瞻性的。改革是一個(gè)不斷揚(yáng)棄與優(yōu)化的過(guò)程。改革的前瞻性體現(xiàn)在它能夠通過(guò)不斷地?fù)P棄和優(yōu)化找到更符合未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的制度架構(gòu)和社會(huì)治理模式，而不是把目光盯在別人所獲得的所謂的成功經(jīng)驗(yàn)之上。人類社會(huì)發(fā)展的優(yōu)秀文明成果其最根本的意義在于它能夠啟迪未來(lái)，這種啟迪是在人類不斷的批判與創(chuàng)新中獲取的。

另一方面，傳統(tǒng)管理型社會(huì)治理模式具有先天性缺陷。中國(guó)行政改革需要借鑒西方社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，是否意味著可以直接將西方國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中所形成的管理型社會(huì)治理模式“拿來(lái)”用呢？答案是否定的。在后工業(yè)化社會(huì)，西方國(guó)家的管理型社會(huì)治理模式的內(nèi)在缺陷和不足已經(jīng)暴露。從周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)就可以看出，西方國(guó)家的社會(huì)治理模式并沒(méi)有能夠完全解決發(fā)生在其社會(huì)治理實(shí)踐中的問(wèn)題，我們用這種有著嚴(yán)重內(nèi)在缺陷的社會(huì)治理模式來(lái)解決我們國(guó)家的社會(huì)治理問(wèn)題顯然是行不通的。同時(shí)，如果我們?cè)噲D強(qiáng)行先在中國(guó)建立起管理型社會(huì)治理模式的話，再在未來(lái)改革它的那些缺陷，中國(guó)將面臨“在同一個(gè)地方跌倒”的悲劇?？刂频乃季S容易使人的行為走上極端，凡遇問(wèn)題都試圖以控制的確定性應(yīng)對(duì)不確定的變量，就會(huì)陷入到了全面控制的困境。有人會(huì)質(zhì)疑，為什么西方國(guó)家的社會(huì)治理沒(méi)有出現(xiàn)全面控制狀態(tài)呢？按照管理型社會(huì)治理模式的基本邏輯和西方國(guó)家社會(huì)治理的實(shí)踐，他們是試圖這樣做的，然而，成熟的市場(chǎng)和市民社會(huì)的存在與管理型政府的控制意圖形成了強(qiáng)烈的對(duì)峙，并且最終在政府與市場(chǎng)的邊界上角力，自由主義和凱恩斯主義的紛爭(zhēng)已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。而中國(guó)是缺乏成熟的市場(chǎng)和市民社會(huì)的，中國(guó)的市場(chǎng)和市民社會(huì)首先要從政府那里獲取構(gòu)成元素并在政府所提供的寬松環(huán)境中“自覺(jué)”成長(zhǎng)起來(lái)的，如果政府仍然是控制導(dǎo)向的思維方式——雖然這種控制已經(jīng)從系統(tǒng)內(nèi)部控制變?yōu)檎畬?duì)市場(chǎng)的外部控制，那么，這很容易又使中國(guó)正在不斷成長(zhǎng)起來(lái)的市場(chǎng)和市民社會(huì)陷入新的全面控制的陷阱。

從上述分析可以看出，單純從某一個(gè)點(diǎn)去開展政府改革，其成功可能性是極其低的，即使是按照某個(gè)經(jīng)過(guò)“科學(xué)”設(shè)計(jì)的方案去推行這項(xiàng)改革，取得了成功，在社會(huì)治理實(shí)踐中，也會(huì)很快就暴露出它的短暫性、權(quán)宜性和局限性。正是基于這樣的思考，黨的十六大以后，中國(guó)政府的改革從機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)向了管理體制改革。與西方國(guó)家不同，中國(guó)的政府改革是在政治與行政尚未完全分化的情況下進(jìn)行的，改革的重點(diǎn)在于構(gòu)建服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是一種主體多元化、管理合作化的新型社會(huì)治理模式，是對(duì)西方社會(huì)治理模式的超越和創(chuàng)新。

四、服務(wù)型政府建設(shè)：從目標(biāo)選擇轉(zhuǎn)向社會(huì)治理實(shí)踐

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出工業(yè)化、后工業(yè)化需求共存的過(guò)渡性狀態(tài)，后工業(yè)化程度仍處于初級(jí)階段，而整個(gè)社會(huì)發(fā)展的主體還處于工業(yè)化的進(jìn)程中。為適應(yīng)這種特定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)并基于未來(lái)社會(huì)發(fā)展的需要，中國(guó)政府將服務(wù)型政府建設(shè)作為目標(biāo)選擇，并將之運(yùn)用于社會(huì)治理實(shí)踐。應(yīng)該說(shuō)，服務(wù)型政府建設(shè)始于地方政府的社會(huì)治理實(shí)踐，而隨著這一目標(biāo)上升為國(guó)家意志，又對(duì)地方服務(wù)型政府建設(shè)起到指導(dǎo)和推動(dòng)作用。

（一）服務(wù)型政府建設(shè)需要強(qiáng)化理論支持。

在服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐過(guò)程中，由于理論準(zhǔn)備不足，政府改革出現(xiàn)了一些問(wèn)題，特別是相關(guān)價(jià)值觀念的缺失致使目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。如此一來(lái)，關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐效能的質(zhì)疑聲四起，雖然這種質(zhì)疑是站不住腳的。目前，服務(wù)型政府建設(shè)才剛剛起步，其中不成熟的地方必然存在，抓住某項(xiàng)理論不成熟的方面而否定其總體性的實(shí)踐面向，顯然不符合辯證法的要求。更有人指出，在服務(wù)型政府建設(shè)當(dāng)中，很多公共管理者并非是基于服務(wù)型政府理念而開展社會(huì)治理創(chuàng)新的，進(jìn)而質(zhì)疑服務(wù)型政府的服務(wù)價(jià)值理念在社會(huì)治理實(shí)踐中的作用。我們不能排除當(dāng)前少部分公共管理者對(duì)于服務(wù)型政府理念缺乏正確的理解，但也不能否定他們?cè)谶M(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新過(guò)程中其行動(dòng)所基于的一些基本價(jià)值理念。在實(shí)際的社會(huì)治理過(guò)程中，很多公共管理者已經(jīng)意識(shí)到什么才是真正符合公眾需要的，什么才是公共利益的具體體現(xiàn)，否則，就算他們有意識(shí)地想搞出點(diǎn)什么“政績(jī)”來(lái)，也是徒勞的。服務(wù)型政府建設(shè)之所以受到質(zhì)疑，其根源就在于我們雖然試圖創(chuàng)新，卻依然用舊有的思維或標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)判它們，從而造成了嚴(yán)重的誤讀。

服務(wù)價(jià)值理念的缺失其中最為根本的問(wèn)題就在它缺乏有效的、顯性的制度設(shè)計(jì)。過(guò)去我們考察政府及其相關(guān)人員政績(jī)的一個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)是“GDP”的數(shù)量。為什么現(xiàn)在的公共管理者在謀求創(chuàng)新，建立個(gè)人“政績(jī)”時(shí)，不再將此作為主要追求，而將關(guān)注點(diǎn)集中到了如何創(chuàng)新服務(wù)上呢？原因就在于人們不僅已經(jīng)意識(shí)到“唯GDP至上”所帶來(lái)的巨大問(wèn)題，并正在試圖解決它，更不容許這種情況繼續(xù)惡化下去。作為處于社會(huì)治理實(shí)踐前沿的公共管理者當(dāng)然很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)這種變化，并努力在這種變化中找到新的切入點(diǎn)。雖然部分人出于偏見將按照服務(wù)型政府的理念進(jìn)行社會(huì)治理，并在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新的公共管理者視為是“見風(fēng)使舵”，我們更愿意說(shuō)，他們是“識(shí)時(shí)務(wù)”的“俊杰”，因?yàn)樗麄儼l(fā)現(xiàn)了服務(wù)型政府建設(shè)理論中所包含的創(chuàng)新因子、時(shí)代特征以及優(yōu)越性，并照此行動(dòng)。

（二）服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新。

當(dāng)前，服務(wù)型政府建設(shè)走向社會(huì)治理實(shí)踐仍處于不斷完善、優(yōu)化的過(guò)程中，新的社會(huì)治理模式和舊的社會(huì)治理方式共存于正在變革中的中國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐，一個(gè)真正符合服務(wù)型政府及其服務(wù)價(jià)值理念的制度尚未建立起來(lái)。應(yīng)該說(shuō)，在這種情況下，公共管理者是處在新的理念的引導(dǎo)和舊的制度框架下來(lái)面對(duì)高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)治理實(shí)踐的。服務(wù)型政府建設(shè)是面向社會(huì)治理實(shí)踐的，它所面向的不是當(dāng)前短期的實(shí)踐——工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理需求，而是未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的實(shí)踐——后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理需求。一種政府改革理論，一項(xiàng)社會(huì)治理設(shè)計(jì)，絕不可能僅僅關(guān)注一些所謂的成功經(jīng)驗(yàn)，僅僅面向行將過(guò)去的歷史陳跡，它應(yīng)當(dāng)是符合社會(huì)發(fā)展需要的，應(yīng)當(dāng)是前瞻的，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)審慎論證的，并最終能夠經(jīng)受得住實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)的。當(dāng)前面向后工業(yè)社會(huì)及其社會(huì)治理實(shí)踐的服務(wù)型政府建設(shè)，就是這樣一種理論，一種制度設(shè)計(jì)，一種社會(huì)治理模式。

服務(wù)型政府建設(shè)就是要在全球化、后工業(yè)化時(shí)代背景下建設(shè)一個(gè)適應(yīng)于社會(huì)治理新需求的為人民服務(wù)的政府，這是一項(xiàng)復(fù)雜的宏大工程。服務(wù)型政府建設(shè)所要建立的是這樣一個(gè)政府，它必然包含著政府存在、運(yùn)行以及社會(huì)治理活動(dòng)的方方面面，它是符合后工業(yè)社會(huì)時(shí)代要求的社會(huì)治理新模式，因此，它必然要表現(xiàn)出其作為社會(huì)治理宏大議題的風(fēng)范。為此，我們反對(duì)在政府改革進(jìn)行到當(dāng)前程度之后仍對(duì)政府部門進(jìn)行閉門造車式的“機(jī)構(gòu)”改革。面向社會(huì)治理實(shí)踐的政府改革，應(yīng)當(dāng)把適應(yīng)于社會(huì)治理實(shí)踐的新要求作為組織結(jié)構(gòu)、政府部門設(shè)置的基準(zhǔn)，關(guān)注點(diǎn)是這種部門設(shè)置是否符合后工業(yè)社會(huì)合作治理的要求。我們反對(duì)將電子信息技術(shù)及其發(fā)展僅僅理解為電子政務(wù)或信息公開，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為核心的網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程意味著一個(gè)新的世界——“虛擬世界”的生成，政府、企業(yè)、非政府組織、個(gè)人都將頻繁活躍于這一世界當(dāng)中。據(jù)此，僅將服務(wù)型政府建設(shè)理解為電子政務(wù)建設(shè)就顯得有些狹窄了，虛擬世界的生成意味著政府社會(huì)治理活動(dòng)的一個(gè)新場(chǎng)域。我們反對(duì)把公共服務(wù)與服務(wù)型政府混在一起，服務(wù)型政府的主體仍然是政府，而公共服務(wù)只是其一個(gè)重要職能。政府職能不決定政府的性質(zhì)，反之，政府性質(zhì)決定政府的職能，可以使政府的職能更加優(yōu)化。應(yīng)該說(shuō)，服務(wù)型政府建設(shè)從提出到付諸社會(huì)治理實(shí)踐，都是符合全球化、后工業(yè)化時(shí)代發(fā)展新要求的。

五、結(jié)語(yǔ)

人類社會(huì)處在新的歷史進(jìn)程中，西方社會(huì)的公共管理產(chǎn)生于高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，但在其產(chǎn)生的早期并沒(méi)有面向后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理實(shí)踐，其意圖是要對(duì)傳統(tǒng)管理型社會(huì)治理模式進(jìn)行修補(bǔ)，然而當(dāng)這一改革運(yùn)動(dòng)意識(shí)到此種意圖不可能實(shí)現(xiàn)之后，才將改革轉(zhuǎn)到未來(lái)社會(huì)治理實(shí)踐上來(lái)。西方國(guó)家自覺(jué)按照后工業(yè)社會(huì)的理論去進(jìn)行社會(huì)治理模式的建構(gòu)并沒(méi)有走上服務(wù)型政府建設(shè)的道路，而是試圖從企業(yè)治理模式中引出網(wǎng)絡(luò)治理的新模式，這與西方國(guó)家成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)大的福利國(guó)家有著密切的聯(lián)系。顯然，作為一種面向未來(lái)社會(huì)治理實(shí)踐的探索，網(wǎng)絡(luò)治理模式的未來(lái)前途并不明朗，其強(qiáng)大的生命力和指向多元主體平等合作的潛力正被扼殺于傳統(tǒng)管理型社會(huì)治理模式的舊思維框架中。中國(guó)學(xué)者和中國(guó)政府根據(jù)自身實(shí)際和面向未來(lái)社會(huì)治理的需要，提出了服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)選擇并努力使之現(xiàn)實(shí)化。面對(duì)特定的時(shí)代背景，東西方國(guó)家依據(jù)各自的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等生態(tài)發(fā)展出各自不同的社會(huì)治理模式，最終這兩者是否都將歸于合作治理，有待于社會(huì)的共同努力。當(dāng)前我們所要做的是在理論上不斷完善服務(wù)型政府理論，積極推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的社會(huì)治理實(shí)踐。

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