高校依法治校的現(xiàn)狀、成因及完善機制研究

馮俊波

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京100081）

高校依法治校的現(xiàn)狀、成因及完善機制研究

馮俊波

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京100081）

依法治校是教育事業(yè)深化改革，加快發(fā)展的重要內(nèi)容，是推進依法治國方略的必然要求。但是由于受教育體制和傳統(tǒng)思想的影響，我國依法治校的形勢不太樂觀，無論是在實體正義或者正當(dāng)程序方面都存在諸多問題。只有培養(yǎng)濃厚的法治文化氛圍，建立依法辦學(xué)、自主管理的規(guī)章制度，并且重視程序的保障作用，才能真正推進依法治校的貫徹落實。

依法治校；法治文化；正當(dāng)程序

依法治校是依法治國方略在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)和貫徹，是依法治教的重要組成部分。教育部于2013年1月16日發(fā)布了《全面推進依法治校實施綱要》，涵蓋了各級各類學(xué)校推進依法治校的目標(biāo)要求和主要任務(wù)，對學(xué)校按照法治精神與原則，轉(zhuǎn)變管理理念和手段、方式提出了系統(tǒng)要求。但是依法治校與全面推進依法治國的新要求相比，無論是從理論研究還是實際執(zhí)行來看，都存在較大差距。

一、高校依法治校的現(xiàn)狀

依法治校是指在全面貫徹教育方針和嚴(yán)格按照教育法律的原則與規(guī)定的前提下，在依法理順政府與學(xué)校的關(guān)系、落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，對學(xué)校各項事務(wù)進行依法管理的一種管理理念和方式。應(yīng)該說，隨著依法治國理念的逐步深入以及高等教育的改革發(fā)展，我國高校依法辦學(xué)和依法管理的意識和能力大大提高，但是我國依法治校的現(xiàn)狀仍不太理想，主要表現(xiàn)在：

（一）重理論，輕實踐

雖然依法治校的理念還沒有轉(zhuǎn)化為高校管理者以及師生的自覺行動，但是自2003年教育部發(fā)布《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》后，各高校的依法治校工作有了一定程度的進展，依法治校理論逐步得到豐富和完善，也創(chuàng)造了一些好的經(jīng)驗和具有地方特色的依法治校工作思路。但是從總體上看，依法治校還是停留在理論層面，實際操作中很難自覺執(zhí)行依法治校的法治觀念，依法管理的意識還比較薄弱。例如，許多高校在制定規(guī)章制度時，雖然一直標(biāo)榜依法治?！钡睦砟?，但很少具有法律知識背景的專家參與；在作出不利于師生權(quán)益的決定時，也沒有充分賦予當(dāng)事人聽證、申訴的權(quán)利。

（二）重補救，輕預(yù)防

依法治校的應(yīng)然狀態(tài)是：嚴(yán)格按照教育法律的原則與規(guī)定，開展教育教學(xué)活動，尊重學(xué)生人格，維護學(xué)生的合法權(quán)益，形成符合法治精神的育人環(huán)境，不斷提高學(xué)校管理者、教師的法律素質(zhì)，提高學(xué)校依法處理各種關(guān)系的能力。但實然情況卻是：高校管理者在處理高校事務(wù)時，對處理方式所引起的后果沒有進行法律方面的預(yù)判，往往根據(jù)經(jīng)驗依靠行政手段，結(jié)果導(dǎo)致雙方矛盾的激化，最后不得不訴諸于法律?？v觀近幾年的相關(guān)案例，可以看出，如果高校能夠真正做到依法治校，事前充分考慮到該行為可能引起的不利后果，也不至于導(dǎo)致高校卷入訴訟程序，影響正常的教學(xué)活動，甚至出現(xiàn)“賠了夫人又折兵”的尷尬。

（三）重實體，輕程序

實體或者程序優(yōu)先之爭歷來已久，由于受法律傳統(tǒng)的影響，我國執(zhí)法或者司法領(lǐng)域普遍存在著“重實體，輕程序”的弊端，即只要結(jié)果是公正的，通過什么樣的程序來實現(xiàn)無需考究。在法治精神下，實體與程序必須并重，內(nèi)容與形式必須同行。但是鑒于我國依法治校的現(xiàn)狀，高校管理者對程序的重要性和必要性缺乏足夠的重視，一旦程序影響高校管理事務(wù)時，往往以效率為由避開程序的約束，程序虛無主義影響比較嚴(yán)重。比如，在高校基建工程和資產(chǎn)采購領(lǐng)域，根據(jù)法律規(guī)定或者學(xué)校規(guī)章制度，必須經(jīng)過招投標(biāo)或者競爭性談判程序，但是管理者經(jīng)常忽視這些程序，認為只要結(jié)果公正公平就達到了目的。

二、導(dǎo)致高校依法治?，F(xiàn)狀的深層次原因

（一）管理者的法制觀念淡薄，依法治校理念缺失

我國的高等教育主要成型于計劃經(jīng)濟時代，雖然改革開放后我國的高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，但是高校管理者仍然熱衷于以行政手段對高校事務(wù)實施管理，尤其是在處理各種矛盾和糾紛時，更加傾向于運用行政的手段而忽視法治的力量。隨著依法治國理念的深入，尤其是在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的前提下，我國公民的法治意識顯著增強，但是在高等教育領(lǐng)域，依靠法律手段來治理學(xué)校的方式仍然沒有被充分運用，依法治校還沒有真正轉(zhuǎn)化為高校管理者的自覺行為。

（二）依法治校的規(guī)章制度不健全

推進依法治校，必須加強制度建設(shè)，健全學(xué)校依法辦學(xué)、自主管理的制度體系。但是由于高校管理者依法治校理念的缺失，導(dǎo)致在事關(guān)高校發(fā)展的重大問題時，在涉及高校師生員工的切身利益時，缺乏必要的制度支撐。即使許多高校為了規(guī)范管理，制定了關(guān)于教學(xué)、財務(wù)、學(xué)生管理、職稱評定等方面的規(guī)章制度，但是相關(guān)制度出臺后并沒有真正得到執(zhí)行，或者成為一種擺設(shè)，或者執(zhí)行走樣，存在著重制定、輕執(zhí)行的現(xiàn)象。

（三）依法治校的正當(dāng)程序被忽視

當(dāng)實體正義和正當(dāng)程序發(fā)生沖突時，大多數(shù)傾向于實體正義而忽視正當(dāng)程序，這就是傳統(tǒng)人治的理念，相反則是法治的精神。具體到高校治理領(lǐng)域，程序公平無論是在理論上還是在具體實踐中還沒有得到足夠的重視。在治理高校的過程中過于重視實體正義而忽視程序公平，尤其是在處理違紀(jì)處分或者職稱評定等關(guān)切師生重大利益的事件時，雖然也規(guī)定了一些處理流程，但是并不能從根本上發(fā)揮程序公平的作用，也無法真正地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，尤其是當(dāng)事人的告知、送達、聽證、申訴等正當(dāng)程序常常被忽視。

（四）權(quán)利救濟途徑比較單一

“有權(quán)利必有救濟”，這是亙古不變的法治精神，也是依法治校方略得以貫徹實施的重要保障。由于我國高校過于行政化，導(dǎo)致高等教育往往忽視老師和學(xué)生的主體地位，大多處于被支配的地位，因此，在作出影響師生權(quán)益的決定后，師生沒有充分的救濟途徑。雖然《高等教育法》等法律法規(guī)規(guī)定了教師和學(xué)生的地位和權(quán)利，但是由于不具有操作性，這些救濟途徑難以真正發(fā)揮作用。很多通過校內(nèi)救濟途徑可以解決的問題，由于救濟途徑單一，往往不得不訴諸于法律，通過司法途徑解決，這不僅影響了解決爭議的效率，也大大增加了司法壓力。試想一所忙于訴訟和仲裁的高校，哪還有精力辦好教育。

三、高校依法治校的完善措施

（一）加強校園法治文化建設(shè)，營造濃厚的法治文化氛圍

法治文化意味著法治精神得以普遍化地實踐和實現(xiàn)，社會活動是按法治精神實踐的方式、過程和實現(xiàn)的結(jié)果。校園法治文化是高校文化建設(shè)的重要組成部分，對此，要通過多種方式，宣傳校園法治文化建設(shè)的重要性。高校管理者要帶頭增強法治意識，牢固樹立依法辦學(xué)、依據(jù)章程自主管理，自覺養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，切實提高運用法治思維和法治方式處理學(xué)校事務(wù)的能力。校內(nèi)職能部門要切實轉(zhuǎn)變管理理念和方式，提高職能部門工作人員依法辦事，為師生服務(wù)的意識；應(yīng)提高教師依法實施教育教學(xué)活動、參與學(xué)校管理的意識與能力。要在學(xué)生群體中開展法制教育，利用“12·4”全國法制宣傳日等時間節(jié)點，通過學(xué)生社團開展法制宣傳，提高廣大學(xué)生的法治意識，為依法治校營造濃厚的文化氛圍。

（二）健全高校依法辦學(xué)、自主管理的規(guī)章制度

“沒有規(guī)矩，不成方圓?！眻猿忠婪ㄖ涡?，必須加強規(guī)章制度的建設(shè)，使依法治校有法可依、有規(guī)可循。首先，學(xué)校要依法制定具有自身特色的大學(xué)章程，作為依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。其次，應(yīng)當(dāng)以法律和章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件，主要包括教學(xué)科研、學(xué)生管理、人事聘用、資產(chǎn)與財務(wù)、后勤、對外合作等方面的管理制度，建立健全工作程序、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度。最后，學(xué)校要定期對校內(nèi)規(guī)章制度進行審查，修改或者廢止與法律或者國家有關(guān)規(guī)定相抵觸，不符合學(xué)校章程和改革發(fā)展要求的內(nèi)部規(guī)范性文件和管理制度。

（三）重視依法治校的正當(dāng)程序

對于實體與程序的關(guān)系，中華民國時期著名法學(xué)家夏勤認為：實體法猶車也，程序法猶輪也；輪無車則無以，車無輪則不行。堅持依法治校，要求高校管理者必須嚴(yán)格遵循法律程序，按照辦事規(guī)則處理高校事務(wù)，使高校管理和權(quán)力運行的每一個環(huán)節(jié)都遵循正當(dāng)程序原則?！陡叩冉逃ā贰ⅰ镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等對高校的招生辦學(xué)、學(xué)生處分、職稱評定進行了程序上的約束，但是在實際執(zhí)行過程中，正當(dāng)程序并沒有得到充分的重視，這就導(dǎo)致廣大師生的合法權(quán)利得不到有效的保障，最后不得不對簿公堂。學(xué)校在辦學(xué)活動中，要充分發(fā)揮正當(dāng)程序的作用，在職稱評定、崗位聘任、評優(yōu)、選拔評優(yōu)或者學(xué)生處分方面公開透明，保證當(dāng)事人有充分的知情權(quán)。

[1]陳至立.全面推進依法治教，開創(chuàng)21世紀(jì)教育振興的新局面[R].在全國教育法制工作會議上的報告,1999-12-07.

[2]徐顯明.大學(xué)理念與依法治校[R].在教育部教育教學(xué)評估中心舉辦的首期評估專家培訓(xùn)班的講話,2005.

[3]孟莉.談高校依法治校工作中存在的主要問題及對策[J].教育與職業(yè),2007(35).

[4]汪慶紅.依法治校視野中的高校教學(xué)管理規(guī)范化探索[J].長春理工大學(xué)學(xué)報,2011(6).

D912.1

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1673―2391(2013)11―0068―02

2013-06-05 責(zé)任編校：江 流