新《刑事訴訟法》實施后我國法律援助體系的完善途徑

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（天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300073）

新《刑事訴訟法》實施后我國法律援助體系的完善途徑

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（天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300073）

在新《刑事訴訟法》對法律援助制度全面改進的基礎(chǔ)上，完善各項配套制度，全面完善我國法律援助體系，對推動我國法治進步意義深遠。從立法上明確法律援助的權(quán)利屬性和國家責任、明確法律援助機構(gòu)的法律地位、拓寬、暢通法律援助啟動渠道、加強援助律師及援助案件質(zhì)量管理、完善法律援助機構(gòu)與公檢法及律師的銜接機制、逐步提高法律援助經(jīng)費保障等幾個方面對我國法律援助體系的完善途徑進行探討。

法律援助；完善途徑；權(quán)利屬性；質(zhì)量管理

法律援助制度是2012年新《刑事訴訟法》修改工作的亮點之一。在本次《刑事訴訟法》的修改中，法律援助制度與刑事辯護制度一道取得了飛躍性的進步，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）擴大了法律援助案件和對象的范圍。新《刑事訴訟法》將“可能判處無期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人”、“強制醫(yī)療案件的被申請人或者被告人”、“尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人”也納入了法律援助的對象范圍中，我國法律援助對象由原來的五種人群擴充為八種人群；（2）將法律援助的介入時間提前至偵查階段和審查起訴階段；（3）豐富了啟動法律援助程序的方式，本人及其近親屬可以向法律援助機構(gòu)提出申請指派律師為其提供辯護?！缎淌略V訟法》的修改對于法律援助的發(fā)展在兩點上具有重大意義：第一，法律援助的權(quán)利屬性更加明確；第二，法律援助機構(gòu)具有了明顯獨立性。

我國法律援助工作雖然開展多年，但效果卻不盡如人意。1996年《刑事訴訟法》率先從法律層面對法律援助予以明確，之后又相繼出臺了《法律援助條例》、《律師法》、《最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，基本構(gòu)建了我國法律援助工作的制度框架。在實踐方面，各地相繼成立了法律援助機構(gòu)。但是，由于各種原因，法律援助并沒有取得預(yù)期的作用和效果，與世界發(fā)達國家的法律援助水平有一定的差距，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是法律援助率較低，二是法律援助質(zhì)量不高。在法律援助率方面，一般認為我國刑事案件的辯護率不超過30%，[1]通過法律援助獲得辯護的更是少之又少，相對于每年龐大的刑事案件數(shù)來說微乎其微。令人堪憂的是，在公檢法機關(guān)處理的刑事案件逐年增多的情況下，我們提供的刑事法律援助案件卻在減少。[2]在法律援助質(zhì)量方面，通過法律援助得到的刑事辯護質(zhì)量往往不盡如人意，很多嫌疑人、被告人認為法律援助沒有作用，甚至對法律援助律師產(chǎn)生了信任問題。誠然，刑事法律援助質(zhì)量與我國刑事辯護在審判中作用受限的司法現(xiàn)狀不無關(guān)系，但是，法律援助制度自身存在的問題也不能視而不見。因此，在新《刑事訴訟法》對法律援助制度全面改進的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國法律援助實際，完善各項配套制度，全面完善我國法律援助體系，對推動我國法治進步意義深遠。本文擬從以下幾個方面對我國法律援助體系的完善進行探討。

一、通過立法明確法律援助的權(quán)利屬性和國家責任

經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，法律援助已經(jīng)由最初律師個人的慈善行為發(fā)展成了政府應(yīng)當承擔的國家責任，法律援助的公民權(quán)利和國家責任屬性已被國際社會公認，法律援助制度是現(xiàn)代國家為實現(xiàn)自由、平等、公平等價值而設(shè)立的制度，許多世界性公約都將法律援助視為政府保障公民權(quán)利的責任形式。關(guān)于在特殊情況下獲得法律援助的權(quán)利屬性，有的國家（如菲律賓）認為法律援助是公民的基本人權(quán)之一，應(yīng)當在憲法中予以明確，有的國家雖然不贊同通過憲法確認這樣一項基本權(quán)利，但在憲法中有類似表述，如新加坡在《憲法》第9條規(guī)定“應(yīng)當允許當事人向律師尋求幫助”。[3]本文以為，雖然法律援助已經(jīng)被世界公認為公民的基本權(quán)利，但是獲得刑事法律援助是辯護權(quán)和獲得幫助權(quán)兩種憲法權(quán)利在刑事訴訟領(lǐng)域結(jié)合共同派生出的一種權(quán)利，其位階應(yīng)明顯低于基本人權(quán)及我國憲法中的基本權(quán)利，因此，沒有必要也不需要在憲法中專門予以明確，在基本法律層面予以確認較為恰當。我國目前還沒有一部基本法律層面的法律明確法律援助權(quán)利屬性和國家責任屬性，實屬我國社會主義法制體系之缺憾，將《法律援助條例》盡快升格為全國人大或其常委會通過的《法律援助法》是法律援助立法工作中的當務(wù)之急。

二、明確法律援助機構(gòu)的法律地位

關(guān)于法律援助機構(gòu)的地位，國際通說認為法律援助機構(gòu)應(yīng)當獨立于政府之外，且在履行職能時不受任何機構(gòu)和個人的干涉。因此，2011年召開的聯(lián)合國法律援助專家會議討論的《聯(lián)合國刑事司法制度中獲得法律援助的原則和指南（草案）》開始要求各國應(yīng)當設(shè)立全國性法律援助機構(gòu)，并保證獨立于政府之外。我國目前的法律援助機構(gòu)大多數(shù)設(shè)在司法行政部門，但是由于沒有法律對法律援助機構(gòu)的定位予以明確，目前各地法律援助機構(gòu)的設(shè)置也是做法不一，主要有以下幾種形式：內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)、全額撥款事業(yè)單位設(shè)置、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，絕大多數(shù)設(shè)為司法行政部門的內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)。這種混亂的設(shè)置必然為實踐帶來困擾：（1）經(jīng)費不能進行獨立核算。由于法律援助機構(gòu)不獨立于司法行政部門，實踐中常常出現(xiàn)司法行政部門擠占法律援助經(jīng)費的現(xiàn)象。（2）法律援助機構(gòu)所作出的行為無法定性。清楚界定法律援助機構(gòu)的性質(zhì)和地位有利于厘清公檢法、法律援助機構(gòu)、援助律師及被援助人之間的關(guān)系，有利于充分發(fā)揮法律援助機構(gòu)在公檢法部門、律師及被援助人之間的橋梁溝通作用，有效協(xié)調(diào)法律援助資源。

三、拓寬、暢通法律援助啟動渠道

該項內(nèi)容主要體現(xiàn)為在對嫌疑人進行逮捕或羈押時是否進行了有效的法律援助告知，這也是許多國家曾經(jīng)忽視的問題。嫌疑人能否在被羈押的第一時間就獲知具有申請法律援助權(quán)利是刑事訴訟程序的重要組成部分，是法律援助工作有序開展的重要保障。我國法律援助率不高的一個重要原因就是法律援助的啟動渠道不暢通，在對嫌疑人進行逮捕或羈押時沒有進行有效的告知，嫌疑人對法律援助不了解，不知道怎么申請，去哪兒申請。新《刑事訴訟法》出臺后在法律上擴大了法律援助對象的范圍，擴展了法律援助的適用階段，啟動方式也由原來的法院指定擴充為公檢法通知法律援助機構(gòu)和當事人申請。盡管如此，仍然需要進一步暢通法律援助的通道，全面提高法律援助啟動的有效性。比如，公檢法三家在對符合法律援助條件的犯罪嫌疑人、被告人發(fā)放告知書時要同時告知其有申請法律援助的權(quán)利，除書面告知外還要增加口頭告知，確保其對法律援助權(quán)利及程序完全知曉，增強告知的有效性；法律援助機構(gòu)也要將受理渠道延伸至看守所的高墻內(nèi)，做到申請渠道暢通，同時擴大在看守所內(nèi)對法律援助制度的宣傳力度；公檢法機關(guān)在發(fā)現(xiàn)應(yīng)當為其指派辯護人時應(yīng)通過直接通知法律援助機構(gòu)的形式對申請法律援助形式進行彌補；法律援助機構(gòu)要簡化法律援助申請批準的程序，縮短批準時間；降低申請法律援助的經(jīng)濟門檻。

四、加強援助律師及援助案件質(zhì)量管理

加強援助律師及人才隊伍的建設(shè)，根據(jù)目前我國的狀況，仍然應(yīng)當優(yōu)先鼓勵社會商業(yè)律師參與法律援助的熱情。一是提高物資激勵，逐步提高法律援助案件的辦案補貼，使法律援助有一定的利潤空間，提高律師參與法律援助案件的積極性。二是加大精神榮譽激勵，對社會律師承辦的優(yōu)秀援助案件應(yīng)加大榮譽方面的獎勵及宣傳力度，使其在商業(yè)領(lǐng)域具有更高的美譽度，以提升其在市場中的競爭力。另外，積極鼓勵法學院教師和學生、以及社會上通過國家司法考試的非律師人員參與到法律援助中來，并為他們參與法律援助提供激勵和制度保障。同時在條件允許的情況下，可以發(fā)展適當?shù)膶Ｂ氃蓭?，以適應(yīng)多變的法律援助形式。法律援助機構(gòu)自身應(yīng)當加強法律援助管理人才和管理能力方面的建設(shè)，建立援助律師、志愿者數(shù)據(jù)庫、律師援助檔案制度，根據(jù)律師的辦案特長、專業(yè)特點、案件性質(zhì)合理調(diào)配援助資源，對援助律師進行監(jiān)督，對案件質(zhì)量進行評估等。

建立援助律師值班制度，也就是在公檢法機關(guān)設(shè)置援助律師值班崗，由援助機構(gòu)管理的全部律師輪流值班，值班情況記入律師的法律援助檔案。值班律師在批捕階段、偵查階段及審查起訴階段為嫌疑人提供必要的法律咨詢、申請延期、申請取保，或者為嫌疑人提供辯護，實現(xiàn)上訴階段嫌疑人的知情權(quán)、法律幫助權(quán)、辯護權(quán)。

加強對刑事法律援助案件質(zhì)量的管理與監(jiān)督。在法律援助實踐中，由于法律援助機構(gòu)補貼的辦案經(jīng)費較低（多數(shù)地區(qū)只維持在每案400元的水平），無法與其他法律業(yè)務(wù)的收入相提并論，因此，實踐中確實有援助律師辦案敷衍了事，作為任務(wù)而走過場，基本不拿出時間去了解案情，會見當事人，致使援助質(zhì)量較低。所以，在逐步保證援助案件經(jīng)費不斷提高的同時，加強對援助律師和援助案件質(zhì)量的監(jiān)督是極其必要的。事前、事中、事后要分別監(jiān)督，建立律師的援助案件檔案，將援助案件情況在公共媒體強制公開，并在其律師事務(wù)所公開展示。事前建立援助律師數(shù)據(jù)庫，根據(jù)律師的專業(yè)特長、辦案經(jīng)驗及受援助人狀況實施點援制，嚴把案件指派質(zhì)量關(guān)。事中加強對案件進展情況的動態(tài)監(jiān)管，對出庭率、會見率等重要指標進行考核并予以公示。事后進行卷宗抽查，同時對案件質(zhì)量通過發(fā)放意見征詢表、電話或上門回訪等措施進行監(jiān)督，將回訪內(nèi)容錄入援助案件數(shù)據(jù)庫并對社會公開。另外，積極創(chuàng)新各種監(jiān)督載體，如增加重點案件督辦制度、設(shè)置援助律師服務(wù)滿意程度考察機制和對援助律師的投訴機制，建立科學的援助案件質(zhì)量評估機制，切實提高法律援助案件質(zhì)量。

五、完善法律援助機構(gòu)與公檢法及律師的銜接機制

在我國《法律援助條例》與新《刑事訴訟法》確立的法律援助機制中，法律援助機構(gòu)處于法律援助體系的核心。在法律援助過程中，構(gòu)建法律援助機構(gòu)與公檢法機關(guān)和律師間科學順暢的銜接機制是法律援助體制順暢運轉(zhuǎn)的重要保障。建立法律援助信息共享平臺是構(gòu)建銜接機制的重要途徑，因此，實踐中可以研究開發(fā)分別向公檢法、申請人、援助律師開放的法律援助信息共同操作平臺，實現(xiàn)公檢法機關(guān)的法律援助指令、申請人的申請、法律援助機構(gòu)的審核、以及援助律師的信息查詢，對律師的指派、輪崗排班等內(nèi)容通過該平臺在各部門之間進行傳輸。援助過程中案件動態(tài)進展情況監(jiān)控、律師援助案件質(zhì)量評估等內(nèi)容也可以通過該平臺來實現(xiàn)。通過計算機應(yīng)用平臺來規(guī)范指定辯護的程序規(guī)范化，杜絕以往實踐中類似于法官不通過法律援助機構(gòu)就直接指派律師進行法律援助的事情發(fā)生。另外，相關(guān)部門應(yīng)當盡快統(tǒng)一法律援助文書格式，制定各機關(guān)與法律援助機構(gòu)、法律援助機構(gòu)與律師之間的收發(fā)文件制度，建立法律援助工作各部門間的相互協(xié)調(diào)及制約機制，從制度上保障各部門間既相互分工又相互制約的格局，確保法律援助工作的有效運轉(zhuǎn)。

六、逐步提高法律援助經(jīng)費保障

當下我國法律援助經(jīng)費存在兩大問題：一是經(jīng)費來源單一，經(jīng)費不足；二是經(jīng)費開支結(jié)構(gòu)不合理。我國法律援助經(jīng)費基本上是財政撥款，盡管我國司法部也登記注冊了中國法律援助基金，但是主要來源仍是國家財政補貼和部分福利彩票收入，社會捐助與受助人捐助的比例還非常小。法律援助經(jīng)費多由地方財政支付，各地經(jīng)濟發(fā)展、財政狀況不盡相同，有些地方很難保證充足的經(jīng)費。因此，在法律援助經(jīng)費的來源上，根據(jù)我國國情，應(yīng)當保持政府財政支付的主體地位，同時通過逐步提升法律援助的影響力和積極宣傳，擴大社會捐助及受助人捐助的份額。國際上法律援助經(jīng)費籌集還有其他幾種形式：從勝訴收益中提取、從經(jīng)濟犯罪罰沒款中提取、司法保險、律師信托賬戶的利息、法律援助基金會資金的合法增值等。[4]我們可以在上述幾個方向進行積極的探索。在經(jīng)費開支方面，經(jīng)費的有效利用最為關(guān)鍵。從全國范圍來看，法律援助經(jīng)費的開支中用在辦案補貼方面的只占六成多，其余的用在宣傳、培訓(xùn)和其他費用上。[5]因此，在法律援助經(jīng)費逐步得到滿足的同時，應(yīng)當將辦案補貼和辦案費用予以區(qū)分，分別支付給律師。同時，逐步降低培訓(xùn)費、宣傳費、日常行政開支費用在法律援助經(jīng)費中所占的比例，向援助律師辦案經(jīng)費方面傾斜，使法律援助經(jīng)費用得其所。

[1]顧永忠.我國刑事辯護制度的重要發(fā)展、進步與實施[J].法學雜志,2012(6).

[2]高貞.關(guān)于加強和完善刑事法律援助制度的幾點思考[J].中國司法,2011(6).

[3]郭婕.聯(lián)合國刑事法律援助專家會議綜述[J].中國司法,2012(7).

[4]鄧喆.刑事法律援助制度研究[D].呼和浩特:內(nèi)蒙古大學,2010.

[5]方嵐.我國刑事法律援助實踐與完善[D].北京:中國政法大學,20 09.

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1673―2391（2013）11―0136―03

2013-04-15 責任編校：陶 范