試析大部制改革的幾個預設性命題

景朝亮

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

一、引言

隨著2007年十七大正式提出“實行大部門體制”的政策意向、及次年十七屆二中全會通過“以大部制改革為重點的”政府機構(gòu)改革草案，我國“大部制改革”的政策之窗（policy window）便被正式開啟。約翰·金登認為政策之窗開啟后并不表示將長期開啟，相反，可能因種種原因被隨時暫停、甚至關閉。[1](p170)而在我國公共行政學術界，有關大部制改革的論文自2008年來的發(fā)表量便數(shù)以千計，①中國期刊網(wǎng)http://epub.cnki.net/kns/brief/default_result.aspx，2012/10/20訪問，單是以篇名為檢索項輸入“大部制”詞條，就顯示有1138篇文章充分顯示了社會對大部制所給予的關注。隨著十八大報告中再次明確提出“穩(wěn)步推進大部制改革”的要求，今后大部制討論的熱情還將更加高漲。目前，有關大部制的愿景陳述主要包括“大部制將解決部門間協(xié)調(diào)困難、提高管理效率”、[2](p26-28)消除“機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門”，[3](p99-105)有利于“職能整合、統(tǒng)一領導、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資源共享、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，[4](p56-62)同時，大部制改革還將“帶動政府轉(zhuǎn)型”。[5](p97-100)同時學者們也對大部制改革審慎地提出一些疑慮和批評，譬如，“大部制并非萬能”，[6](p24-26)“大部制建設中的十大誤區(qū)與問題”，[7](p60-63)“冷靜看待大部制改革”[8](p12-15)等。在不同意見的碰撞中，關于大部制的描述和分析也在不斷深入。面對大部制改革所出現(xiàn)的豐富的理論與實踐問題，本文將從布盧明頓學派所提出的基本層面或元層面出發(fā)，對大部制改革的幾個預設做一定的分析，希望為今后大部制改革的推進提供一些有參考意義的視角。

據(jù)布盧明頓學派的制度分析框架，圍繞實際操作問題所做的分析，屬于操作層面（operational level analysis）；對具體制度的確定及其效果所做的分析屬于集體選擇層面（collective-choice level）；而對于制度選擇所依賴的因素及理論本身所做的分析，則可歸于基本層面或元層面（constitutive level or meta-level）。[9](p139-140)若按以上分析框架，則目前大部制的討論中，操作層面的分析居多。不過，由于“政策乃是內(nèi)在理論的外現(xiàn)”，[10](p329)因而，大部制改革的成功推進勢必離不開基礎理論的支撐，倘若基礎層面出現(xiàn)問題，則必然將影響改革政策的實際效果，所以，一定的基礎性分析還是有價值的。

根據(jù)一些大部制改革的綜述性文獻，目前大部制改革所依據(jù)的因素或理由主要圍繞以下方面：1）大部制改革呼應了我國經(jīng)濟社會環(huán)境的吁求；2）國際上通行大部制，大部制改革是大勢所趨；3）大部制改革有利于糾正傳統(tǒng)行政管理的缺陷；4）大部制改革有利于帶動政府轉(zhuǎn)型。顯然，這些依據(jù)中突出地關注了現(xiàn)有問題、外部趨勢、原有體制缺陷及預期的理想結(jié)果方面，但若以此作為大部制改革的基本理論，則似乎還稍顯不足，且容易陷入“循環(huán)論證”，譬如，“為何要實行大部制？因為先前制度有問題而大部制可以解決之。那么，為何先前制度有問題？因為先前的制度沒有實行大部制”等等。至于國際社會的外部經(jīng)驗，正如十八大報告中明確聲明的，“不照搬西方政治制度模式”，所以，用“國際通行”作為我國大部制改革的基本理論顯然不當，更何況制度決定論已經(jīng)為學者所否定過了,譬如，普特南認為“制度績效有很多強大的約束因素”。[11](p17)至于舊體制的弊端，其根源是什么？是因為機構(gòu)設置而造成、還是其他？再說到經(jīng)濟和社會的吁求，則問題在于，社會訴求與大部制之間，是否存在線性因果關系？為什么社會要求大部制而不是其他？這樣的理論問題，不一而足。而要理解這些問題，就要涉及對大部制改革進行元層面的分析。

據(jù)稱目前較為通行的大部制定義為：“大部制就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。大部制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，……并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權和執(zhí)行權的分離等?！盵12](p62-67)從這一定義中不難抽繹至少四個命題，即1）大部制將避免職能交叉、重疊、冗余；2）大部制將以行政效率為導向；3）大部制將實現(xiàn)職能統(tǒng)一協(xié)調(diào)；4）大部制將轉(zhuǎn)變政府職能、利于市場化。顯而易見，這種定義方法，其實已經(jīng)飽含了濃郁的感情色彩，只闡述積極面，卻沒有消極面，那可能有兩種解釋：1）大部制沒有消極面，但正如馬基雅維利所說的那樣，“革除一些弊端時總會有其他弊端出現(xiàn)”，①James M.Buchanan and Gordon Tullock，The Calculus of Consent:logical foundations of constitutional democracy，Liberty Fund,Indianapolis,1999.p.43大部制不可能沒有消極面；2）另一面存在，但沒發(fā)現(xiàn)或不想說。但無論什么原因，從理論角度看，對任何政策的認知只陳述一端未免失之片面，除非認定該定義并不能算理論意義上的界定，而屬于某種倡導。但那樣的話，像這些命題——“大部制改革將避免職能交叉、消除冗余、增進效率、改善協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)變職能”等等，雖然富有感召力，卻很像是西蒙所形容的“行政諺語”。[13](p140-153)如果實踐中忽略這些命題的預設性，則在實踐操作中便極易出現(xiàn)困惑和反復。因而，對大部制改革進行一些基礎性的分析不但不是 “冗余”，而且還很必要。下面便嘗試就以上命題逐一分析。②限于篇幅，本文只是選擇較為突出的命題試做分析，并不表示涵蓋全面。

二、分析

命題一：大部制將避免職能交叉、重疊、冗余。

這一命題有兩層意蘊，其一，交疊和冗余是惡的，須要避免；其二，大部制可避免之。關于后者的問題，后面談到職能協(xié)調(diào)時將詳細提到。這里重點分析前者。

為什么交疊、冗余就是惡的？恐怕還需要具體分析。從詞典對冗余的解釋——“多余的、重復的、啰嗦的”③在線新華字典，http://xh.5156edu.com/html3/2663.html，2012-10-19訪問——中可見到三個同義詞的交疊使用，嚴格說來似乎也有冗余之嫌。而就大部制改革中的“改革”一詞而言，“改”與“革”顯然也是近義字的交疊使用。另外，在大部制的通行表述中，“職能相近、業(yè)務雷同”的措辭及“職能交叉、政出多門、多頭管理”的描述等本身就有不少的交疊處?？梢姡哂嗪徒化B并不一定就是惡的。西方學者馬丁·蘭道也曾用一次飛行事故來闡述過“冗余”的價值：飛行中機長稱方向舵出故障，飛機要迫降，但最后還是在乘客的驚恐中安全著陸了，大家認為僥幸；但經(jīng)詢問機長后，蘭道才得知，原來機上備有冗余系統(tǒng)，當正式系統(tǒng)失靈時可起作用，冗余在此成為了系統(tǒng)安全和應變的保障。[14](p308-320)

在自然界，狡猾的兔子為防備不測會構(gòu)筑三個巢穴；精明理財人不會“把雞蛋放在一個筐里”；重要文件常要做多個備份，盡管有些備份未必用得著而顯得冗余；而多中心治理理論的內(nèi)核也在于增加治理主體的交疊，因為單純的市場或政府手段都易失靈；物理學家哈里·奈奎斯特曾試圖開發(fā)一種沒有冗余信號的傳輸系統(tǒng)，但一直沒成功，原因倒不是技術上做不到，而是因為消除冗余的純粹系統(tǒng)更易出錯、甚至崩潰。目前，這種冗余理論在信息科學（包括計算機科學）、自動控制、神經(jīng)網(wǎng)絡、生態(tài)學以及組織學等諸多領域的運用價值都在逐漸被認識。即便是論文作者，為了證明某個論點，通常也會用到交疊、冗余的論據(jù)反復論證，譬如筆者接下來就將對此做些補充論述。

最近，諾貝爾文學獎得主莫言感嘆：“人世上的話，99%都是廢話，都可以省略不說?！盵15]雖有醒世之意，但又必須承認，所謂“廢話”的標準其實并不絕對。例如，像“吃了嗎”、“天氣不錯”之類的寒暄語雖無實際意義，但若認定其價值為零，則未免武斷，因為對寒暄及節(jié)日中互發(fā)的信息而言，其價值本不在字面，更多是要用它來寄托人際的關懷和尊敬。若以為是“冗余廢話”而摒棄，則交往中勢必少了很多潤滑，反而不利于社會資本的培養(yǎng)。

在企業(yè)界，由豐田公司開創(chuàng)精益生產(chǎn)管理方式（Just-In-Time），雖致力于“零冗余”，但其弊端也正在于此，由于在人力方面的苛刻精簡，員工的士氣與忠誠度大受影響；由于材料方面一味減少庫存和戰(zhàn)略儲備，反而容易因關鍵備件供應不及時而讓企業(yè)停機受損；而在質(zhì)量控制方面，也由于有益消減所謂的冗余成本，讓企業(yè)的質(zhì)量風險增加，后來使豐田蒙受巨創(chuàng)的剎車門事件，就是為其過度消除冗余的做法所付出的代價。

至于我國的特色社會主義建設，其實也就是在傳統(tǒng)社會主義觀念中引入某些市場經(jīng)濟元素，若按“封閉僵化的老路”來思維的話，那么市場經(jīng)濟元素顯然要被當作冗余的“尾巴”割掉的。但歷史已雄辯證明，正是這種冗余，為經(jīng)濟社會增添了活力，反而是那種不許冗余的“一大二公”思維，違背了中國特色社會主義的要求?？梢姼母锏囊粋€前提就是要容許冗余。唯其如此，特區(qū)的窗口效應才能生發(fā)；唯其如此，曾以“托孤”方式興起的小崗精神才能掀起中國農(nóng)村改革的序幕。

此外，在實踐中有些冗余似乎天然就難消除。蘭道說：“若公共部門中為實現(xiàn)‘零冗余’而試圖再提‘泰勒主義和科學管理原則’，則結(jié)果將重蹈過去‘烏托邦’之路，過去三十年，政府在消除繁冗方面投入很多，但無論是羅斯福和胡佛委員會激進的機構(gòu)改革，還是后來持續(xù)的行政重組，結(jié)果都沒有讓繁冗與交疊實質(zhì)性減少?！盵14](p308-320)無獨有偶，在我國“建國以來進行了多次機構(gòu)改革，基本上都是沿著精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的路線發(fā)展，成效甚微”。[16](p6)因此，“大部制改革消除冗余”的論斷更像是一種行政神話。更何況，有很多公共部門的設置，非但不是要“消除交叉、重疊、冗余”，反而恰恰是為了增加“交疊和冗余”。譬如，在很多作者常常借以參照的某些市場經(jīng)濟較發(fā)達國家中，其立法機構(gòu)多包含職能交疊的兩院，目的無非是希望當某一立法系統(tǒng)出現(xiàn)失誤時，另一立法系統(tǒng)可做防范和糾偏；同時麥迪遜所說的“輔助性預警”理念其實恰恰是要不同部門間出現(xiàn)權力交叉，甚至有觀點認為，只有冗余的系統(tǒng)才是穩(wěn)定和可靠的。[14](p308-320)

另外，冗余的判斷標準也是模糊的。冗余與否難以明確量化，且冗余多涉及主觀性，在面臨機構(gòu)撤并時更容易見仁見智；同時，冗余界定中的時間性也是重要變量，作為有限理性的人類，很多決策都帶有試錯性質(zhì)，無論理論上“漸進調(diào)試科學”，[17](p181-191)還是實踐中“摸著石頭過河”，都在說明人的判斷和選擇常常因時而異，難有完全理性或絕對真理，尤其是面對未來時，很難確定哪些石頭一定有用、哪些石頭一定是冗余，而一定要堅持預設的話，難免出現(xiàn)“致命的自負”。

總而言之，所謂“零冗余”只適用于某種“完全理性、全知全能”的主體，假若人類承認自身的“有限理性”，則冗余勢必就是一種必要的預警和備選。允許冗余才是理性之選，而追求所謂零冗余的努力，卻脫離了現(xiàn)實約束，呈現(xiàn)出更多理想的色彩。有鑒于此，當大部制改革具體實施時，在“消除冗余、重復、交疊”方面，宜謹慎對待其定義，以防矯枉過正，結(jié)果導致冗余非但沒有消除，反滋生更多的風險和弊端。

命題二：大部制改革將促進行政效率。

這一命題本身已預設了效率在行政中的“福音”地位（Gospel of Efficiency）。誠然，在社會主義市場經(jīng)濟大背景下，行政管理不講效率不行，[18](p52)但這并不意味著“效率至上”，也不表示人們對效率的感知都相同。沃爾多說，“效率是一個相對的概念，其含義將隨目的而不同。倘若要殺死一只熊，則步槍的效率顯然高于食物；但倘若要這只熊活著，則對步槍效率的看法將截然不同”。[19](p202)“南轅北轍”的寓言也在告訴我們，撇開方向和價值判斷的行動效率是沒有意義的。古代召公曾告誡我們，錯誤政策的效率再高不過是“障之也”（《國語·周語上》），即“高效地”增添了障礙而已，不啻為逆向效率。所以說，“行政管理中講究效率，就不能不考慮其方向上的規(guī)范性”。[19](p187)而單提行政效率的話，將難以明確是哪方面效率，周志忍提出大部制要提高“行政效能”的概念，似乎是希望在這方面有所突破。[20](p40-41)

從實踐來看，由于行政會涉及政策的制定與執(zhí)行，則行政效率自然就可分為決策效率和執(zhí)行效率，與此相對應，公共行政學派曾提出一組概念，即決策成本和執(zhí)行成本，前者是指為取得意見協(xié)同而付出的成本，而后者則是指一部分人的決策讓另一部分承受的成本。一方面，決策成本與參與決策的人數(shù)成正比，理論上講，當決策由一個人決定時，決策成本最低，而決策效率也將最高；反之，當全體成員決策時決策成本最高，而決策效率將最低。[21](p44-84)軍事組織中，尤其在戰(zhàn)爭期間，為適應瞬息萬變的戰(zhàn)場情況要求較高的決策效率，于是，通常會要求較少的決策者人數(shù)，如中國紅軍的軍事指揮小組就由三人組成，而“將在外君命有所不受”的古話，也是減少軍事決策主體的寫照。然而，軍事決策的效率訴求，可否移植到行政決策中呢？即漢代劉邦所質(zhì)疑的，“乃公居馬上而得之，安事詩書？”對此，陸賈以“居馬上而得天下，寧可以馬上守之……夫差、智伯極武而亡”的雄辯做了反駁 （《史記·陸賈酈生列傳》），陸賈的意思也就是說，軍武中的簡單決策風格并不宜沿用至公共行政決策中。另一方面，外部成本與參與決策的人數(shù)成反比，參與決策者越少，外部成本越大，執(zhí)行效率也越低；相反，經(jīng)過全體參與并同意的決策，理論上可讓外部成本最低，達到最高的執(zhí)行效率，但很難實現(xiàn)，更多的情況是需要進行權衡和交易。

可見，行政效率的含義并不單純。如此，在大部制改革中對效率的促進，也應具體分析什么情況下增進何種效率。即便為了避免政出多門而追求決策效率，也未必能實現(xiàn)總效率的最優(yōu)。布坎南和塔洛克曾建議將決策成本和執(zhí)行成本疊加，形成一種互賴成本（interdependence cost），這種成本曲線將改變決策成本和執(zhí)行成本曲線的單調(diào)性，而呈現(xiàn)出一種開口朝上的拋物線，該曲線的最低點即互賴成本的最低點，同時也將是行政總效率的最高點。這對大部制改革是一個有益的借鑒，即公共事務決策的參與部門或主體，固然太多不好，但也并不是越少越好，這中間應該有一個度，在部門精簡、合并、整合過程中，過猶不及。雷恩曾用颶風災害的處理為例，說明“集中決策導向的政府機構(gòu)設置所帶來的反效率”，[22](p396-397)20世紀90年代，受災的佛羅里達州州長將求援報告發(fā)給聯(lián)邦應急管理局后，該局一位審慎的工作人員以報表中某欄的填寫不標準為由，將該表格通過郵政系統(tǒng)發(fā)回該州要求重填，而當這位州長修正了表格再返回聯(lián)邦應急管理局時，減災工作的反效率已經(jīng)注定。

所以說，效率固然重要，但實踐中效率的具體含義往往會受行政倫理、主觀目的、機會成本、外部成本等多因素的影響，同時，還將受到時間的影響，例如拔苗助長的寓言就鑒別了眼前效率與長久效率的不一致?？鬃赢斈昃驮鴮ι頌檐旄甘虚L的子夏說：“無欲速，無見小利。欲速，則不達；見小利，則大事不成?！保ā墩撜Z·子路第十三》）

另外，如果強調(diào)“效率至上”，將還難以繞開一個悖論，即公務行政人員會面臨“私利性效率”和“職能性效率”間不完全吻合的情況。[23](p74-77)于是究竟私人效率至上還是職能效率至上就會成為問題。即便理想上會選擇后者，但如何確保實踐中不會出現(xiàn)偏離？對此若沒有確定的解，則寄希望于大部制改革來促進公務效率的增進，效果上也將是有限的。

命題三：大部制改革將統(tǒng)一協(xié)調(diào)相近職能。

對這一預設的問題是，職能相近就應該統(tǒng)一、協(xié)調(diào)嗎？加雷思·摩根曾介紹，生物大腦中有種奇特現(xiàn)象，即每個具體信息的記憶都可散布于整個大腦，造成大腦中出現(xiàn)很多職能相近的記憶細胞。根據(jù)斯坦福大學神經(jīng)學教授卡爾·普利布蘭姆的研究，由于記憶分布于整個大腦，從大腦任何部分都可復制成原型，而大腦中似乎也找不到明確的控制中心或控制點，大腦的不同部分似乎同時具備并實際履行數(shù)據(jù)儲存和處理的職能，當科學家將老鼠大腦的90%都切除后，居然還能從迷宮中自由行動。生物大腦中的這種全息性（hologram）職能分布，有利于避免職能集中所帶來的刻板和僵化。這便啟發(fā)人們思考，組織是否也可像大腦那樣運作，使之不要因為其中某部分職能的失靈而危害整個系統(tǒng)？相反，是否應該促成各部分職能的互相關照、補充乃至替代。[24](p75-100)也就是說，在職能方面不宜形成壟斷，因為任何職能的“零替代”或“零競爭”都可能讓其他部分乃至整個系統(tǒng)對其形成依賴，進而落入“依賴生發(fā)權力、權力滋生敗壞”的泥沼。那樣的話，相近職能在協(xié)調(diào)中，雖然可實現(xiàn)“政出一門”的愿景，但同樣不能忽視次生的缺憾。

三國有句“既生瑜何生亮”的話，但我們知道，恰恰因“亮”的出現(xiàn)，搶了“瑜”的獨角戲，從而成就了“一時多少豪杰”的絢麗圖景；但后來，當諸葛亮的職能越來越集中、越來越難以被其他人分擔、替代、制衡，而蜀國的不幸也就由此注定，孔明一死蜀漢即亡，一個重要原因就是諸葛亮塑造的職能壟斷，貌似“鞠躬盡瘁死而后已”，實則是通過國家職能系于其一人的手法將蜀漢綁架，當他病死五丈原后，蜀漢似乎找不到一個可以替代其職能的角色，也就是說，諸葛亮營造的職能專屬而非分屬，反而讓整個國家為之做了犧牲。至于“蜀中無大將廖化作先鋒”的古語，更是形象地描畫了職能分散性的貧乏所引起的尷尬。所以說，即便職能統(tǒng)一、集中和協(xié)調(diào)有其必要性，但也不能推論說，為此就可完全消除職能分散性與可替代性。

現(xiàn)實行政管理中，雖然相近職能經(jīng)過整合集中后有利于避免部門間推諉或各行其是，但“相近職能”的含義較為含混。譬如有研究大部制改革的學者建議“將土地、林業(yè)、水利、海洋等主管部門的‘生態(tài)化’職能納入‘大環(huán)?！芾眢w制中予以重構(gòu)和完善”。[25](p73-75)若按這種大部制改革邏輯，職能邊界將不斷延展，不僅環(huán)保領域會提出“一切問題都與環(huán)保相關”的“大環(huán)保”理念，[25](p73-75)而且類似的“大商務、大建設、大農(nóng)業(yè)、大交通、大能源、大保障、大文化、大科技”[26]等等概念也將同樣出爐，那樣的話，原本便于協(xié)調(diào)的大部制改革恐怕會變成部門權界和利益的爭奪機會，這是需要注意的。

關于大部制改革，很多國家都存在“精簡——膨脹”循環(huán)的怪圈，譬如前文提到的，美國也出現(xiàn)過“屢精簡屢膨脹”的情況，這就帶來了一個問題，即盡管歷史上的“精簡膨脹”循環(huán)歷歷在目，為何仍要繼續(xù)這類努力？對此，齊明山的 “公共行政熵值效應”觀念不妨作為一個理解的視角，即“公共行政組織系統(tǒng)是一個超穩(wěn)定的封閉系統(tǒng)，如果它不進行自我調(diào)整、更新、改革或與外部環(huán)境進行輸出輸入的交換，必然走向衰敗。要保持組織的活力，就要不斷進行改革”。[31](p11-14)從組織本身來看，“官僚制組織會造成污染，使組織從有序發(fā)展為無序，從高能量變成低能量。要改變這種現(xiàn)象必須進行一系列的改革，而且要不斷地進行改革才能保持組織的高能量”。[32](p10-14)換句話說，由于大部制改革屬于官僚制范疇，而官僚制自身作為一個封閉系統(tǒng)自然會存在熵值積增的趨勢，為避免因熵值過多而窒息組織活力，官僚制組織必須不斷進行邊界調(diào)整。從熱力學定律來看，其目的就是在一定程度上打破系統(tǒng)封閉的局面，在動態(tài)調(diào)整中尋求組織負熵的增加。因而，精簡、整合的官僚制系統(tǒng)時間長了，就改變?yōu)樗缮?、膨脹的官僚制體系；反之亦然。如此，在這種循環(huán)往復中，負熵有望引入，整個官僚制便得以延續(xù)下去。如此看來，則大部制改革的預期效果中，職能協(xié)調(diào)的目的似乎倒在其次，更關鍵的戰(zhàn)略意義，似乎就是讓官僚組織處于一種恒動之中，在不斷變革中實現(xiàn)“流水不腐戶樞不蠹”的鯰魚效應。從這個意義上看，所謂的“精簡-循環(huán)-再精簡-再循環(huán)”之機構(gòu)改革模式，雖然一再被學者所詬病，但也應看到，正是在這些循環(huán)中，組織的“去熵”效果才得以在一定程度上實現(xiàn)，不過，這種循環(huán)的次數(shù)并非無限，如果組織機構(gòu)的調(diào)整一直停留在形式上，最終將連“去熵效果”也難以達成，結(jié)果即使部門數(shù)量減少，大部制實現(xiàn)了形式中的職能協(xié)調(diào)，也不能實質(zhì)性改變“人浮于事、官僚作風、形式主義、文牘主義、推諉扯皮、尋租設租”等問題的繼續(xù)，同時，也將因大部制層級跨度加大而難以確保上級指導意見對具體問題進行協(xié)調(diào)的適當性。因而，大部制改革的關鍵既不在部制的大小，[33]也不僅僅在于職能的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，而在于嘗試著突破官僚制的封閉性，提高政府與社會的交互性，在此基礎上打造所謂“服務導向型”政府，[34](p53-561)而這將涉及下一節(jié)政府職能的轉(zhuǎn)變了。

命題四：大部制將轉(zhuǎn)變政府職能。

政府職能的問題，歷來為學者們所重視。根據(jù)洛克和霍布斯的思想，政府的出現(xiàn)乃是為防范完全自由狀態(tài)下“每個人對每個人的戰(zhàn)爭”，因而從本質(zhì)上講政府是一種“必要的惡”。人們之所以愿意讓渡自己本有的某些自由和權利交給政府，是因為政府可以保護他們的生命、權利和財產(chǎn)，而這種保護也就是構(gòu)成了政府的樸素職能。亞當·斯密為政府職能劃定的圈子也突出了這一點，即保衛(wèi)本國不受侵犯、保護社會成員的財產(chǎn)和人身安全及建設與維護公共工程和公共事業(yè)，此外，政府職能更多的擴展可能就會侵犯到個體的自由和權利，理想的政府就是守夜人角色，即“管得最少的政府是最好的政府”。類似中國古時的“無為而治”思想。①《道德經(jīng)·第五十七章》：我無為，而民自化；我好靜，而民自正；我無事，而民自富；我無欲，而民自樸。以及《論語·衛(wèi)靈公》：無為而治者，其舜也與？夫何為哉？恭己正南面而已；《論語·為政》：為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之。早期美國的政府職能僅僅限定在維護上帝賦予個人的生命權、自由權和追求幸福的權利方面，政府職能的簡約，決定了政府機構(gòu)的簡約：聯(lián)邦政府那時只有三個部，即國務院、財政部、陸軍部，官員總共只有300名。而一百年后，伍德羅·威爾遜提倡政治行政兩分，出發(fā)點就是對政府職能重新界定，明確政府“要做什么、如何做好”，[35]用二分法尋求行政的獨立，并在此基礎上拓展政府職能，為后來的行政國家打下了基礎。隨后，美國政府職能日漸擴大，到大蕭條時代依據(jù)凱恩斯“國家干預經(jīng)濟理論”，讓政府將行業(yè)救濟、經(jīng)濟復興和利益調(diào)整等事務也納入政府職能范圍。政府機構(gòu)的規(guī)模隨之膨脹。到20世紀90年代，聯(lián)邦政府的內(nèi)閣部已擴大到了14個，同時還有60多個所謂的獨立機構(gòu)。不過“小政府大社會”的有限政府觀念，在美國一直有著深厚土壤，后來朝這個方向出現(xiàn)了不斷的努力，如實踐中里根的“政府瘦身”運動，理論上“政府掌舵而非劃槳”及“政府服務而非掌舵”等范式的推陳出新，都在促使政府向服務職能回歸。

在我國，傳統(tǒng)的政府職能理念借鑒前蘇聯(lián)“全能型政府”模式，政府通過指令性計劃和行政手段對經(jīng)濟和社會進行全面管理，不僅提供國防、治安及正外部性產(chǎn)品，且直接干預經(jīng)濟生產(chǎn)、控制社會及個人領域，更多地充當了監(jiān)督者、管理者、控制者的角色，“不僅每出現(xiàn)一新的公共事務便須設一新部門，而且每出現(xiàn)一類新產(chǎn)品便須設一管理機構(gòu)”，[36](p160)機構(gòu)設置日趨細化和龐雜。改革開放后，政府逐漸由原來對微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場主體服務上來，原先政企不分、政社不分、政事不分的現(xiàn)象有所改變。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)的數(shù)目也有了大幅減少，如國務院下屬部委最多時曾高達100個，而從1982年到現(xiàn)在越來越少，到2008年僅剩27個。[37](p284-304)

順便說一下，鑒于不少學者習慣從部委數(shù)量上作國際比較，例如“與其他實行大部制的發(fā)達市場經(jīng)濟國家相比，差距仍然較大，如美國只有15個，英國18個，日本12個，瑞士8個等”，[38](p88-89)特別強調(diào)“大部制是發(fā)達國家普遍采用的一種政府組織模式”，并以此作為制度移植的依據(jù)，認為“大部制有利于轉(zhuǎn)變政府職能”，[39](p29-30)這種邏輯存在一個隱含問題，即究竟政府職能在先，還是機構(gòu)設置在先？一般而言，是先有某種政府職能，才設置相應的機構(gòu)，譬如先有計劃生育的政策，才有計生委的編制；美國、瑞士等國沒有計生方面的政府職能，則自然沒有相應的機構(gòu)。可見，大部制改革作為機構(gòu)調(diào)整，也須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛c，而不是寄希望于先實行了大部制而后政府職能隨之轉(zhuǎn)變，否則，就可能成為湯姆·帕爾默所批評過的那種機構(gòu)設置誤區(qū)：前蘇聯(lián)時，私有制尚未實行，但某些官員卻渴望設立一個類似美國證券交易管理委員會的機構(gòu)，因為他們覺得該機構(gòu)好像就是確保資本市場得以產(chǎn)生和運作的前提。帕爾默說，這些官員采用了一個簡單卻謬誤的邏輯：1）美國有證券交易管理委員會；2）美國有高度發(fā)達的資本市場；由此得出：3）美國之所以有高度發(fā)達的資本市場，是因為它有著證券交易管理委員會；由此再得出：4）假如俄羅斯要實現(xiàn)高度發(fā)達的資本市場，就必須首先建立自己的證券交易管理委員會”。[40](p208-209)類似地，我國實行大部制也應該基于我國的實際情況，而不能照搬國際經(jīng)驗，否則，也容易墜入以下這種邏輯謬誤：

1）美國等實行大部制；

2）美國等是發(fā)達的市場經(jīng)濟國家；由此得出：

3）美國等之所以是發(fā)達的市場經(jīng)濟國家是因為實行了大部制，再由此得出：

4）假如中國實行了大部制將實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型，進而成為發(fā)達的市場經(jīng)濟國家。

其間的推理悖謬很明顯，比如，市場經(jīng)濟的發(fā)達與實行大部制是否存在因果關系；再比如，美國適用的情況是否可以照搬到我國？顯然都是否定的，十八大已經(jīng)明確闡述不能照搬西方的制度，因此我國實行大部制的基本理論和邏輯決不能停留在照搬層面，畢竟各國情況都大不相同。以中美為例，區(qū)別就很大：美國的州政府有較大的自治權，很多公共事務（包括州長人選）都由各州獨立進行；我國則是單一制垂直管理方式，地方政府從性質(zhì)上只是“中央在地方的代表，其權力來自中央政府的授予，并接受中央政府的領導與支配”，[36](p116)美國被托克維爾描述為“社團型國家”，[41](p896)許多公共事務可通過自發(fā)的公民結(jié)社取得較好解決；我國社會事務的“去政府化”不僅不現(xiàn)實，而且社會中的政府職能也越來越突出，比如“福利國家”、“社會建設”等目前都被納入政府的職責范圍；同時，美國人口3億多，且屬于聯(lián)邦制系統(tǒng)，政府事務自然就比中國少很多；而中國人口13億多，且采用中央集權制，在這些剛性現(xiàn)實差異下，無論大部制如何改革，我國的政府職能范圍和機構(gòu)數(shù)量都將不同于美國情況。因而，在政府職能取向、基本架構(gòu)、人口特征、公民社會發(fā)育等存在重大差異的情況下，單純從部制數(shù)目方面進行比較，其意義是很有限的。所以說，政府機構(gòu)設置隨政府職能定位而變化，若不能從社會利益與政府權力關系出發(fā)來界定政府職能、進而考慮政府機構(gòu)設置，而只是停留在機構(gòu)或制度設置層面，則應特別注意防止出現(xiàn)帕爾默所謂的一種 “外物崇拜”（cargo cult）效應。還應注意的是，職能轉(zhuǎn)變意味著職能的增減，那么通過大部制要增什么、減什么將更具實質(zhì)意義?！按笈c小并不是最終的目的，目的是如何更好地體現(xiàn)服務型政府的職能”。[33]

關于服務職能，毛壽龍教授曾指出：“服務一直是中國政府的施政原則，中南海新華門就寫著‘為人民服務’。但在具體行政領域，往往缺乏相應的保障，便民服務停留在口頭上，行政機關往往為了行政管理的方便，讓公民和企業(yè)等社會組織疲于奔命”。[42](p15)可見，服務職能理念的接受、倡導及形式化調(diào)整是一回事；而服務職能的內(nèi)化、實踐與堅守卻是另一回事。此外，即便“職能邏輯和組織邏輯有可能交叉并進”，形式上的調(diào)整有可能促成政府職能“集中即弱化”，[43](p90)但如果有些軟的因素——如托克維爾所謂的“民情”（mores）、普特南所謂的“社會資本”（social capital）以及登哈特倡導的公民意識（citizenship）等——不能配套跟進的話，那么政府職能的實質(zhì)轉(zhuǎn)變將很難進行，而機構(gòu)改革也將不僅侵蝕其基礎，而且淡化其意義。所以說，希望只通過大部制改革即實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的論斷，不過是一個預設的假定而已，否則，就像學者指出的那樣，“周禮六官、秦漢三公九卿、隋唐三省六部及至清末前后三千年間，中國所執(zhí)行的其實就是大部制”，[28](p20-22)但歷史告訴我們那種“大部制”似乎并沒有帶來所謂的市場繁榮及服務型政府?？梢?，大部制的形式是單薄的，并不能決定政府職能的轉(zhuǎn)型與社會的繁榮程度，相比之下，那種隨著公民社會的發(fā)育、社會與政府的良性互動以及在此過程中政府對社會訴求的回應性增強，政府的職能才能切實轉(zhuǎn)變，進而為大部制的推進提供扎實的基礎。

三、結(jié)論

以上就大部制改革討論中的一些常見命題試做分析，從中可以發(fā)現(xiàn)以下幾點。第一，冗余、交疊作為一種行政現(xiàn)象，是不可能完全消除的，而且在很多情況下還有其獨特的價值，甚至有時一定的冗余還是必要的。因而，消除冗余和交疊雖然號稱是大部制改革的一個基本目標，但完全或過度否定冗余和交疊，似乎仍不具備可信的依據(jù)。在“消除冗余”的過程中應注意度的觀念，因為，關于實效和冗余函數(shù)曲線并非單調(diào)增減，而是一個曲線，有其高點，“過猶不及”（《論語·先進》）。第二，效率在公共行政中固然是一個重點，但效率的意義不能獨立存在，必然伴隨特定的價值判斷，因此不能以效率的絕對值來替代效率的方向意義，因此提到效率就不能不考慮“哪方面的效率”。就像多年前大學生張華因救落入糞坑的老人而犧牲，后來有人質(zhì)疑該事件中的生命效率問題，似乎覺得張華用自己有學歷的青春生命換取低技能的老朽生命，不符合效率觀念；然而眾所周知，張華的生命效率是用另外的價值天平來衡量的?？梢娖查_視角、方向或價值觀而談論效率，本身就是不健全的。而且，對行政效率而言，既包括決策效率，也包括執(zhí)行效率，而這兩者有時不能兼得，此外，效率還有不能拆解的主觀色彩，即便是對于公共行政人員而言，在個人效率和職能效率之間，并不總是重合，盡管從理念上我們都可以輕松說個人效率應讓位于職能效率，但實際中如何能實現(xiàn)并不是一件容易的事情。所以說，大部制提高效率的說法仍是待于細化的命題。第三，協(xié)調(diào)作為大部制改革的一個重點訴求，符合“分工精細化”情況下信息溝通的需求，無可厚非；然而，問題是隨著大部制的實現(xiàn)，很多部門將會合并，從而使得部門內(nèi)的層級加多或者部門內(nèi)的平行機構(gòu)加多。于是，又將衍生出兩類問題：一類問題是層級變多后信息交流中的障礙加多，反而影響信息交流的速度和信度，既不利于公共事務的及時處理，同時還會遏制應有的積極創(chuàng)造的動力與靈活處理的活力，在某些情況下甚至還將由于決策層和執(zhí)行層的過度疏離，導致脫離現(xiàn)實的決策出爐。另一類問題是機構(gòu)內(nèi)平行部門加多后，讓原先的外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為內(nèi)部協(xié)調(diào)，但其實并不能實質(zhì)性地減少協(xié)調(diào)壁壘；而且還將因為管理者控制幅度的約束，為便于控制和協(xié)調(diào)而出現(xiàn)中間層級機構(gòu)的增加，如此則大部制在表面數(shù)目精簡的背后，反而助添了機構(gòu)膨脹的因素。此外還存在一個協(xié)調(diào)悖論，即協(xié)調(diào)者之所以希望協(xié)調(diào)，會假設其具備充分信息或無限理性，而實際情況是人都是有限理性、有限知識，如此則協(xié)調(diào)當中很可能會出現(xiàn)不同程度的不當協(xié)調(diào)，也就是說，協(xié)調(diào)不是沒有代價的，一味的協(xié)調(diào)將損及某些重要的方面，譬如靈活應變的能力和創(chuàng)造的活力等，所以實踐中對此不能不有所防范。第四，至于以大部制改革來實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的說法，邏輯缺陷顯而易見，因為從先后關系上來看，一般是民情發(fā)育到一定程度上要求憲法層面對政府權力進行明確限定，繼而規(guī)定或調(diào)整政府職能，然后會影響到具體政府機構(gòu)的設置。如果反過來，假希望于機構(gòu)設置來影響政府職能之類，則不免有些顛倒，或者還可能淪為帕爾默所謂的 “外物崇拜”（Cargo cult）心理，即由于對形式化制度的過度迷戀，反而忽略了實際影響事物發(fā)生的決定變量。因此，對于我國大部制改革而言，具體的機構(gòu)調(diào)整只是布盧明頓學派所謂的“操作層面”，而“集體選擇層面”政府職能的確定乃至“基本層面”政府權力的邊界等問題將在更大程度上決定著大部制改革的實際走向。

最后，應該注意的是制度外因素。托克維爾曾很有洞見地指出，“促成美國繁榮的其實還并非美國的法規(guī)制度，乃是那些善于利用法規(guī)制度來創(chuàng)造繁榮的人”。埃莉諾·奧斯特羅姆也強調(diào)，“只有那些注重相互性與社會資本的人群才能實質(zhì)性地收獲制度之利”。所以，當人們“熱情”地預期大部制改革的種種紅利時，同樣不能忘記的是，人的因素將最終超過制度因素，因為制度本身也是人創(chuàng)造的。所以說，大部制改革能否實現(xiàn)社會的期望，不但取決于政府將如何推進，更在于如何在社會有效參與的基礎上實現(xiàn)政府和社會的權責界定。總之，大部制改革的推進中難免有利有弊，一方面固然不能因噎廢食，但另一方面也不宜“一刀切”，同時，在追求預期收益時，不能忽略可能的弊害。關鍵要從實際出發(fā)分型辯證，如十八大報告所指出的那樣“穩(wěn)步推進”，而不是單憑某些預設性命題來決策與執(zhí)行。

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