民間治安組織的困境與出路探析

施顯剛

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、民間治安組織發(fā)展歷程概述

民間治安組織不是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，它是自古就存在于人類社會(huì)中的不可或缺的一股維護(hù)社會(huì)秩序力量?；舨妓拐J(rèn)為：“罪行是一種罪惡，在于言行犯法律之所禁，或不為法律之所令”,“沒有法律的地方便沒有罪惡”。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，除了犯罪行為，還有大量的社會(huì)越軌行為，其對(duì)道德、紀(jì)律、制度等規(guī)范維護(hù)的社會(huì)關(guān)系構(gòu)成了危害，它的處置責(zé)任是由越軌人所屬組織承擔(dān)的。因此，即使在原始社會(huì)，也是有維護(hù)社會(huì)秩序的民間治安組織的。例如，我國古代基層有“三老”,是來自民間的與治安有關(guān)的管教者,主管排解糾紛,維護(hù)鄰里秩序。古代還有多種民間治安組織形式，如管仲治齊,每五戶為一軌,設(shè)軌長負(fù)責(zé)五戶的治安秩序[1]。公元10世紀(jì)，英格蘭王國的領(lǐng)土開始劃分為若干個(gè)郡，郡分百戶，百戶分十戶，十戶區(qū)設(shè)十戶長，由各戶戶長輪流擔(dān)任。十戶既是最小的行政區(qū)，又是最基層的治安組織[2]。獨(dú)立前的美國,大多數(shù)保安官是從民間選舉產(chǎn)生的,后來才慢慢變成了半職業(yè)性的治安官員。波士頓1634年就建立了夜間巡邏隊(duì)，這些巡邏人員基本上由民間征派。

近代，從羅伯特·比爾建立倫敦大都市警察以來，民間的治安組織一度受到削弱。上世紀(jì)二十年代至三十年代，為了使警察成為獨(dú)立高效的隊(duì)伍，加強(qiáng)了對(duì)警察的教育培訓(xùn)，提升警察的專業(yè)化。此后又接著展開了警察的現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)，包括通訊現(xiàn)代化，以車巡代替步巡，計(jì)算機(jī)革命，個(gè)人裝備現(xiàn)代化等[3]。這種脫離群眾組織的現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)看似把警察的功能發(fā)揮到了極致。到70年代，由于警民關(guān)系的惡化，犯罪與警力同步增長，人們開始反思進(jìn)而提出了社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，從而再次把目光轉(zhuǎn)向民力在維護(hù)社會(huì)治安領(lǐng)域的運(yùn)用?，F(xiàn)代社會(huì)，幾乎各國（地區(qū)）都重視并發(fā)展民間治安組織，它們?cè)诰S護(hù)社會(huì)秩序方面發(fā)揮著越來越重要的和不可替代的作用。如我國的治安保衛(wèi)委員會(huì)、臺(tái)灣地區(qū)的守望相助巡守隊(duì)、英國和香港的輔警。新加坡是居民輔助警察計(jì)劃廣泛開展的國家之一，當(dāng)輔助警察是有高中以上文化的公民的國民義務(wù)之一。在意大利,森林警察雖然是一個(gè)專門的警種,但是其警察成員并非都是專職的警察[4]。還有保安公司，私人偵探等各類民間治安組織。

二、民間治安組織的困境

（一）民間治安組織利益目標(biāo)的局限性

由普通居民在自己的鄰里范圍或自己行業(yè)內(nèi)維持治安的民間治安組織傾向于反應(yīng)一定群體和階層的利益[5]。這主要體現(xiàn)在：其解決任何問題或采取任何行動(dòng)主要由觀察者或受害者的意愿而定，不同地區(qū)人們采取的方式也有較大差異；其最初目標(biāo)只是想解決個(gè)別問題而不是威懾和預(yù)防將來的犯罪。其目標(biāo)是為了更好地維持社區(qū)的治安秩序；在鄰里關(guān)系相對(duì)薄弱的城市地區(qū)，人們很少共同采取這種非正式的行動(dòng)，及時(shí)采取行動(dòng)，也只是解決問題而不是懲罰犯罪。而在關(guān)系密切的社區(qū)，社區(qū)本身就限制而且不容忍社會(huì)越軌行為。對(duì)于犯罪學(xué)家及司法工作者來說，犯罪是十分重要的社會(huì)問題，而對(duì)于居民來說，犯罪和預(yù)防犯罪只是在某一特殊時(shí)期或因特殊事件才可能變得重要，而個(gè)人生活和工作才是更為直接和緊迫的事情。因此，民間治安組織在得到人們贊賞的同時(shí)也飽受爭議。

（二）信息不暢限制了民間治安組織功能的發(fā)揮

民間治安組織的信息溝通不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各民間組織之間的溝通；二是民間組織和警察機(jī)關(guān)之間的溝通。

民間治安組織在加強(qiáng)社區(qū)居民間溝通的同時(shí)，社區(qū)間的溝通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還有待加強(qiáng)。如人們?cè)谶M(jìn)行守望的時(shí)候，只能觀察到嫌疑人在本社區(qū)范圍內(nèi)的活動(dòng)軌跡，而對(duì)于其在社區(qū)范圍之外的活動(dòng)及背景卻很難及時(shí)掌握，民間治安組織不能跟蹤犯罪嫌疑人，不能收集犯罪嫌疑人在其他地段的違法犯罪資料。民間治安組織和正式警察機(jī)構(gòu)雖然在維護(hù)社會(huì)治安方面有目標(biāo)一致性的基礎(chǔ)，但由于自身性質(zhì)、處理問題的方式以及指揮系統(tǒng)的差異，雙方之間的溝通壁壘一直存在。比如，民間治安組織對(duì)相關(guān)犯罪信息缺乏職業(yè)敏感性，不能及時(shí)向警察機(jī)關(guān)反映；或者民間治安組織向警察機(jī)關(guān)反映相關(guān)信息后，后續(xù)調(diào)查工作進(jìn)展情況，警察機(jī)關(guān)沒有及時(shí)與民間治安組織人員分享，從而給雙方的溝通增加了不信任感，降低了溝通熱情，民間治安組織由于信息溝通的不足而受到了極大的限制。因此，民間治安組織應(yīng)加強(qiáng)與警方在犯罪信息及時(shí)性方面的溝通，以及起到連接民眾和警察之間的紐帶作用。

（三）后現(xiàn)代因素對(duì)民間治安組織功能的侵蝕

社會(huì)發(fā)展帶來的社會(huì)分層和斷裂以及價(jià)值多元化、享樂主義等使得后現(xiàn)代社會(huì)文化沿襲著與斷裂、解體、多元化和分散相同的動(dòng)力學(xué)軌跡。隨著社會(huì)分配機(jī)制的不平等，犯罪動(dòng)機(jī)和犯罪率也成倍增加，正式和非正式的抑制作用正受到侵蝕[6]。這種社會(huì)發(fā)展帶來的社會(huì)文化變遷，是深層次的社會(huì)因素變動(dòng)。社會(huì)財(cái)富積累的同時(shí)，是人們相對(duì)剝奪感和不平等境遇的增加，使得部分社會(huì)成員感到無法通過合法途徑來實(shí)現(xiàn)自我目標(biāo)。這不但增加了違法犯罪的社會(huì)壓力，而且削弱了家庭、教育、工作和社區(qū)的非正式社會(huì)控制的作用，鼓勵(lì)了適者生存的新社會(huì)達(dá)爾文主義文化。警務(wù)私營化的同時(shí)，也增加了人們獲得安全服務(wù)的不平等性。這些后現(xiàn)代化帶來的經(jīng)濟(jì)斷裂和社會(huì)文化的多元化、與日益加深的道德淪喪的現(xiàn)實(shí)相互影響，形成了一個(gè)無序的社會(huì)，從而導(dǎo)致民間治安組織等非正式社會(huì)控制功能受到侵蝕。

（四）民間治安組織的自我保護(hù)能力較弱

從法律上看，缺乏完善的法律規(guī)制和保護(hù)體系，會(huì)對(duì)民間治安組織的存在帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，民間治安組織的功能可能會(huì)被錯(cuò)誤應(yīng)用，從而降低其存在的合法性。例如，賴斯.約翰斯頓在《警務(wù)多樣化》一文中引述：一名警察在追捕一名“已知的”罪犯時(shí)，苦于受正式司法體系的限制，他或許會(huì)將此事委托給地方的“非正式司法”體系解決。這是一種典型的“卑鄙的哈利”問題，即警察通過卑鄙手段來追求正當(dāng)?shù)哪康腫7]。另一方面，民間治安組織的處置權(quán)問題一直受到爭議，例如是否可以配槍的問題。在多數(shù)情況下，由于民間治安組織沒有執(zhí)法權(quán)，只能采取勸誡和守望等手段，面對(duì)緊急情況，無法應(yīng)對(duì)和自我保護(hù)，從而限制了其功能的發(fā)揮。這里所說的民間治安組織的自我保護(hù)能力主要指其存在的依據(jù)和發(fā)展動(dòng)力。從經(jīng)濟(jì)上講，犯罪預(yù)防的長效性要求資源投入的無間斷性，對(duì)于非盈利的民間組織而言，如果沒有穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟(jì)支撐和人力來源，是很難長久維持存在的。就其人員而言，可能面臨民眾參與意識(shí)薄弱，參與熱情不高，以及成員老齡化問題。同時(shí)，民間治安組織的非專業(yè)性，可能帶來編制不一致，各自為政，人員參差不齊，無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，以及裝備不齊全、人員缺乏訓(xùn)練、后勤保障不足等問題。

三、民間治安組織的出路

（一）強(qiáng)化核心功能及明確組織目標(biāo)

民間治安組織大體上可具備現(xiàn)實(shí)的政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、和社會(huì)功能以及潛在的有利于提高警察部門的效益、引導(dǎo)健康的社會(huì)風(fēng)尚、改造犯罪的社會(huì)化過程、化解潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等功能。筆者認(rèn)為民間治安組織的核心功能應(yīng)定位在其社會(huì)功能及潛在的改造犯罪的社會(huì)化過程、化解潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能，亦即對(duì)警察功能的補(bǔ)充與服務(wù)。這是因?yàn)椋阂环矫?，就打擊犯罪而言，由于民間治安組織沒有授權(quán)，缺乏合法性，同時(shí)由于人員的非專業(yè)性，缺乏訓(xùn)練，無槍支配備以及缺乏后勤保障的完備性，或者即使相關(guān)資源配備到位，亦可能引發(fā)私刑問題；另一方面，由于民間治安組織深入社區(qū)，有與民眾聯(lián)系密切的先天優(yōu)勢(shì)，以及對(duì)社區(qū)安全薄弱環(huán)節(jié)的了解，在通過巡邏守望、根據(jù)社區(qū)薄弱點(diǎn)專門制定預(yù)防策略、用勸誡等非法律手段改造犯罪的社會(huì)化過程中，用輿論及排斥的方式規(guī)制社會(huì)越軌行為，化解潛在犯罪因素的滋生，從而有效地預(yù)防了犯罪的產(chǎn)生。在提供社會(huì)服務(wù)方面，民間治安組織有民力豐富、各種專業(yè)力量齊全的優(yōu)勢(shì)，以及快速、準(zhǔn)確、方便的特性，能夠在第一時(shí)間通過有效的方式化解社區(qū)民眾的困難。

當(dāng)然，由于民間治安組織的特點(diǎn)之一就是可以根據(jù)自身區(qū)域范圍來展開組織活動(dòng)，制定合乎自我需求的犯罪預(yù)防策略，因此，在確立自我核心功能方面，亦可以各有選擇。如區(qū)域內(nèi)青少年犯罪較多的情況下，可以將改造犯罪社會(huì)化過程、預(yù)防犯罪確定為核心職能，而老人較多，商店林立的社區(qū)可以將提供服務(wù)和巡邏守望等確立為核心職能。確定核心職能是明確組織目標(biāo)的一方面，另一方面，一個(gè)有效的組織目標(biāo)的確立還需要組織成員利益的一致性。因此，民間治安組織的成立不應(yīng)該將針對(duì)社區(qū)的某一時(shí)間段某一特殊問題的解決作為存在依據(jù)，而應(yīng)以區(qū)域內(nèi)長期的共同利益為依據(jù)，樹立公共服務(wù)的思想。在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化自我的核心功能及明確組織目標(biāo)。

（二）建立完善的溝通平臺(tái)，優(yōu)化資源組合

新加坡在國家層面上，設(shè)立國家理事會(huì)，該理事會(huì)不是政府組織機(jī)構(gòu)，而是獨(dú)立于政府體制運(yùn)作的公共組織，該理事會(huì)主要包括社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的專家、學(xué)者和志愿者以及專業(yè)服務(wù)人員。在社會(huì)層面上，組建人民協(xié)會(huì)（是法定機(jī)構(gòu)但非政府組織）和志愿者服務(wù)慈善中心[8]。這給我們提供了一個(gè)參考實(shí)例，即民間治安組織可以在宏觀層面上建立更有效的溝通平臺(tái)，將各民間組織甚至各政府部門的犯罪信息進(jìn)行整合，提高信息的完整性和有效性。雖然這項(xiàng)工作顯得量大，信息來源繁多，但得益于科技發(fā)展，計(jì)算機(jī)技術(shù)以及移動(dòng)終端平臺(tái)的普及可以使這項(xiàng)工作及時(shí)而高效地展開，從而使其有現(xiàn)實(shí)的可能性。

同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，在國家與私人部門相互依賴性增強(qiáng)的情況下，市場(chǎng)或科層都不是治理的恰當(dāng)形式。在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中各主體是水平的、利益協(xié)調(diào)的，通過價(jià)值協(xié)同、信息共享，培育起成員間以及成員與集體間的信任關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)互利互惠的合作。在民間治安組織和警察部門的合作中，由于雙方對(duì)犯罪認(rèn)識(shí)的差異性，常常導(dǎo)致警方和公眾各自以自己的方式維護(hù)治安，警察不愿分享更多的信息，雖然雙方已經(jīng)認(rèn)識(shí)并努力積極合作，但這種正式與非正式組織的合作仍有不少阻力。因此，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)治理理論，應(yīng)該持以平等的態(tài)度，協(xié)調(diào)共同利益，改進(jìn)警民溝通途徑，解決警察與公眾因缺乏有效溝通而產(chǎn)生的不信任和低效問題。比如，警方應(yīng)在不泄露秘密的情況下為公眾提供確切的犯罪信息，并將與民眾生活有關(guān)的犯罪行為與方式反饋給人們，以利于民眾的防范。只有雙方以共同利益為基礎(chǔ)，平等協(xié)商，才能密切溝通，充分發(fā)揮各自應(yīng)有功能。并通過良好的溝通平臺(tái)，將政府與民眾各自優(yōu)勢(shì)資源連接起來，統(tǒng)籌運(yùn)用，最終實(shí)現(xiàn)效益最大化。

（三）充分發(fā)揮民間治安組織的優(yōu)勢(shì)作用

如前所述，社會(huì)發(fā)展帶來的社會(huì)分層和斷裂以及價(jià)值多元化、享樂主義等使得后現(xiàn)代社會(huì)文化沿襲著與斷裂、解體、多元化和分散相同的動(dòng)力學(xué)軌跡。?？怂古c米勒針對(duì)后現(xiàn)代性,提出了后現(xiàn)代公共行政話語理論。公共領(lǐng)域是一個(gè)能量的場(chǎng)域，在場(chǎng)域中，相互并存的關(guān)于現(xiàn)實(shí)不同的解釋共存，公共行政的理論與實(shí)踐原則是要實(shí)現(xiàn)從官僚向公共能量場(chǎng)域的范式轉(zhuǎn)變，政府通過特別的政策執(zhí)行管理，并通過公民與專家間的對(duì)話提升民主實(shí)踐。在該理論中，所有參加者必須具有均等的機(jī)會(huì)來選擇并實(shí)行言說行為；作為對(duì)話角色的有效均等機(jī)會(huì)去提出問題，制造問題，給出對(duì)陳述、說明、解釋和判斷贊成或反對(duì)的理由；相同的機(jī)會(huì)去表達(dá)態(tài)度、感受、目的等，以及去命令，去反對(duì)，允許或禁止等等[9]。

受后現(xiàn)代公共行政話語理論的啟發(fā)，民間治安組織可以從多個(gè)組織要素著手來應(yīng)對(duì)后現(xiàn)代問題。在確立組織目標(biāo)上，作為民間組織，應(yīng)淡化政治色彩并注重價(jià)值多元化，聽取全體組織成員的意見，民主商議，確保每個(gè)成員有平等的話語權(quán)和爭取利益的機(jī)會(huì)。在招募人員上，應(yīng)將各種人士結(jié)合起來，形成合理比例與層次的人員系統(tǒng)。在處理社區(qū)問題的手段上，應(yīng)尊重不同價(jià)值取向的人群，采取協(xié)商平等的原則處理。對(duì)于人們相對(duì)剝奪感和不平等境遇的增加，使得部分社會(huì)成員感到無法通過合法途徑來實(shí)現(xiàn)自我的個(gè)人目標(biāo)帶來的壓力，民間治安組織雖然無法改變社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境誘發(fā)的潛在違法犯罪行為，但可以通過價(jià)值多元化來引導(dǎo)其自我目標(biāo)價(jià)值取向的轉(zhuǎn)移，以及完善社區(qū)自救制度來預(yù)防犯罪的產(chǎn)生。

（四）夯實(shí)基礎(chǔ)，提升民間治安組織的生存能力

針對(duì)上述民間治安組織在法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)等方面存在的自我保護(hù)能力較弱的問題，我們可以從以下幾個(gè)方面入手來提升其生存能力：

在法律上，既要建立和完善規(guī)范管理民間治安組織的法律法規(guī)，又要建立和完善民間治安組織的相關(guān)法律法規(guī)。在西方警務(wù)私有化改革的影響下，公共警務(wù)、私人警務(wù)、混合警務(wù)的界限開始變得模糊，要使各組織充分而有效地發(fā)揮各自的功能，形成一張縝密的治安防范網(wǎng)絡(luò)，就必須明確定位各自的職能。就民間治安組織而言，除了在成立之初確定正確的組織目標(biāo)外，還需要法律來認(rèn)可與規(guī)范，以防止其通過非制度性參與造成超越法律界限給群眾帶來危害，防止使其自身失去合法性而失去民心和發(fā)展的動(dòng)力。同時(shí)，針對(duì)不同地區(qū)的情況，在對(duì)民間治安組織成員執(zhí)行任務(wù)時(shí)可能遭受的危險(xiǎn)和傷害確定合法的防范措施、武器使用條例等，以及防止行政機(jī)關(guān)濫用民力的相關(guān)法律法規(guī)，為民間治安組織的健康發(fā)展提供法律依據(jù)。在經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)于民間治安組織可能面臨的資源短缺問題，可以在加大政府投入的同時(shí)，拓展資金來源和籌措方式的多樣化。例如，根據(jù)各地區(qū)的不同情況，可以爭取當(dāng)?shù)仄髽I(yè)支持，爭取和其他社會(huì)組織的合作或者提供部門有償服務(wù)等。另外，要積極宣傳自我防范意識(shí)，爭取更多民眾的支持和加入；在警察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)組織成員培訓(xùn)、提高犯罪預(yù)防的專業(yè)化水平的同時(shí)，民間治安組織自身也要通過加強(qiáng)教育、訓(xùn)練技能來提升戰(zhàn)斗力；建立自我管理的規(guī)范制度，增強(qiáng)組織的有序性；樹立效益意識(shí)，對(duì)組織的人、財(cái)、物進(jìn)行合理安排，優(yōu)化組合。

四、結(jié)論

在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)解構(gòu)重組的大環(huán)境中，犯罪與預(yù)防犯罪問題日益引起政府和社會(huì)的重視，在警力不足和群眾要求提高的情況下，民間治安組織發(fā)揮的重要功能得到了普遍認(rèn)可。但民間治安組織也存在很多自我局限和功能缺陷，是需要引起重視的。因此，在加大政府幫扶的同時(shí)，應(yīng)打破傳統(tǒng)的依賴官僚體系來維持治安的觀念，采取多種手段來應(yīng)對(duì)民間組織發(fā)展過程中遇到的困難，并注重吸收先進(jìn)的社會(huì)科學(xué)理論來指導(dǎo)和優(yōu)化民間治安組織，使民間治安組織的功能得以充分發(fā)揮。

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[2]馬亞雄.世界警察導(dǎo)論[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2003.

[3]王大偉.歐美警察科學(xué)原理[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2007.

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