政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)

胡 東

(黑龍江大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150080)

政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)與政府信息公開制度的價(jià)值追求密切相關(guān)，正是因?yàn)檎畔⒐_制度有其自身的價(jià)值，才使政府信息公開制度具有產(chǎn)生和發(fā)展的合理性。由于制度的價(jià)值根源于制度的理論基礎(chǔ)，因此，通過考察制度的價(jià)值可以探究制度存在的理論依據(jù)。政府信息公開制度的基本價(jià)值表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是保障公民權(quán)利，二是實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)。本文嘗試從公民權(quán)利與政府管理的維度探討政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)。

一、公民權(quán)利維度的政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)

在以權(quán)利為基本價(jià)值的法律體系中，某項(xiàng)法律制度的正當(dāng)性與合法性是以其特定的權(quán)利價(jià)值為基礎(chǔ)的。目前，建立政府信息公開法律制度的國家均實(shí)行了民主政治制度，其政府信息公開制度的建立正是為了滿足公眾獲得政府信息的權(quán)利，也就是說，公眾要求獲得政府信息的權(quán)利訴求是推動(dòng)政府信息公開制度發(fā)展的真正動(dòng)力［1］。因此，公民權(quán)利維度的政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)理論、行政知情權(quán)理論和表達(dá)權(quán)理論。

1.人民主權(quán)理論。人民主權(quán)理論的基本含義是國家權(quán)力來源于人民，服務(wù)于人民，對人民負(fù)責(zé)。人民主權(quán)理論起源于西方資產(chǎn)階級啟蒙思想家的社會(huì)契約思想。根據(jù)社會(huì)契約思想，國家是人們訂立契約的產(chǎn)物，是公意運(yùn)用的結(jié)果，因此大家必須服從公意。公意即為最高的權(quán)力——主權(quán)。人民主權(quán)學(xué)說認(rèn)為:“國民全體為主權(quán)的所有者，為主權(quán)的主體，而行使主權(quán)的個(gè)人或者機(jī)關(guān)，則系受主權(quán)所有者的委托而行使權(quán)力。”［2］

馬克思、恩格斯從歷史唯物主義出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)主義國家人民主權(quán)應(yīng)建立在承認(rèn)“個(gè)人是社會(huì)的主人”和“人民是歷史的創(chuàng)造者”的認(rèn)識之上，并建立在真正的普遍的民主選舉制度之上才能具有歷史正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)合理性。

人民主權(quán)理論在資產(chǎn)階級推翻封建專制統(tǒng)治的斗爭中成為主要的思想武器，資產(chǎn)階級革命勝利后，各國紛紛以憲法的形式確立了人民主權(quán)原則。同樣，中國共產(chǎn)黨在革命勝利后，在憲法中明確規(guī)定了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”

依據(jù)人民主權(quán)理論，國家的權(quán)力來自于人民，人民是國家權(quán)力的最終享有者，因此，人民對政府進(jìn)行監(jiān)督就是必然的。而人民要監(jiān)督政府，就必需獲得政府管理的相關(guān)信息，了解政府的所作所為，通過掌握政府信息，對政府作出準(zhǔn)確的評價(jià)。此外，政府所收集的信息均是利用人民所繳納的稅收來獲得的，屬于“公共產(chǎn)品”，人民基于納稅人的地位，有權(quán)利分享這一公共財(cái)產(chǎn)，政府收集、儲存、使用以及處理信息的行為，其目的應(yīng)為人民的利益而為，因此，政府也有義務(wù)公開其掌握的信息。

2.行政知情權(quán)理論。知情權(quán)又稱了解權(quán)、得知權(quán)、知政權(quán)。廣義的知情權(quán)指公眾所享有的知悉和獲取信息的權(quán)利，狹義的知情權(quán)僅指公法領(lǐng)域中的知情權(quán)，即公眾獲取官方(包括行政、司法、政黨)信息的自由與權(quán)利，概括為行政知情權(quán)。知情權(quán)最早在1945年由美國記者肯特·庫柏在文章中提出，他認(rèn)為公民應(yīng)當(dāng)享有更加廣泛的知情權(quán)，如果“不尊重(公民的)知情權(quán)，在一個(gè)國家乃至在世界上便無政治自由可言?！币话阏J(rèn)為，行政知情權(quán)包含三個(gè)方面的內(nèi)容:一是政府不得妨礙公眾就國家事務(wù)的事實(shí)和觀點(diǎn)進(jìn)行信息交流;二是政府有義務(wù)應(yīng)公眾請求而提供信息;三是政府有義務(wù)令公眾得以了解政府情況［3］。

行政知情權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。1946年聯(lián)合國通過的第19號決議中明確規(guī)定:“查閱情報(bào)自由為基本人權(quán)之一，且屬聯(lián)合國所致力維護(hù)之一切自由之關(guān)鍵?！庇淌诜评铡た寂蔂柾瑯诱J(rèn)為，公民的知情權(quán)是從公民表達(dá)自由這一項(xiàng)基本人權(quán)中引申出來的［4］。中國學(xué)者郭道暉教授也認(rèn)為:“公民獲知行政信息的權(quán)利成為一項(xiàng)基本人權(quán)，首先是基于它們是人類生存的基本需要。因?yàn)槿耸巧鐣?huì)動(dòng)物，只有依靠人群組成的社會(huì)共同體的集體力量才能對付自然和其他外來因素的影響和控制，求取生存。為此，就必須了解外界和共同體內(nèi)部的人與自然、人與人之間的各種情況和信息，才能確定如何獲取其生存所需的物資與精神文化資源，抵抗、對付外來的侵?jǐn)_。基于此，知情權(quán)可以說是由生存權(quán)派生出來的一項(xiàng)基本人權(quán)?！保?］

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)，雖然沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)，但從《憲法》第2條有關(guān)“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)”的規(guī)定，以及《憲法》第35條:“公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”的規(guī)定中，可以推導(dǎo)出知情權(quán)在中國是有憲法基礎(chǔ)的，可以說知情權(quán)是一項(xiàng)憲法性基本權(quán)利。正如有的學(xué)者認(rèn)為，行政知情權(quán)體現(xiàn)為近現(xiàn)代憲政內(nèi)在蘊(yùn)含的公民應(yīng)當(dāng)普遍具有的權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)公民其他權(quán)利的前提性與基礎(chǔ)性權(quán)利，具有不可或缺、不可轉(zhuǎn)讓、不可替代、母體權(quán)利的穩(wěn)定性與世界范圍內(nèi)的共通性和相似性［6］。沒有了行政知情權(quán)，公民的選舉權(quán)和參政權(quán)就無法實(shí)現(xiàn)，因而行政知情權(quán)是人民行使一切民主權(quán)利的前提。由此可見，行政知情權(quán)是政府信息公開制度最直接的理論基礎(chǔ)。

3.表達(dá)權(quán)理論。表達(dá)權(quán)又稱表達(dá)自由權(quán)，是指人民有表達(dá)其思想和意見而不受非法干涉的自由。表達(dá)自由包括觀點(diǎn)、情感、信仰等思想自由共同構(gòu)成了精神自由權(quán)，而精神自由又是同人身自由、經(jīng)濟(jì)自由處于同等地位的人權(quán)內(nèi)容。表達(dá)自由作為一種信息溝通的自由，它意味著通過言論、著作、出版以及其他多種媒介傳遞信息和交流信息的自由，從廣義上說，用行動(dòng)作為表達(dá)意見的方式也屬于表達(dá)自由，如美國聯(lián)邦法院將“焚燒國旗”的行為也視為廣義的表達(dá)自由［7］。而美國耶魯大學(xué)法學(xué)院教授艾默森則更進(jìn)一步認(rèn)為:獲得情報(bào)的權(quán)利同樣是表達(dá)自由權(quán)的重要內(nèi)容［8］。日本最高法院在有關(guān)判決中也認(rèn)為，國民的知情權(quán)與表達(dá)思想的自由一樣，共同受憲法第21條表達(dá)自由條款的保障［9］。

表達(dá)自由包括表達(dá)者的權(quán)益和受眾的權(quán)益兩個(gè)部分。通常情況下，表達(dá)者的權(quán)利是消極的——他擁有表達(dá)自由但沒有強(qiáng)迫受眾接受的自由;而受眾的權(quán)利是積極的——他可以依個(gè)人需要充分接受表達(dá)。因此，盡管表達(dá)者有表達(dá)或者不表達(dá)的自由，但是政府作為一類特殊的主體，面對受眾接受表達(dá)的需求時(shí)，必須積極主動(dòng)表達(dá)，即通過政府信息公開滿足公眾的表達(dá)自由。此外，從表達(dá)自由的價(jià)值而言，其基本價(jià)值之一就是對抗國家權(quán)力，防止行政權(quán)力的濫用，而這一價(jià)值的前提是公眾對政府有充分的了解。因此，獲得政府信息的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是言論自由內(nèi)在的含義［1］。

二、政府管理維度的政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)

政府信息公開制度除了具有保障人權(quán)的價(jià)值以外，還有保障政府管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值。在政府實(shí)現(xiàn)其保護(hù)國家安全、提供社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本職能過程中，政府信息公開制度發(fā)揮著重要作用，特別是當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了信息化時(shí)代，政府任何管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開政府信息公開。筆者認(rèn)為，從政府管理角度對中國政府信息公開制度進(jìn)行理論證成，更符合中國的實(shí)際情況，更有利于中國政府信息公開制度與其他政治、法律制度的銜接。概括而言，從政府管理角度審視中國政府信息公開制度的理論依據(jù)應(yīng)當(dāng)包括民主集中制原則、依法治國原則和透明度原則等。

1.民主集中制原則。民主集中制原則是中國政權(quán)的基本組織原則?！吨腥A人民共和國憲法》第3條明確指出:“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則?！泵裰骷兄频幕竞x是指民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。民主集中制作為中國政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是民主集中制體現(xiàn)了發(fā)揚(yáng)民主的過程，即實(shí)行社會(huì)主義民主政治。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民有權(quán)管理國家和社會(huì)事務(wù)，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員，依法享有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等自由權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，人民參加國家管理的積極性不斷提高，而政府信息公開是人民參加國家管理的基本條件和前提。正如有的學(xué)者指出，沒有信息公開，公民就不了解政府決策、決定的事實(shí)根據(jù)、形成過程、基本目標(biāo)、預(yù)期的成本和效益等情況，就很難對政府的相應(yīng)決策、決定進(jìn)行評價(jià)，提出自己的意見、建議，公民參與很可能就只是一種走形式、走過場［10］。因此，通過法律建立政府信息公開制度對于保障人民參加國家管理的有效性是十分重要且必不可少的。二是在民主集中制原則下，實(shí)現(xiàn)集中的過程是匯集多數(shù)意見形成統(tǒng)一意志，保證廣大人民利益實(shí)現(xiàn)的過程。中國的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，全國人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它代表全國人民的意志，制定憲法和法律，決定國家的重大問題，并產(chǎn)生國家最高行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。在人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下，規(guī)定了國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。無論是人民代表行使權(quán)力，還是各民主黨派參政議政、進(jìn)行民主監(jiān)督，其首要條件都是了解政府信息。只有通過政府信息公開制度為人民代表和民主黨派參與決策、民主管理和民主監(jiān)督提供保障之后，社會(huì)主義民主的目標(biāo)才能真正得以實(shí)現(xiàn)。

從政府管理角度出發(fā)，政府無論是履行社會(huì)管理職責(zé)還是完成公共服務(wù)和改善民生的任務(wù)，都需要適時(shí)地發(fā)布政府信息，為社會(huì)提供有效服務(wù)。

2.依法治國原則。依法治國原則是指依照體現(xiàn)人民意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律治理國家，即要求國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等各方面的活動(dòng)都要依照法律進(jìn)行，而不受任何個(gè)人意志的干預(yù)或者阻礙。1997年9月，中共十五大明確提出了“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略，要求廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化。

建設(shè)法治國家最重要的方面就是規(guī)范和限制政府權(quán)力。在人治國家中，公眾必須守法，政府可以不守法。在法治國家中，公眾應(yīng)當(dāng)守法，而政府必須首先守法。從西方國家法治產(chǎn)生和發(fā)展的歷史來看，法治一開始是作為政府的對立物出現(xiàn)的。法治“首先是指和專斷權(quán)力的影響相反的正規(guī)法律的絕對的無上的或者超越一切的權(quán)力，它防止政府方面的專斷權(quán)、特權(quán)甚至廣泛的自由裁量權(quán)?！币虼?，在依法治國原則下，推進(jìn)行政公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行成為政府改革始終要堅(jiān)持的方向。

2004年3月，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡稱《綱要》)，明確提出了建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)為在新形勢下深入貫徹落實(shí)依法治國基本方略，全面推進(jìn)依法行政，進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力，必須全面推進(jìn)政務(wù)公開。該《綱要》就政府信息公開制度做了如下三點(diǎn)要求:一是加大政府信息公開力度?！毒V要》要求認(rèn)真貫徹實(shí)施《政府信息公開條例》，堅(jiān)持以公開為原則、不公開為例外，凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，都要向社會(huì)公開。政府信息公開要及時(shí)、準(zhǔn)確、具體。對人民群眾申請公開政府信息的，要依法在規(guī)定時(shí)限內(nèi)予以答復(fù)，并做好相應(yīng)服務(wù)工作。二是推進(jìn)辦事公開?！毒V要》明確提出要把公開透明作為政府工作的基本制度，拓寬辦事公開領(lǐng)域。所有面向社會(huì)服務(wù)的政府部門都要全面推進(jìn)辦事公開制度，依法公開辦事依據(jù)、條件、要求、過程和結(jié)果，充分告知辦事項(xiàng)目有關(guān)信息。三是創(chuàng)新政務(wù)公開方式。《綱要》要求進(jìn)一步加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)好互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺和便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，方便人民群眾通過互聯(lián)網(wǎng)辦事。要把政務(wù)公開與行政審批制度改革結(jié)合起來，推行網(wǎng)上電子審批、“一個(gè)窗口對外”和“一站式”服務(wù)。從上述規(guī)定可以明確得出，依法治國原則是中國政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)。

3.透明度原則。透明度原則是世界貿(mào)易組織(WTO)的一項(xiàng)基本原則，是指世界貿(mào)易組織各締約方要按期或及時(shí)公布其有關(guān)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的政策、法律、法規(guī)、法令、條例、管理辦法以及簽訂的經(jīng)貿(mào)條約的情況和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，盡量減少和避免政府內(nèi)部規(guī)定等不透明的貿(mào)易規(guī)則。世界貿(mào)易組織透明度原則不僅是一項(xiàng)原則性規(guī)定，而且也充分體現(xiàn)在世界貿(mào)易組織的規(guī)則中，其主要目的在于防止和消除締約方政府的不公開行政管理造成的歧視待遇并由此給國際自由貿(mào)易帶來障礙，監(jiān)督締約方政府執(zhí)行世界貿(mào)易組織各項(xiàng)協(xié)定，履行市場開放的承諾［11］。

透明度原則既是世界貿(mào)易組織的一般原則，也是中國加入世界貿(mào)易組織所作出承諾中的一項(xiàng)專門原則。透明度原則在《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》(以下簡稱《議定書》)中具有十分重要的地位，并在《議定書》第2條“貿(mào)易制度的實(shí)施”(D)款中作了專門規(guī)定。根據(jù)透明度原則的內(nèi)容及《議定書》的規(guī)定，透明度原則要求中國政府應(yīng)當(dāng)做到:(1)執(zhí)行的有關(guān)世界貿(mào)易組織的規(guī)定及措施，必須是已經(jīng)公布的和可以易于獲得的;(2)應(yīng)公正、合理、統(tǒng)一地實(shí)施有關(guān)貿(mào)易的法規(guī)、條例、判決和措施，中央政府與地方政府需要為此作出統(tǒng)一安排;(3)必須要有方便、靈活的獲取行政公開信息的程序和手段;(4)必須使行政公開制度化、法制化。

中國作為世界貿(mào)易組織成員國之一，就需要履行成員國的責(zé)任，建立起一個(gè)透明、公正的法律體系以及咨詢機(jī)制以保障對外貿(mào)易和投資活動(dòng)的正常進(jìn)行。中國不僅要在對外貿(mào)易的法律、法規(guī)和政策方面實(shí)現(xiàn)公開透明，還要進(jìn)一步完善政府信息公開制度，為履行加入世界貿(mào)易組織的承諾提供法律保障。

三、結(jié) 語

通過以上對政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)的介紹和分析，以及對中國具體國情和政治制度的考量，可以得出如下結(jié)論:保障公民權(quán)利是世界各國政府信息公開法律制度的一項(xiàng)基本價(jià)值目標(biāo)，在這一價(jià)值目標(biāo)下的政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)理論、行政知情權(quán)理論、表達(dá)權(quán)理論。當(dāng)從政府管理角度觀察，民主集中制和依法治國原則為中國政府信息公開制度提供了充分的理論依據(jù)。同時(shí)，中國加入世界貿(mào)易組織以來的國際法上的承諾也客觀要求我們遵循透明度原則，完善政府信息公開制度。只有明確了中國政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)，才能通過借鑒國外相關(guān)立法技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，在中國特色的制度架構(gòu)下不斷完善中國政府信息公開制度。

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