政企分開、市場(chǎng)化與政府轉(zhuǎn)型——中國(guó)鐵道管理體制改革的宏觀戰(zhàn)略

張丙宣

(浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310018)

政府與市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題是社會(huì)科學(xué)的一個(gè)永恒問(wèn)題。推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變政府職能、政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、下放權(quán)力等是改革開放以來(lái)中國(guó)政府改革和經(jīng)濟(jì)改革的基本思路與改革措施。然而，在國(guó)有企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制，能源、電信、民航等領(lǐng)域不斷放松管制、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況下，鐵道系統(tǒng)相繼出現(xiàn)“7·23”特大鐵路交通事故、奢侈動(dòng)車案、劉志軍腐敗案、鐵道建設(shè)巨額債務(wù)等等亂象，這些問(wèn)題的出現(xiàn)迫切需要改革政企不分、顢頇頑固、高度集權(quán)的鐵道部管理體制，以適應(yīng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和現(xiàn)代政府管理的趨勢(shì)。改革鐵道管理體制迫切需要回答以下問(wèn)題:改革需要解決哪些根本性問(wèn)題?改革的目標(biāo)是什么?中國(guó)鐵路該往哪個(gè)方向發(fā)展?鐵道部的巨額負(fù)債改革后由誰(shuí)承擔(dān)?未來(lái)鐵路系統(tǒng)如何管理?未來(lái)鐵路建設(shè)該由誰(shuí)負(fù)責(zé)?政府的角色是什么?本文從政府治理轉(zhuǎn)型的角度，運(yùn)用現(xiàn)代公共管理理論，分析改革政企不分、高度集權(quán)的鐵道部管理體制，研究主要圍繞以下問(wèn)題展開:鐵道部管理體制的屬性，近年來(lái)鐵道管理體制改革的過(guò)程與改革動(dòng)力，自我革新的不可能性以及推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型、改革鐵道管理體制的宏觀戰(zhàn)略等。

一、政企不分、高度集權(quán)的管理體制

鐵道部長(zhǎng)期實(shí)行國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)、垂直領(lǐng)導(dǎo)、半軍事化管理，導(dǎo)致鐵道部管理體制成為政企不分、高度集權(quán)、公益性與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)混淆的混合體，成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的堡壘之一。

首先，政企不分的管理體制。過(guò)去鐵道部既負(fù)責(zé)鐵道政策法規(guī)的制定和行業(yè)的監(jiān)管，又負(fù)責(zé)鐵道的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府行為與企業(yè)行為混淆在一起。經(jīng)過(guò)歷次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的鐵道部已經(jīng)是目前中國(guó)政企合一的行業(yè)主管部門之一。鐵道部擁有自上而下的黨政領(lǐng)導(dǎo)體系、公安、檢察、法院，擁有電視、報(bào)紙、期刊、圖書出版、文工團(tuán)、機(jī)械、房地產(chǎn)、建筑、旅游、物流、寬帶網(wǎng)絡(luò)、廣告、賓館、餐飲、對(duì)外貿(mào)易、醫(yī)院、學(xué)校，等等。它不僅是個(gè)政府部門，也是一個(gè)依托于鐵路運(yùn)輸發(fā)展起來(lái)的經(jīng)營(yíng)倉(cāng)儲(chǔ)、商飲、旅游服務(wù)、房地產(chǎn)、居民服務(wù)行業(yè)等的產(chǎn)業(yè)組織，它儼然成為一個(gè)相對(duì)自足的、自運(yùn)轉(zhuǎn)的“亞系統(tǒng)”“亞社會(huì)”［1］。

其次，高度集權(quán)的管理體制。2003—2011年，鐵道部將人事權(quán)、資金分配權(quán)、鐵路建設(shè)權(quán)統(tǒng)統(tǒng)收回，部委高度集權(quán)，高度壟斷。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路系統(tǒng)的法院、檢察院審判人員、檢察人員的任免，需由相關(guān)鐵路黨組進(jìn)行審批，法院、檢察院的辦案經(jīng)費(fèi)、工資等一切經(jīng)費(fèi)開支也由鐵路局承擔(dān)。全國(guó)共有18個(gè)鐵路局和2個(gè)鐵路公司，地方鐵路局屬鐵道部垂直管理，無(wú)權(quán)自主經(jīng)營(yíng)。鐵道部對(duì)地方鐵路局實(shí)行收支兩條線的管理，鐵路局所有的收入全部上繳鐵道部，鐵道部按照其清算系統(tǒng)對(duì)各鐵路局的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、收入利潤(rùn)按照“大鍋飯”的模式進(jìn)行重新分配，按著行政級(jí)別而不是地方分局的效益對(duì)職工薪俸統(tǒng)一分配，處級(jí)、副處級(jí)年收入可達(dá)40萬(wàn)～50萬(wàn)，中層的科級(jí)員近20萬(wàn)，一線運(yùn)輸調(diào)度、治安維護(hù)等各類客運(yùn)、貨運(yùn)工人編制的員工，一般在3萬(wàn)～4萬(wàn)元左右，甚至更低。這種體制嚴(yán)重挫傷了地方分局及其職工的積極性［2］。

最后，公益性與經(jīng)營(yíng)性不分。鐵道運(yùn)輸具有公共產(chǎn)品和私人物品的雙重屬性，如國(guó)土開發(fā)、消除地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、加強(qiáng)和鞏固民族地區(qū)的穩(wěn)定、滿足軍事需要、運(yùn)輸搶險(xiǎn)救災(zāi)物資等非經(jīng)濟(jì)性的鐵路建設(shè)項(xiàng)目和運(yùn)輸服務(wù)，以及對(duì)重要物資的運(yùn)輸、對(duì)虧損企業(yè)的運(yùn)輸補(bǔ)貼屬于政府提供的公共產(chǎn)品，具有顯著的公益性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、運(yùn)輸市場(chǎng)發(fā)育比較完善的區(qū)域，鐵路的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)具備明顯的商業(yè)性，因而它又具備一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的經(jīng)營(yíng)特征。當(dāng)鐵路企業(yè)作為市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)主體，只追求盈利性業(yè)務(wù)的收益時(shí)，很多重大的公益性服務(wù)得不到保證，從而影響社會(huì)福利水平的提高;而當(dāng)鐵路企業(yè)承擔(dān)公益性服務(wù)，不考慮運(yùn)輸成本和收益時(shí)，它必定會(huì)向國(guó)家財(cái)政提出補(bǔ)貼要求，同時(shí)也影響鐵路企業(yè)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和降低成本的激勵(lì)，鐵路資產(chǎn)的配置效率也難以提高［3］。

簡(jiǎn)而言之，過(guò)去鐵道部既是行業(yè)主管部門也是壟斷型企業(yè)，這種缺乏分工的管理體制盛行于農(nóng)業(yè)社會(huì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)發(fā)展的需要，迫切需要改革。

二、鐵道管理體制改革:過(guò)程與動(dòng)因分析

政企分開是改革開放以來(lái)歷次鐵道管理體制改革的中心與方向，七次主要的改革并未真正解決這一問(wèn)題，現(xiàn)階段鐵道管理體制改革主要是解決由于政企不分、高度集權(quán)的體制導(dǎo)致的低效率、融資和治理腐敗等問(wèn)題。

1.鐵道部管理體制改革的歷程

改革開放以來(lái)，中國(guó)實(shí)行了行政分權(quán)和市場(chǎng)化導(dǎo)向的行政管理體制改革。鐵道部管理體制改革與行政管理體制的改革同步進(jìn)行。20世紀(jì)80年代以來(lái)，鐵道部管理體制不斷嘗試政企分開的改革，期間主要有七次改革，即1982年鐵道部開始放權(quán)讓利，把財(cái)務(wù)、人事等下放給鐵路局，并實(shí)行利潤(rùn)留成制度，1985年實(shí)行的鐵路大包干，鐵道部實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，首次以經(jīng)濟(jì)主體的身份運(yùn)作，1992年開始建立現(xiàn)代企業(yè)制度，1996年和2000年兩次網(wǎng)運(yùn)分離的改革，2003年又實(shí)行網(wǎng)運(yùn)合一、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、主輔業(yè)分離的改革，2005年又撤銷鐵路分局，使鐵路的垂直管理機(jī)制從四級(jí)縮減到三級(jí)，并實(shí)行部省合作共建鐵路的改革。應(yīng)該指出，鐵道部管理體制改革的主題是下放權(quán)力、政企分開。然而，以2003年為界，可以把改革分為兩個(gè)階段，2003年之前的改革主要是探索政企分開，2003年之后，在鐵道“跨域式發(fā)展”的思路指導(dǎo)下，一些原先被分離出去的鐵路企業(yè)事實(shí)上其自主權(quán)已經(jīng)被鐵道部收回，改革出現(xiàn)了倒退。

2.現(xiàn)階段鐵道管理體制改革的動(dòng)因分析:低效、融資和腐敗

與以往歷次改革相同，現(xiàn)階段鐵道管理體制改革的根本原因仍然是由于政企不分、高度集權(quán)的管理體制導(dǎo)致的低效，無(wú)法適應(yīng)工業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。與以往歷次改革不同的是，現(xiàn)階段鐵道管理體制改革主要是為了解決兩個(gè)更為直接的問(wèn)題:融資和治理鐵道系統(tǒng)的腐敗。

首先，政企不分、高度集權(quán)、缺乏分工的管理體制帶來(lái)的低效率，無(wú)法適應(yīng)工業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。鐵道部是行業(yè)的監(jiān)管者、政策法規(guī)的制定者和市場(chǎng)的參與者，它既提供非經(jīng)濟(jì)性的鐵路建設(shè)等公共物品，也提供盈利性的私人物品。在公共物品供給中，官僚體制采取的不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制而是依靠等級(jí)化的強(qiáng)制機(jī)制，它不是強(qiáng)調(diào)節(jié)約成本，而是強(qiáng)調(diào)辦事程序，由于缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而造成一些公共物品供給不足、一些公共物品重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致公共財(cái)政資金和公共設(shè)施低效運(yùn)營(yíng)。在私人物品供給中，地方鐵路局和鐵路運(yùn)輸企業(yè)不具備市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體地位和企業(yè)法人責(zé)任，加之它們長(zhǎng)期以來(lái)處于鐵道部垂直領(lǐng)導(dǎo)和行政干預(yù)下，主要依靠公共權(quán)力的壟斷而不是靠提高自主創(chuàng)新能力的方式獲取利潤(rùn)，嚴(yán)重扭曲市場(chǎng)機(jī)制，擾亂市場(chǎng)秩序，損害了市場(chǎng)效率和公眾福祉。另外，僅就行業(yè)規(guī)模和發(fā)展速度來(lái)講，鐵路遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公路、航空、水運(yùn)等其他運(yùn)輸部門，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足中國(guó)迅速工業(yè)化的客運(yùn)和貨運(yùn)需求。

其次，解決鐵路大躍進(jìn)帶來(lái)的建設(shè)資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題。現(xiàn)階段，解決鐵道大躍進(jìn)帶來(lái)的資金困難是直接推動(dòng)鐵道部管理體制改革的動(dòng)力因素。在跨越式發(fā)展的思路指導(dǎo)下，鐵路投融資政策過(guò)于激進(jìn)造成了當(dāng)下鐵道建設(shè)資金的嚴(yán)重不足，其中投資規(guī)模從2004年的532億元飆升至2010年的8 500億元，鐵路投資急速大規(guī)模擴(kuò)張，時(shí)下，鐵道建設(shè)資金缺口達(dá)萬(wàn)億。雖然，2012年5月鐵道部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，將工程招投標(biāo)全部下放地方更被指為打造公平平臺(tái)的舉措，希望通過(guò)改革走向社會(huì)融資的關(guān)鍵一步，以及近期通過(guò)部省合作、政府參與、政府信用、大額融資等措施，這些措施無(wú)疑都是解決鐵路內(nèi)生性投資不足而采取的融資改革嘗試。然而，民間并不缺乏資金，由于進(jìn)入門檻高、投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)以及缺乏話語(yǔ)權(quán)等多重問(wèn)題，民資對(duì)鐵路投資積極性并不高?？梢姡鉀Q鐵路建設(shè)資金不足是現(xiàn)階段改革鐵道管理體制的重要?jiǎng)恿χ唬?］。

最后，治理鐵道系統(tǒng)的腐敗。治理腐敗、提高政府的公信力是推動(dòng)現(xiàn)階段鐵道部管理體制改革的又一關(guān)鍵動(dòng)力。近年來(lái)，在高鐵建設(shè)過(guò)程中，由于投資規(guī)模大、權(quán)力高度集中、缺乏有效的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，鐵道部高級(jí)官員成為獨(dú)立王國(guó)的主宰者，導(dǎo)致腐敗案層出不窮，這些腐敗案嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力。治理鐵道系統(tǒng)的腐敗、重建政府公信力以及推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型成為現(xiàn)階段改革鐵道部管理體制的最直接動(dòng)力。

三、軟預(yù)算約束、壟斷與逆向選擇的行為分析

政企分開、采取市場(chǎng)化的改革策略為何屢屢失敗?為什么鐵道部及其鐵道運(yùn)輸企業(yè)會(huì)出現(xiàn)低效、建設(shè)資金的嚴(yán)重不足以及腐敗等問(wèn)題呢?從根本上講，這些問(wèn)題根源于政企不分、公益性與營(yíng)利性不分、高度集權(quán)的鐵道部管理體制，具體言之，從近年來(lái)鐵道部管理體制改革看，由于政府壟斷導(dǎo)致的軟預(yù)算約束、逆向選擇和道德約束，鐵道系統(tǒng)的管理體制陷入了路徑依賴和自我強(qiáng)化的困境中，其自我革新的可能性不大。

1.軟預(yù)算約束

預(yù)算軟約束是由匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家雅諾什·科爾奈最初提出的用來(lái)解釋社會(huì)主義企業(yè)行為的概念，是指當(dāng)國(guó)有企業(yè)一旦發(fā)生虧損或者破產(chǎn)時(shí)，政府常常追加投資、增加貸款、減少稅收并提供財(cái)政補(bǔ)貼，以保證它生存下去［5］。這一概念被進(jìn)一步發(fā)展成為解釋政府援助國(guó)有企業(yè)非經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)典理論。

鐵路建設(shè)的資金來(lái)源主要有兩個(gè)方面:財(cái)政撥款和國(guó)有商業(yè)銀行的貸款。2011年之前，中國(guó)鐵路建設(shè)連年高漲。2008年國(guó)家4萬(wàn)億投資中，有1.12萬(wàn)億元流入鐵路，宏觀環(huán)境寬松所帶來(lái)的投資慣性，使得此后每年的鐵路基本建設(shè)投資一直維持在6 000億元以上。從2008年鐵路投資總額3 376億元一路飆升至2010年的8 500億元。債務(wù)融資比例從2005年的44.87%飆升至2010年的81.24%。鐵道運(yùn)營(yíng)虧損嚴(yán)重，2008年凈虧損130億元，2012年一季度凈虧損69.79億元［6］。

那么，在鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)負(fù)債和虧損一路飆升之下，國(guó)家和國(guó)有商業(yè)銀行為何仍向其頻頻注資呢?主要有兩個(gè)原因:一是國(guó)家的父愛主義，國(guó)家與鐵道部之間的關(guān)系猶如父子關(guān)系，父子關(guān)系代表了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下中央按配給方式在企業(yè)間進(jìn)行實(shí)物分配的國(guó)家與企業(yè)之間關(guān)系［7］，這時(shí)的鐵道系統(tǒng)完全依賴國(guó)家。同時(shí)，頻頻向鐵道部注資也是政府無(wú)法承受鐵道建設(shè)破產(chǎn)后引起的經(jīng)濟(jì)連鎖反應(yīng)以及相應(yīng)的政治代價(jià)［8］。二是經(jīng)濟(jì)因素。政府投資注定是虧損鐵路的投資，以及對(duì)未完工無(wú)效率的鐵道建設(shè)項(xiàng)目追加投資，其邊際收益可能大于項(xiàng)目廢棄產(chǎn)生的邊際成本［9］。也就是說(shuō)，軟預(yù)算約束是由資本所有權(quán)的集中及隨之而來(lái)的以代理人監(jiān)督資本投向的問(wèn)題導(dǎo)致讓一些未經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目開工，讓一些不贏利的項(xiàng)目完工的后果［10］。

2.壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的高成本

鐵道系統(tǒng)既提供純粹公共物品又提供私人物品。在純粹公共物品的供給上，由于成本高、收益低、周期長(zhǎng)，市場(chǎng)無(wú)法供給，政府壟斷供給這類物品，能夠達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)、節(jié)約成本的目的。然而，實(shí)證研究表明:這些產(chǎn)業(yè)自然壟斷的“先天優(yōu)勢(shì)”地位會(huì)導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部的無(wú)效率，從而抵消規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益所帶來(lái)的成本節(jié)省。鐵路產(chǎn)業(yè)政企不分、鐵路路網(wǎng)規(guī)模不大、運(yùn)能緊張且分配不均衡、鐵路運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制不健全、運(yùn)價(jià)不合理導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生無(wú)效率問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致中國(guó)自然壟斷的鐵路產(chǎn)業(yè)不具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)性［11］。在私人物品的供給上，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的效率更高，成本更低。另外，中國(guó)市場(chǎng)化改革以來(lái)，國(guó)有企業(yè)控制的領(lǐng)域逐漸開放，公路運(yùn)輸、民航等領(lǐng)域市場(chǎng)化、民營(yíng)化之后，發(fā)展迅速，鐵道行業(yè)由于系統(tǒng)壟斷導(dǎo)致自身市場(chǎng)化改革的失敗，其市場(chǎng)份額日趨為公路、民航所占有。

目前，鐵道系統(tǒng)的壟斷主要表現(xiàn)為三個(gè)方面:一是鐵道部主管鐵路的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及行業(yè)監(jiān)管和政策制定儼然成了一個(gè)獨(dú)立王國(guó);二是運(yùn)輸市場(chǎng)的壟斷;三是行政性壟斷。盡管近年來(lái)國(guó)家已經(jīng)允許、鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路、航空等幾大壟斷行業(yè)，尤其是“非公經(jīng)濟(jì)36條”的出臺(tái)。但是，鐵路投資、建設(shè)仍然沿襲著傳統(tǒng)的行政審批制和行政式管理，短期內(nèi)不可能有太大改觀［12］。必須指出，近年來(lái)在高鐵建設(shè)中掠奪性壟斷日趨明顯。掠奪性壟斷是指一些完全靠關(guān)系的企業(yè)從鐵道建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中賺取高額利潤(rùn)的壟斷行為。

長(zhǎng)期以來(lái)，高度集權(quán)的鐵道系統(tǒng)采取行政主導(dǎo)的壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致鐵道系統(tǒng)內(nèi)部裙帶關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，形成日益復(fù)雜的由關(guān)系型壟斷的企業(yè)、鐵道部高官與鐵道建設(shè)實(shí)施方構(gòu)成的穩(wěn)定的“鐵三角”，三者之間存在著隱秘的利益鏈，尋租、腐敗層出不窮，這些既得利益集團(tuán)抵制鐵道系統(tǒng)市場(chǎng)化改革對(duì)其利益的沖擊，抵制競(jìng)爭(zhēng)與民資進(jìn)入，而奢侈動(dòng)車、鐵道部巨額債務(wù)等等無(wú)非是壟斷經(jīng)營(yíng)引發(fā)的高成本和效率損耗的表現(xiàn)。必須指出，鐵道系統(tǒng)的封閉管理、壟斷經(jīng)營(yíng)已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了中國(guó)鐵道運(yùn)輸業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。中央政府欲通過(guò)出臺(tái)鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵道運(yùn)輸系統(tǒng)，而不破除高度集權(quán)、政企不分的行政壟斷經(jīng)營(yíng)體制，鐵道部的改革只會(huì)堵塞外部資本的進(jìn)入，進(jìn)一步提高改革的代價(jià)。

3.逆向選擇、道德危機(jī)、政府治理轉(zhuǎn)型的困境

從近年來(lái)鐵道管理體制改革、鐵道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)看，鐵道系統(tǒng)正在鐵道部強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下采取低效甚至嚴(yán)重浪費(fèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)的逆向選擇行為。逆向選擇是一種不合理經(jīng)濟(jì)制度下所造成的市場(chǎng)配置資源扭曲效率的現(xiàn)象，逆向選擇不僅與信息不對(duì)稱和制度約束緊密相關(guān)，還與制度，尤其是政府治理方式緊密相關(guān)［13］，逆向選擇將導(dǎo)致劣品驅(qū)逐優(yōu)品，低效率生產(chǎn)方式取代高效率的生產(chǎn)方式，減少市場(chǎng)交易，從而誘發(fā)強(qiáng)迫交易，最終破壞市場(chǎng)秩序、損害制度信譽(yù)。近年來(lái)鐵道建設(shè)中的逆向選擇表明:當(dāng)前中國(guó)政府治理轉(zhuǎn)型陷入了困境，政府治理改革可能存在反向運(yùn)動(dòng)［14］。改革開放30多年，中國(guó)不僅在經(jīng)濟(jì)上取得了奇跡，而且在政府治理模式和政府管理體制改革等方面也取得了顯著成就。而金融危機(jī)的來(lái)臨使政府不愿意退出一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，而繼續(xù)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)鐵路建設(shè)與運(yùn)用、取代市場(chǎng)秩序，這些措施進(jìn)一步提高了鐵路系統(tǒng)的預(yù)算軟約束水平;在諸如鐵路工程偷工減料質(zhì)量堪憂、機(jī)車采購(gòu)腐敗嚴(yán)重、特別重大鐵路交通事故與安全隱患、巨額負(fù)債不斷出現(xiàn)等等問(wèn)題上，政府信譽(yù)掃地，可能帶來(lái)政府改革的停滯、反向改革運(yùn)動(dòng)以及對(duì)政府本身的損害。

四、推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，實(shí)行政企分開:改革鐵道管理體制的宏觀戰(zhàn)略

與世界各國(guó)類似，中國(guó)鐵路亂象的根源也在于政企不分、高度集權(quán)的鐵道部管理體制。中國(guó)鐵道管理制的改革除了要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)外，尤為重要的是要把鐵道管理體制改革置于中國(guó)政府轉(zhuǎn)型之中，應(yīng)該以推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型的方式改革鐵道管理體制。如果不能建立有限政府、責(zé)任政府、法治政府，如果政府不從一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出仍然繼續(xù)從事壟斷性營(yíng)利行為，繼續(xù)隨意干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不能建立現(xiàn)代企業(yè)制度，不能建立公平正義的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序，那么，現(xiàn)行鐵道管理體制就不可能改變，鐵道部亂象就不可能得到徹底治理。在推動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，鐵道管理體制改革應(yīng)該堅(jiān)持政企分開、政資分開、引入競(jìng)爭(zhēng)、放松管制的改革原則，以增進(jìn)民眾的福祉為根本目標(biāo)，采取政企分開，引入競(jìng)爭(zhēng)，打破壟斷，深化鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)機(jī)制的市場(chǎng)化改革，成立新鐵路建設(shè)總公司，引入民資，解決鐵道系統(tǒng)的巨額債務(wù)問(wèn)題，逐步推進(jìn)客運(yùn)貨運(yùn)分離，建立適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展需要的管理體制。

1.推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，建立有限政府、責(zé)任政府、法治政府

鐵道管理體制的根本在于推動(dòng)政府的成功轉(zhuǎn)型，即從全能型政府轉(zhuǎn)變到有限政府，建立有限政府、責(zé)任政府、法治政府;政府角色從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的直接經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)殍F道法規(guī)政策的制定者和鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的規(guī)制者，政府職能從一般性微觀市場(chǎng)領(lǐng)域的壟斷性競(jìng)爭(zhēng)中退出轉(zhuǎn)向強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控職能，打破行業(yè)壟斷，建立公平正義、自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境;實(shí)行政企分開，改革國(guó)有企業(yè)，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度，避免行政干預(yù)，賦予、強(qiáng)化鐵路運(yùn)輸企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體地位。下放鐵道部經(jīng)營(yíng)管理權(quán)給鐵道運(yùn)營(yíng)企業(yè)，強(qiáng)化鐵道部的政策制定和行業(yè)監(jiān)管職能;建立、完善鐵道建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的較大安全生產(chǎn)事故或者重大工程質(zhì)量事故的責(zé)任追究制度和處罰制度。

2.打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，深化鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)機(jī)制的市場(chǎng)化改革

應(yīng)該按照“政企分開、網(wǎng)運(yùn)分離、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的原則逐步推進(jìn)鐵道管理體制改革，實(shí)行政企分開，國(guó)家鐵路管理局應(yīng)該繼續(xù)承擔(dān)的政府監(jiān)管、行業(yè)管理職能，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的權(quán)責(zé)下放給鐵道運(yùn)輸企業(yè)，兩者互不干涉。改革后的鐵道部合并到交通部之中，在大交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸體系的整合和公共資源在各交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)間的分配。鐵道部改為大交通運(yùn)輸部下的國(guó)家鐵路管理局，負(fù)責(zé)制定鐵路政策、技術(shù)和安全標(biāo)準(zhǔn)，但不擁有所有權(quán)，不承擔(dān)服務(wù)運(yùn)營(yíng)職能。成立過(guò)渡性質(zhì)的鐵路運(yùn)輸總公司，改革地方鐵路局為鐵路運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)作為企業(yè)的運(yùn)營(yíng)職能，在此基礎(chǔ)上成立大型地區(qū)鐵路公司，股權(quán)歸國(guó)資委。而地區(qū)公司之間互授軌道使用權(quán)，鐵道全網(wǎng)調(diào)度指揮權(quán)歸鐵路運(yùn)輸總公司。此外，成立一些獨(dú)立公司，通過(guò)支付軌道使用費(fèi)取得軌道使用權(quán)，國(guó)家鐵路局對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管［15］。各地區(qū)公司均普遍采取公司化治理結(jié)構(gòu)提供鐵路服務(wù)，鐵路運(yùn)輸按照市場(chǎng)供求定價(jià)。改革鐵道建設(shè)的行政審批制度，實(shí)行行政備案制度，推動(dòng)路網(wǎng)建設(shè)主體和鐵路控股權(quán)的多元化［16］和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的持續(xù)發(fā)展。

3.成立新鐵路建設(shè)總公司，引入民資，解決鐵道系統(tǒng)的巨額債務(wù)問(wèn)題

鐵道部巨額債務(wù)問(wèn)題應(yīng)該是鐵道管理體制改革的核心問(wèn)題。該問(wèn)題的解決應(yīng)該置于鐵道內(nèi)部管理體制之中，即鐵道政企分開后，由中央銀行和財(cái)政部注資，或者通過(guò)發(fā)行國(guó)債置換鐵路債務(wù)作為資金的方式，設(shè)立新鐵路建設(shè)總公司，承擔(dān)鐵路債務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)基金的管理和新線建設(shè)，線路建成后轉(zhuǎn)交鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)營(yíng)。根據(jù)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》等相關(guān)政策措施，按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，在鐵路市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、財(cái)務(wù)清算辦法、運(yùn)輸管理、項(xiàng)目審批、接軌許可及公益性運(yùn)輸負(fù)擔(dān)等方面，建立健全規(guī)章制度，保護(hù)各類投資者的合法權(quán)益［17］。打破由關(guān)系型壟斷的企業(yè)、鐵道部高官與鐵道建設(shè)實(shí)施方構(gòu)成的穩(wěn)定的“鐵三角”關(guān)系，破除既得利益集團(tuán)之間隱蔽的利益鏈和對(duì)改革的抵制，打破鐵道系統(tǒng)的系統(tǒng)性封閉，建立公開透明的招投標(biāo)制度，加強(qiáng)審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督，治理掠奪性壟斷、尋租和腐敗行為，掃平民資進(jìn)入鐵道系統(tǒng)的門檻，降低鐵道系統(tǒng)的軟預(yù)算約束水平，從根本上解決鐵道系統(tǒng)的巨額債務(wù)問(wèn)題。

4.分步改革，推進(jìn)客運(yùn)貨運(yùn)分離，解決鐵道系統(tǒng)公益性與營(yíng)利性矛盾的問(wèn)題

今年初全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院已著手改革鐵路管理體制。首先，鐵路改革的第一步是政企分開，為此應(yīng)該分別成立鐵路運(yùn)輸總公司和鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司等機(jī)構(gòu)，鐵路運(yùn)輸總公司承擔(dān)鐵路系統(tǒng)的客貨運(yùn)等職責(zé)，擁有調(diào)度指揮權(quán)。鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司則負(fù)責(zé)鐵路系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)開放。其次是解決鐵路運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的問(wèn)題，推動(dòng)行業(yè)合理發(fā)展。在政企分開基礎(chǔ)上，改革鐵路運(yùn)營(yíng)組織方式，將具有過(guò)渡性質(zhì)鐵路運(yùn)輸總公司的權(quán)力分配給幾大區(qū)域鐵路公司。采取客貨運(yùn)分開的方式，分別成立鐵路客運(yùn)總公司和貨運(yùn)總公司，鐵路客運(yùn)的服務(wù)對(duì)象是旅客具有很強(qiáng)的公益性;而鐵路貨運(yùn)的服務(wù)對(duì)象是全國(guó)的工商企業(yè)，以盈利為目的具有較強(qiáng)的商業(yè)性，由于客運(yùn)與貨運(yùn)屬性的不同，決定了兩者的融資方式、治理方式、政府的監(jiān)管方式，同時(shí)，兩者的技術(shù)路線、發(fā)展方向和運(yùn)輸組織模式也不同，客運(yùn)和貨運(yùn)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求，開展生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和安全管理，解決了鐵路客貨運(yùn)不分的情況下公益性與營(yíng)利性沖突的難題［18］。

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