新加坡懲治和預(yù)防腐敗的經(jīng)驗與啟示

蘭大賢

腐敗現(xiàn)象已經(jīng)成為困擾整個國際社會的問題，嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象不僅影響到經(jīng)濟社會的發(fā)展，甚至威脅到政權(quán)的穩(wěn)定。廉潔的政府、正直的官員、高效的管理和無腐敗的繁榮已經(jīng)成為各國政府奮斗的目標(biāo)。非政府組織“透明國際”于2012年12月第18次發(fā)布“2012年貪腐印象指數(shù)”報告，在176個國家和地區(qū)中，新加坡貪腐印象指數(shù)毫無懸念又排名在靠前之列，位列第3，而中國則從2011年的75位下降至80位。在反腐倡廉過程中，我們可以向在反腐領(lǐng)域成績顯著的國家學(xué)習(xí)，綜觀世界，與中國地域毗鄰、文化背景接近且在懲治和預(yù)防腐敗方面比較成功的只有新加坡。1959年李光耀領(lǐng)導(dǎo)的新加坡人民行動黨上臺執(zhí)政以后把廉潔上升為國家戰(zhàn)略，明確提出“為了生存，必須廉政；為了發(fā)展，必須反貪”，旗幟鮮明地開展反腐敗斗爭，營造了“不想貪、不能貪、不用貪、不敢貪”的氛圍，成為舉世公認(rèn)的成功地將腐敗抑制在最低限度的國家和地區(qū)之一，其懲治和預(yù)防腐敗的成功經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)借鑒，并給我們很多的啟示。

一、新加坡懲治和預(yù)防腐敗的實踐與經(jīng)驗

綜觀新加坡懲治和預(yù)防腐敗及其廉政制度的運行機制，其成功經(jīng)驗主要有如下幾點：

1.清廉文化教人“不想貪”。首先是領(lǐng)導(dǎo)率先垂范。從總理到所有的部長、國會議員及所有公務(wù)員都能樹立起好的典范，讓其他人效仿。正如前總理李光耀自己所說：“高層領(lǐng)導(dǎo)人如果能以身作則,樹立榜樣,貪腐之風(fēng)就有望鏟除?！盵1]新加坡2005年加入聯(lián)合國反腐敗公約，公務(wù)員若被指控通過非法途徑或貪污獲取財物，貪污調(diào)查局將立即進(jìn)行調(diào)查，從而營造了廉潔國家和懲治腐敗的大氣候。其次是強化對公務(wù)員的培訓(xùn)。新錄用的公務(wù)員必須接受訓(xùn)練，在職公務(wù)員每年也必須輪流進(jìn)修，學(xué)習(xí)政治、法律知識和業(yè)務(wù)技能，不斷提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)，堅定廉潔從政觀念。第三是強化輿論監(jiān)督。在新加坡，新聞媒介和民眾評價政府公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)之一是勤政廉潔，廣播、電視、報紙連篇累牘地報道政府非常嚴(yán)厲地懲治腐敗的事例。人們把擔(dān)任公職貪污受賄的人看成社會公敵。領(lǐng)導(dǎo)的政治意志、社會的文化氛圍和政府治腐的嚴(yán)厲手段，讓全體國民養(yǎng)成了“奉公守法、全民就業(yè)、和諧相處、保家衛(wèi)國、安身立命”的良好風(fēng)氣。

2.制度規(guī)范使人“不能貪”。新加坡有效制止腐敗關(guān)鍵還在于有一套嚴(yán)密有效的流程規(guī)范和制度。主要有四項：首先是公務(wù)員選任制度。新加坡政府不讓有不良嗜好或品德修養(yǎng)差的人進(jìn)入公務(wù)員隊伍。其次是個人財產(chǎn)申報制度。新加坡法律規(guī)定，公務(wù)員在初上任時及以后每年都要申報個人財產(chǎn)，不申報者不得進(jìn)入公務(wù)員隊伍。第三是日?？己酥贫取９珓?wù)員每年都要進(jìn)行無債務(wù)宣誓，平時必須隨身攜帶日記本，及時記錄自己的活動，定期接受檢查，如果發(fā)現(xiàn)有疑點，要交貪污調(diào)查局進(jìn)行審查核實。第四是行為跟蹤制度。國家公務(wù)員無論其職位高低，尤其是新任職的公務(wù)員，都會被暗中派人跟蹤，明察暗訪其日常行為。

3.高薪及管理促人“不用貪”。新加坡采用“高薪加嚴(yán)罰”的反腐制度。首先，新加坡建立了高薪養(yǎng)廉制度。薪金收入高，腐敗動機小。新加坡實行以俸養(yǎng)廉政策，確保公務(wù)員抵制誘惑，公務(wù)員的薪金之高是舉世聞名的。新加坡政府認(rèn)為，低收入是貪污的重要因素，一個收入少的公務(wù)員會以輔助收入為理由來辯護其貪污行為。因此，政府有責(zé)任確保公務(wù)員有高收入，以此來減少貪污。新加坡意識到，內(nèi)閣部長和公務(wù)員的工資達(dá)不到應(yīng)有的水平，搞垮了亞洲許多國家的政府。為了使政治領(lǐng)袖和高級官員維持“廉政自守的高水平，給他們足夠的薪酬是極其重要的”。在新加坡，公積金制度成為政府以嚴(yán)治腐得以養(yǎng)廉的強大后盾。政府制定了完整的公積金制度，公務(wù)員每月可獲得月薪33%的公積金，工作時間越久，所得積蓄越多。一個公務(wù)人員如果能奉公守法，廉潔從政，退休后，全家生活富裕，安居樂業(yè)；如有貪污、受賄等違法行為，不但撤銷其全部公積金，而且將被革職，失去工作和養(yǎng)老金。其次，重罰是新加坡懲治和預(yù)防腐敗的重要手段。重罰使貪污腐敗干部傾家蕩產(chǎn)、身敗名裂，在政治上無立足之地，永不會再啟用。再次，建立了具有威懾力的獨立行使權(quán)力的反腐機構(gòu)。擺脫了各級政權(quán)中隱蔽的關(guān)系網(wǎng)的插手與干預(yù)，使腐敗失去保護傘而無藏身之地。同時，高薪酬與嚴(yán)管理是相輔相成的，新加坡公務(wù)員管理之嚴(yán)舉世聞名。新加坡通過實行高工薪、高待遇政策，同時輔以嚴(yán)格管理，達(dá)到促進(jìn)公務(wù)員廉潔從政的目的。

4.峻法嚴(yán)刑逼人“不敢貪”。新加坡雖然是一個深受儒家文化影響的國家，但是毅然放棄了儒家文化遵從“情、理、法”的傳統(tǒng)，進(jìn)而遵從“法、理、情”的準(zhǔn)則，在國家公職人員廉潔從政領(lǐng)域制定了一套體系完整的法律，包括《防止貪污法》《不明財務(wù)充公法》等。嚴(yán)密完備的反貪污法律，使腐敗者無隙可乘。從功能上看,這些反腐敗法有懲罰性，預(yù)防性的，也有兩者兼?zhèn)涞摹土P性反腐敗法通過對腐敗行為的嚴(yán)懲，給腐敗分子以切膚之痛，警示他們以后不要再發(fā)生腐敗行為[2]。新加坡公務(wù)員如果違反《防止貪污法令》和《公務(wù)員指導(dǎo)手冊》規(guī)定條款，都會被繩之以法。新加坡貪污法律最重要的有兩部：《防止貪污法》，完備、嚴(yán)密、易于操作，有效地保證了政府官員的廉潔和機構(gòu)的高效；《沒收貪污所得利益法》，與《防止貪污法》相配套，對刑訴法作補充，突出了國家重點打擊貪污賄賂的刑事政策，也便于及時修改懲治貪污犯罪程序的不足，具有很強的操作性。值得一提的是，新加坡對貪污賄賂犯罪所得的贓款等物，一律沒收。貪污導(dǎo)致的損失，由被害單位另行通過民事訴訟進(jìn)行追討。新加坡不準(zhǔn)公務(wù)員收受禮品，收而不報或瞞報就是犯罪。

二、新加坡懲治和預(yù)防腐敗的特點

1.法治反腐。用法律武器同腐敗作斗爭，把反腐敗建立在法制基礎(chǔ)上，是新加坡反腐敗工作的一大特點。新加坡貪污調(diào)查局查辦腐敗案件之所以高效、有力，在于他們有兩部專門的反腐敗法律，使得調(diào)查局在查案過程中游刃有余。研究新加坡反腐敗的立法，兩個特點十分明顯：一是反腐敗立法在實踐中不斷完善。新加坡獨立以來，《防止貪污法》平均不到10年就修改一次，其間還制定了《沒收貪污所得利益法》；二是立法要有利查處、有利執(zhí)法。有利執(zhí)法，避免執(zhí)法者從法外尋找途徑執(zhí)法而違法，這是司法公正和效率的基本要求。

2.強力反腐機構(gòu)。新加坡設(shè)有專門用于反腐敗的貪污調(diào)查局，它獨立行使職權(quán)，不受任何行政機關(guān)和個人的干涉，調(diào)查范圍包括政府各部門、法定機構(gòu)、企業(yè)及社會上任何貪污腐敗行為。貪污調(diào)查局享有警方的一切權(quán)力，有廣泛的逮捕、調(diào)查和沒收違法財產(chǎn)的權(quán)力。如有必要，甚至可在未經(jīng)法院許可和沒有逮捕證的情況下拘捕犯罪嫌疑人。任何阻礙貪污調(diào)查局工作的行為，均是犯罪行為。除了貪污調(diào)查局外，新加坡還設(shè)有商業(yè)事務(wù)局，主要用于打擊商業(yè)犯罪。該局隸屬財政部，其權(quán)力與貪污調(diào)查局相同。

3.嚴(yán)格執(zhí)法反腐。用法律武器同腐敗作斗爭,把反腐敗建立在法制基礎(chǔ)上,是新加坡反腐敗工作的一大特點。完備的反貪污法律,使腐敗者無隙可乘。新加坡的法制嚴(yán)明、執(zhí)法嚴(yán)格是舉世公認(rèn)的，然而其治理腐敗的刑罰中沒有死刑，最高刑為七年監(jiān)禁。為什么有效？關(guān)鍵在于執(zhí)法嚴(yán)格。嚴(yán)格執(zhí)法對創(chuàng)造正直、公正的社會輿論是極好的導(dǎo)向，而正直、公正的社會輿論又是嚴(yán)格執(zhí)法的社會基礎(chǔ)。只有嚴(yán)格執(zhí)法才能最大程度地發(fā)揮法的功效，產(chǎn)生震懾力，提高法在人們心中的神圣感和尊嚴(yán)感；不嚴(yán)格執(zhí)法是對法制的最大破壞。如新加坡國家發(fā)展部部長鄭章遠(yuǎn)系開國元勛，卻因貪污受賄40萬新元，被貪污調(diào)查局查出。面臨法律制裁，鄭自知法網(wǎng)難逃，選擇了自殺的道路。正因為有如此的反腐敗力度，才使新加坡有一個良好的廉政局面。

4.社會參與反腐。把預(yù)防腐敗不僅僅看作是國家或者國家某個特設(shè)機構(gòu)工作，而是把預(yù)防腐敗放入整個社會中，讓社會全體參與到反腐敗工作中來。通過在民眾中制造反腐敗的輿論，宣傳腐敗的社會危害性，使反腐敗的觀念深入人心。賦予公眾以廣泛的知情權(quán)，允許公眾對公職人員的財產(chǎn)狀況依照一定的程序進(jìn)行質(zhì)詢。發(fā)揮公眾的監(jiān)督權(quán)，讓公職人員的財產(chǎn)狀況及其行為過程在公眾的監(jiān)督之下。加強新聞媒體的監(jiān)督，通過發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，來預(yù)防和減少腐敗行為。國家專門的反腐敗機構(gòu)主動為媒體提供新聞素材，在新聞媒體中展開討論腐敗和反腐敗問題，鼓勵新聞媒體揭露腐敗行為。新聞媒體的廣泛報道和揭露腐敗行為，使社會上更多的公眾了解和參加到反腐敗斗爭中，反過來，新聞媒體的報道為反腐敗提供了輿論支持。

5.綜合治理反腐。新加坡的高薪養(yǎng)廉對防止腐敗有積極的作用，在社會經(jīng)濟發(fā)展允許的條件下應(yīng)當(dāng)實行，但這并不是最主要的。從產(chǎn)生腐敗的角度來看，高薪僅僅是提高腐敗者犯罪的成本。新加坡反腐敗成功的重要做法在于堅持不懈地綜合治理：在制度建設(shè)層面上，注重健全和完善法制、體制、機制；在社會管理層面上，加強有效管理和控制，規(guī)范行為，建立準(zhǔn)則；在教育和觀念培養(yǎng)層面上，大力倡導(dǎo)和培養(yǎng)誠實、正直的社會道德、公眾輿論、價值觀；在司法層面上，有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，從而使意志薄弱者不能為、不敢為，使大多數(shù)人不必為、不想為。

三、新加坡懲治和預(yù)防腐敗的啟示

任何國家的腐敗活動總是在一定的社會環(huán)境下產(chǎn)生的,不同國家反腐敗的出發(fā)點、重點和目的不同,反腐敗的體制機制也就不同。通過對新加坡反腐敗經(jīng)驗的分析,可以對我們懲治和預(yù)防腐敗提供一些有益的啟示。

1.建立有序高效的監(jiān)督機構(gòu)。新加坡的經(jīng)驗表明，反腐監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置不在于數(shù)量眾多，關(guān)鍵在于合理設(shè)置并賦予其相對獨立地位和有力的法定監(jiān)督手段和權(quán)威[3]。我國反腐監(jiān)督機構(gòu)數(shù)量眾多，既有黨內(nèi)的也有行政的，既有經(jīng)濟的也有法律的，既有輿論的也有社會的。這不僅在我國歷史上是空前的，而且在世界范圍內(nèi)也是罕見的。但是這些機構(gòu)并未充分形成合力，監(jiān)督效能還不高。主要原因，一是在體系結(jié)構(gòu)上缺乏統(tǒng)一性，沒有形成嚴(yán)密有序的監(jiān)督機構(gòu)體系，常常形成要么齊抓共管，要么互相推諉的混亂局面。其結(jié)果不是亂監(jiān)就是漏監(jiān)，削弱了監(jiān)督制約機制整體功能的發(fā)揮。二是在地位上缺乏獨立性，存在監(jiān)督機構(gòu)受制于監(jiān)督對象的情況，使監(jiān)督常處于“兩難”境地。三是在監(jiān)督手段上缺乏權(quán)威性，現(xiàn)實監(jiān)督活動中不得不為一些問題而向上請示，監(jiān)督活動夾雜著濃厚的人治色彩。因此，我們應(yīng)效仿國外的成功經(jīng)驗,整合好監(jiān)督機構(gòu),建立好監(jiān)督體系,完善好監(jiān)督機制,特別是要加強反腐敗協(xié)調(diào)組織的建設(shè),在強化司法機關(guān)職能的同時,積極發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用?！鞍驯O(jiān)督覆蓋到權(quán)力的各個環(huán)節(jié),實現(xiàn)無縫隙對接,綜合治理,持之以恒”[4]。

2.加強對公職人員的道德教育。新加坡政府一貫推崇誠實、正直的道德觀念，要求公務(wù)員要廉潔、誠實、秉公守法。新加坡注重道德教育從孩子抓起，孩子們從小就會受到通過勤奮努力所得光榮，不勞而獲或通過非法、卑劣手段所得可恥的榮辱觀教育，使他們自幼就懂得明禮守法光榮，貪贓枉法可恥的道理。新加坡的反腐經(jīng)驗告訴我們,比缺少制度更可怕的是缺少遵守制度的精神，道德教化具有重要的預(yù)防腐敗功能。事實也證明,許多腐敗分子落馬便是從道德淪喪開始的。新加坡公務(wù)員一任職，就必須寫宣誓書，宣誓遵守公務(wù)員守則和條例，遵守職業(yè)道德和法律法規(guī)，進(jìn)行道德自律。新加坡還制定了《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》《公務(wù)員懲戒規(guī)則》，非常縝密、嚴(yán)格，甚至細(xì)化到穿衣打扮、言談舉止。道德與法的一個顯著區(qū)別就是法是他律，道德是自律。我國也很重視對國家公職人員的道德教育，規(guī)定了必須遵守的行為規(guī)范，但我國除在《國家公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》等法律中有些相關(guān)內(nèi)容外，大多數(shù)是以黨的紀(jì)律檢查委員會下發(fā)的關(guān)于黨政干部廉潔自律的一些規(guī)定表現(xiàn)的。這在效力范圍和效力層次上，在強制性程度上，在內(nèi)容的詳盡性和可操作性上，都有一定的差距。我們應(yīng)加強這方面的立法活動。

3.標(biāo)本兼治，源頭遏腐。標(biāo)本兼治、綜合治理是反腐敗的普遍規(guī)律。因為預(yù)防是治本的措施，是根基。新加坡創(chuàng)造性地確立了許多預(yù)防腐敗發(fā)生的法律制度，這集中體現(xiàn)在：對公職人員的擇優(yōu)錄用制度、績效晉升制度、財產(chǎn)申報制度、嚴(yán)禁收禮制度、金融實名制度、高薪養(yǎng)廉制度、透明工作制度等等。這些法律制度不給公職人員留下任何可乘之機，從源頭上防止腐敗。盡管有的法律制度在我國已經(jīng)存在，如我國對公務(wù)員的錄用也必須經(jīng)統(tǒng)一的公務(wù)員考試，也要求黨政干部作財產(chǎn)申報，實行金融實名制，也要求政務(wù)公開，但我國的這些制度無論在內(nèi)容上、形式上，還是在落實途徑上，都遠(yuǎn)不如其他國家詳盡、具體、明確、可操作性強，甚至有的是流于形式，沒能發(fā)揮出它們應(yīng)有的效能。因此，應(yīng)適應(yīng)依法治國和廉政建設(shè)的要求，及早填補法網(wǎng)漏洞。另一方面立法必須嚴(yán)密具體，使禁止性規(guī)范、預(yù)防性規(guī)范、懲戒性規(guī)范互為補充，具有可操作性。還要根據(jù)反腐敗的實際需要，建立和完善一系列約束國家公務(wù)人員廉潔從政的具體廉政制度，營造國家公務(wù)人員廉潔奉公的制度環(huán)境。

4.嚴(yán)厲處罰腐敗行為。盡管新加坡更注重對腐敗行為的預(yù)防，但對已發(fā)生的腐敗行為也決不手軟，堅決給予重懲。新加坡在反腐敗立法上的出發(fā)點并非嚴(yán)酷而是防止腐敗分子逃脫法律制裁，在管理模式上是強調(diào)“不容忍”，而不是“罰得重”[5]。新加坡的《防止貪污法》對貪污賄賂者除給予刑事處罰外，還要對其進(jìn)行經(jīng)濟制裁；經(jīng)濟制裁除判處罰金外，還對貪污賄賂的金錢以罰款的形式全部追回。這對腐敗分子不只是一時一事的威懾，而可能是一生一世的影響。我國法律對腐敗行為適用罰金罰和資格罰的范圍相對來說比較狹窄，只是刑法規(guī)定對貪污、受賄犯罪該判處死刑、無期徒刑的，才附加剝奪政治權(quán)利，而且我國對限制擔(dān)任原有職務(wù)或從事原來職業(yè)的規(guī)定也較狹窄，內(nèi)容也不夠具體明確。如果對行為人不適用資格罰，那么，當(dāng)他們再次擁有了這樣的資格時，其主觀惡意又能與其權(quán)勢或業(yè)務(wù)相結(jié)合，難以避免再次犯罪的可能。因此，我國法律很有必要擴大對腐敗違法犯罪行為適用資格罰，剝奪行為人的政治權(quán)利、擔(dān)任原有職務(wù)或從事原來職業(yè)的權(quán)利，以防止其再犯。

5.發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用。新加坡的廉潔與領(lǐng)導(dǎo)層堅定地承諾絕不容忍任何形式的貪污是分不開的。為什么至今我國的腐敗發(fā)生率還沒有明顯降低，腐敗的規(guī)模和標(biāo)的還沒有明顯減小呢？黨政各級領(lǐng)導(dǎo)干部在反腐防腐方面的表率作用沒有得到普遍發(fā)揮，是極為重要的原因。我國政治體制的特點是黨政權(quán)力的高度集中制，黨政各級領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著具體層面的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，他們執(zhí)政為民、清正廉潔的表率作用，在一定程度上決定著我國反腐敗的階段性成效。所以，在我國的政治體制改革還沒有完成、分權(quán)制衡格局還沒有真正形成、反腐防腐的法律和制度還不是十分健全的背景下，我們必須依靠黨政各級領(lǐng)導(dǎo)干部的清廉表率作用來帶動反腐敗工作，推進(jìn)反腐敗進(jìn)程。

[1]劉亞林.新加坡廉政建設(shè)[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),1995,(1).

[2]李國花,阮大強.國外反腐敗機制對我國的啟示[J].天津師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2007,(04).

[3]耿慶彪.國外懲治和預(yù)防腐敗的經(jīng)驗及啟示[J].中共南昌市委黨校學(xué)報,2010,(1).

[4]王秀芬,王艷寧.世界主要國家反腐敗經(jīng)驗對中國預(yù)防腐敗的啟示[J].河北學(xué)刊,2008,(04).

[5]郝大衛(wèi).新加坡廉政建設(shè)帶來的啟示[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊,2011,(13).