金融公平視角下農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的法律矯正

袁康

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

金融公平視角下農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的法律矯正

袁康

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的存在既與農(nóng)村發(fā)展的要求大相徑庭，又與金融公平的理念背道而馳。為了充分保障農(nóng)村地區(qū)借款人的信貸權(quán)，促進(jìn)信貸資源在城鄉(xiāng)地區(qū)公平配置，確保金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)村金融消費(fèi)者之間權(quán)利義務(wù)公平分配，實(shí)現(xiàn)金融福利全民共享，需要完善相應(yīng)的法律制度以對農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資進(jìn)行矯正。借鑒美國社區(qū)再投資法規(guī)定強(qiáng)制性信貸義務(wù)，強(qiáng)化銀行業(yè)競爭制度引導(dǎo)銀行業(yè)進(jìn)入農(nóng)村開展業(yè)務(wù)競爭，實(shí)施傾斜性財(cái)稅金融制度激勵(lì)銀行向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款等均為可行且必要的制度路徑。

農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資；金融公平；信貸資源；法律矯正

金融發(fā)展不僅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而且可以改善收入分配和緩解貧困。金融發(fā)展惠及窮人、調(diào)節(jié)收入分配的基礎(chǔ)在于金融深化過程中貧困居民能夠獲得更多的金融服務(wù)，并且最直接地體現(xiàn)為信貸資源的獲取。[1](p146)但是從我國目前狀況來看，城鄉(xiāng)金融二元結(jié)構(gòu)根深蒂固，存在著較為嚴(yán)重的系統(tǒng)性負(fù)投資現(xiàn)象。所謂系統(tǒng)性負(fù)投資，是指銀行或其他金融機(jī)構(gòu)從一個(gè)地區(qū)的居民中獲取儲蓄，而沒有以相應(yīng)的比例向該地區(qū)發(fā)放貸款。[2](p320)由于信貸歧視，農(nóng)民的儲蓄沒有用于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展而是被輸送到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，銀行等金融機(jī)構(gòu)成為了農(nóng)村地區(qū)的抽血機(jī)，極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資是金融公平理念缺失下金融資源的畸形配置，導(dǎo)致了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)和加重，不利于城鄉(xiāng)差距的縮小和收入分配的優(yōu)化。在轉(zhuǎn)型時(shí)期通過弘揚(yáng)金融公平理念，以法律制度矯正農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資，促進(jìn)信貸資源的公平配置，是調(diào)整收入分配這一時(shí)代命題的應(yīng)有之義和必由之路。

一、農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的成因分析

農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的實(shí)質(zhì)是銀行性金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)對于農(nóng)村地區(qū)的歧視態(tài)度。我們探究農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的成因，即是在討論銀行性金融機(jī)構(gòu)對于農(nóng)村地區(qū)在發(fā)放貸款中存在歧視的原因。筆者認(rèn)為主要可以從經(jīng)濟(jì)、倫理和制度三個(gè)層面進(jìn)行分析。

（一）經(jīng)濟(jì)成因。

首先，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。長期以來城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心與重點(diǎn)，吸引和擠占了大量的金融資源，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)由于規(guī)模小、發(fā)展慢，對金融資源的依賴程度遠(yuǎn)不及城市地區(qū)，也得不到金融機(jī)構(gòu)的充分重視。銀行因此將信貸資源更多地投放于城市地區(qū)而非農(nóng)村地區(qū)?？梢哉f，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)催生了二元金融結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成了農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的狀態(tài)。其次，市場行為的逐利性是農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資產(chǎn)生的直接肇因。趨利避害是市場主體在參與市場活動(dòng)中的天性。銀行在開展信貸業(yè)務(wù)時(shí)必然會有效率和安全兩方面的考慮，以最大程度實(shí)現(xiàn)利益最大化并降低信貸違約風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，且農(nóng)業(yè)投資相比于其他領(lǐng)域而言周期長、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大，銀行將信貸資源投放至農(nóng)村地區(qū)，既不能實(shí)現(xiàn)信貸資源的快速流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)利潤的最大化，又容易因農(nóng)村地區(qū)貸款人缺乏還款能力而形成壞賬，故而農(nóng)村地區(qū)當(dāng)然地不能成為銀行在發(fā)放貸款時(shí)的優(yōu)先選擇。再次，農(nóng)村地區(qū)融資方式的非正規(guī)性是農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資形成的另一個(gè)原因。由于農(nóng)村鄉(xiāng)土社會的特殊結(jié)構(gòu)和風(fēng)俗習(xí)慣，農(nóng)村地區(qū)的資金需求者更多地是通過民間借貸等非正規(guī)途徑獲取資金，這在某種程度上既可以看做是形成農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的現(xiàn)實(shí)原因，同時(shí)又不得不說是農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資所蘊(yùn)含的貸款歧視下的無奈選擇。

（二）倫理成因。

對金融公平的漠視導(dǎo)致了農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資產(chǎn)生。長期以來金融都是在一種工具理性的思維中運(yùn)行，人們普遍以效率視作金融的唯一目標(biāo)，將效率與安全的平衡作為金融資源優(yōu)化配置的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在金融公平受到漠視的情況下，農(nóng)村地區(qū)的居民不能公平地參加金融活動(dòng)，將資金儲蓄在銀行卻不能公平地從銀行獲得貸款，不能享受到信貸支持發(fā)展而形成的金融福利，農(nóng)村居民在銀行發(fā)放貸款時(shí)受到不公平的歧視，進(jìn)而形成了農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資。另外銀行性金融機(jī)構(gòu)對社會責(zé)任的理解和履行存在片面性偏差也導(dǎo)致了農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資。盡管金融機(jī)構(gòu)的社會責(zé)任一直受到強(qiáng)調(diào)，但是銀行性金融機(jī)構(gòu)對于社會責(zé)任的理解更多的是著眼于慈善捐贈(zèng)、環(huán)境保護(hù)以及對產(chǎn)業(yè)政策的支持，而對于避免選擇性信貸等問題卻一直未納入到銀行性金融機(jī)構(gòu)社會責(zé)任的評價(jià)體系中去。即便是在當(dāng)前選擇性信貸開始受到重視的背景下，人們更多地討論的是對于中小企業(yè)尤其是民營企業(yè)的貸款問題，對于農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貸款仍然沒有被視作銀行性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的社會責(zé)任。

（三）制度成因。

就目前來看，盡管農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的問題已經(jīng)開始被意識到，但是缺少具有強(qiáng)行性約束力的法律、法規(guī)或部門規(guī)章對于農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資進(jìn)行調(diào)整。具體而言，首先，矯正農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的政策并未落到實(shí)處轉(zhuǎn)化成有效的制度。自2005年以來的幾個(gè)中央一號文件中，都提出縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)明確新增存款投放當(dāng)?shù)氐木唧w比例，但這些原則性和宣示性的規(guī)定一直沒有落實(shí)到具體操作層面。[3](p64)未法律化的政策缺乏強(qiáng)制力和可操作性，不足以對農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資進(jìn)行法律上的矯正和調(diào)整。其次，寥寥可數(shù)的制度并未實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的有效調(diào)整。盡管為鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款主要用于當(dāng)?shù)刭J款，加大縣域信貸資金投入，進(jìn)一步改善農(nóng)村金融服務(wù)，人民銀行和銀監(jiān)會等部門已經(jīng)出臺了相關(guān)部門規(guī)章，但這些規(guī)章在主體范圍、適用地域上均有較大的局限，并且調(diào)整手段單一，制度的位階和層級較低。概言之，針對農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資并未有行之有效的制度措施進(jìn)行調(diào)整，正是法律制度的缺位與乏力給農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的存在和延續(xù)提供了制度空間。

二、農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的法律拷問：以金融公平為視角

農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資是一種金融現(xiàn)象，但是這種現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是信貸歧視，這既有違金融倫理，又與公平正義的法律價(jià)值相悖。以金融公平理念為視角，是探尋矯正農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的法律基礎(chǔ)的一個(gè)很好的切入點(diǎn)。所謂金融公平，是指在金融活動(dòng)中，各類主體不因自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、所有權(quán)性質(zhì)、地域和行業(yè)等因素而受到差別對待，能夠公平地參與金融活動(dòng)，機(jī)會均等地分享金融資源，形成合理有序的金融秩序，并通過金融市場實(shí)現(xiàn)社會整體利益的最大化。金融公平的內(nèi)涵包括公平參與金融活動(dòng)、公平進(jìn)行金融交易、公平享受金融福利。[4](p93)農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資在這三個(gè)方面都與金融公平理念相沖突。

（一）農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資妨礙了農(nóng)村借款人信貸權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

信貸權(quán)即獲取貸款的權(quán)利，窮人通過信貸資源的獲取，可以促進(jìn)其參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)而提高其收入并消除貧困，因此信貸權(quán)被視為發(fā)展權(quán)的具體類型而納入到基本人權(quán)的范疇之中。[5](p17-28)從另一個(gè)角度上來看，保障和實(shí)現(xiàn)窮人的信貸權(quán)可以使得窮人獲得均等的減貧機(jī)會，進(jìn)而分享減貧成果，因此信貸權(quán)也可以納入到“免于貧困的權(quán)利”這一新型的人權(quán)譜系之中。[6](p194)對于農(nóng)村居民而言，充分保障其平等享有信貸權(quán)，是為其開展農(nóng)業(yè)活動(dòng)或從事其他經(jīng)濟(jì)行為提供資金支持，以促進(jìn)其收入增長的重要途徑。但是農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的存在反映出了一個(gè)現(xiàn)實(shí)，即正規(guī)的銀行性金融機(jī)構(gòu)更傾向于將信貸資源投放至城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民尤其是農(nóng)村地區(qū)的窮人很難從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲取貸款。相比而言，農(nóng)村借款人與城市借款人不能享有均等的信貸機(jī)會，這種信貸歧視對于農(nóng)村借款人的信貸權(quán)是一種人為的壓制甚至是剝奪。農(nóng)村借款人信貸權(quán)得不到保障，致使農(nóng)村借款人難以通過正規(guī)通道參與金融活動(dòng)獲取金融服務(wù)，形成了機(jī)會上的不公平，這與金融公平的理念背道而馳。

農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資所代表的信貸歧視不符合公平正義的法律原則，這種現(xiàn)象背后的農(nóng)村借款人信貸權(quán)受到變相剝奪與漠視也反映出了法律制度的缺位。首先，信貸權(quán)的概念尤其是農(nóng)村貧困居民信貸權(quán)在我國法律中并未得到確認(rèn)，理論界和實(shí)務(wù)界對于農(nóng)村貧困居民的信貸權(quán)認(rèn)識尚不充分且無明確的法律依據(jù)和保護(hù)機(jī)制，使得農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資缺乏有效的法律制度進(jìn)行調(diào)整。[7](p102)其次，農(nóng)村借款人由于其稟賦差異并不能與城市借款人相提并論，在完全市場化的信貸投放中農(nóng)村借款人必定處于弱勢地位，因而需要法律對其進(jìn)行傾斜性的特殊保護(hù)，以確保其信貸權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資導(dǎo)致了金融交易權(quán)利義務(wù)不公平配置。

銀行性金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)吸收存款發(fā)放貸款，應(yīng)當(dāng)遵循地位平等、權(quán)利義務(wù)對等的原則。農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資所反映出來的狀況是銀行性金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)吸收存款，片面地享受了吸收存款的權(quán)利，卻拒絕或怠于履行在農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款的義務(wù)，這實(shí)際上就是權(quán)利義務(wù)的不對等和不公平配置。在金融交易中各方當(dāng)事人締結(jié)的契約所分配的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)是對等的，享受了權(quán)利的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。如果權(quán)利義務(wù)的配置失衡或不對等，這就違背了社會公平的基本原則，那么就需要及時(shí)地對權(quán)利義務(wù)關(guān)系的配置進(jìn)行調(diào)整和修復(fù)。在銀行性金融機(jī)構(gòu)與儲蓄者之間，銀行從儲蓄者那里吸收存款并向相應(yīng)的資金需求者發(fā)放貸款，從某一特定的交易看，因?yàn)槠湟严騼π钫咧Ц独⒆鳛楂@取資金的對價(jià)，故而向儲蓄者發(fā)放貸款并非其義務(wù)。但是如果將吸收存款和發(fā)放貸款提升到整個(gè)金融系統(tǒng)的宏觀層面來看，吸收存款的權(quán)利與發(fā)放貸款的義務(wù)應(yīng)當(dāng)是銀行開展業(yè)務(wù)的一體兩面，既然享受的吸收存款的權(quán)利，即應(yīng)履行發(fā)放貸款的義務(wù)作為補(bǔ)償。另外，由于銀行是無差別地從城市儲蓄者和農(nóng)村儲蓄者處獲取資金，因此基于公平原則，亦應(yīng)無差別地向農(nóng)村借款人和城市借款人無差別地提供信貸資金。農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資，即是銀行性金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村儲蓄者處獲取了資金，卻未如對城市借款人一樣同等地履行發(fā)放貸款的義務(wù)，這實(shí)際上反映了銀行性金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村開展金融交易中權(quán)利義務(wù)的不公平配置。

（三）農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資阻礙了農(nóng)村居民公平分享金融福利。

金融福利即指居民通過金融發(fā)展而實(shí)現(xiàn)收入的增加。金融福利主要通過兩種方式來實(shí)現(xiàn)：一方面，隨著金融部門的深化，金融部門會擴(kuò)大其服務(wù)范圍，直接為更多的居民提供金融服務(wù)；另一方面，金融發(fā)展促進(jìn)了整體經(jīng)濟(jì)績效的提高，進(jìn)而帶來居民收入的增長。這種金融福利公平分享的前提在于信貸資源的公平分配。因?yàn)樵诮鹑谝种茥l件下，取得信貸方面的不同待遇會導(dǎo)致二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，社會收入分配也無法達(dá)到公平。[8](p12)在農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的情況下，農(nóng)村地區(qū)由于受到區(qū)別對待而較難獲得銀行信貸，農(nóng)村借款人實(shí)際上被正規(guī)金融體系排斥在外，這既不能通過為農(nóng)村主體提供金融服務(wù)而改善農(nóng)村居民獲取收入的條件和機(jī)會，又未能推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的提高而帶來農(nóng)村居民收入的增長。因此由于農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的存在，農(nóng)村居民難以公平地分享金融發(fā)展所帶來的福利。

上述情況在法理上是足以質(zhì)疑和否定的。首先，農(nóng)村居民不能公平分享金融福利不符合收益分配公正的分配正義原則。收益公正分配與人權(quán)保護(hù)、社會穩(wěn)定等息息相關(guān)，蘊(yùn)含著分配正義的理念。[9](p36)金融資源尤其是信貸資源能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和收入提高進(jìn)而形成金融福利，而金融福利作為金融發(fā)展所帶來的收益和成果，盡管在分配中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最符合市場規(guī)律的效率優(yōu)先，但亦不宜否認(rèn)其應(yīng)在全社會公平分配。在農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的語境下，農(nóng)村居民分享金融福利的路徑被阻斷，與分配正義原則不相符合。其次，農(nóng)村居民不能公平分享金融福利將影響社會穩(wěn)定，不利于社會控制。因?yàn)槿绻粋€(gè)社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果不能分流到大眾手中，發(fā)展福利不能共享，那么它在道義上是不得人心的，而且是有風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)樗鼤{到社會的穩(wěn)定。

通過用金融公平的維度對農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資進(jìn)行了審思，不難發(fā)現(xiàn)農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資在公平參與金融活動(dòng)、公平進(jìn)行金融交易、公平享受金融福利上均與金融公平的要求背道而馳，也與人權(quán)保護(hù)、交易公平以及利益分配的基本法理相去甚遠(yuǎn)。但是就我國的金融法制來看，金融公平目前僅處在金融倫理的范疇之中，缺乏具有強(qiáng)制力的法律規(guī)范作為保障。要使金融公平的理念貫穿到金融活動(dòng)中去，并用金融公平的理念影響和規(guī)制農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資，需要將金融公平的理念融入到金融法律制度中，使金融公平這一倫理原則具有“牙齒”。只有將金融公平從道德價(jià)值、倫理價(jià)值上升到法律價(jià)值，利用確保金融公平的法律制度規(guī)范金融行為，才能做到對農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的有效治理。

三、農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的法律矯正和制度構(gòu)建

法律制度的完善是治理和矯正農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的必要路徑。法律對經(jīng)濟(jì)的介入和調(diào)整主要是通過強(qiáng)制性規(guī)范、任意性規(guī)范和提倡性規(guī)范實(shí)現(xiàn)，調(diào)整方法不外乎強(qiáng)制、引導(dǎo)和激勵(lì)。矯正農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資的法律制度亦應(yīng)遵循這種制度邏輯，通過設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，強(qiáng)制、引導(dǎo)和激勵(lì)銀行性金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款。筆者認(rèn)為有必要從以下幾個(gè)方面作為切入點(diǎn)，探討將過于原則的宣示性規(guī)范具體化。

（一）規(guī)定強(qiáng)制性信貸義務(wù)。

農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資產(chǎn)生的直接原因是銀行性金融機(jī)構(gòu)只從農(nóng)村地區(qū)吸收存款而不愿意向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款。盡管從市場經(jīng)濟(jì)商業(yè)判斷而言銀行的自由選擇具有其合理性，但是并不能否認(rèn)法律可以基于公平的考量而對其進(jìn)行限制和矯正。即使是崇尚自由主義的美國亦通過 《社區(qū)再投資法》（The Community Reinvestment Act，CRA）對金融機(jī)構(gòu)課以強(qiáng)制性信貸義務(wù)。該法案中要求參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)體系的幾乎所有銀行機(jī)構(gòu)都必須為其所在的社區(qū)提供信貸支持，而且其中一部分必須貸給社區(qū)的中低收人人群，而且明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)采取持續(xù)和積極的步驟以滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的信用需求，并就此規(guī)定了明確的適用范圍、考核標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督管理?？梢哉f《社區(qū)再投資法》的核心就是通過規(guī)定強(qiáng)制性信貸義務(wù)來矯正信貸歧視和信貸資源配置不公的現(xiàn)象。

當(dāng)然這種強(qiáng)制性信貸義務(wù)并非是缺乏彈性的硬性規(guī)定，而是著眼于公平信貸目標(biāo)的有針對性的義務(wù)安排。比如在制定法層面，CRA法案考慮到不同的資產(chǎn)規(guī)模，將考核測評對象分為大型金融機(jī)構(gòu)、中小型金融機(jī)構(gòu)和小型金融機(jī)構(gòu)三種類型，對于不同類型的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。通過這種分類和差異化標(biāo)準(zhǔn)，能夠確保強(qiáng)制性信貸義務(wù)的承擔(dān)更加合理，不至于太過影響金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營。另外有學(xué)者提出可以通過市場化的方法，即將對于貧困社區(qū)的強(qiáng)制性信貸義務(wù)作為“總量控制與交易”制度下的可交易化義務(wù)。參照排放權(quán)交易方法，銀行要么自行完成《社區(qū)再投資法》要求的放貸義務(wù)、放貸配額，要么付費(fèi)給其他金融機(jī)構(gòu)來替它完成任務(wù)。通過可交易義務(wù)方法，有些金融機(jī)構(gòu)會以較低成本將《社區(qū)再投資法》規(guī)定的放貸義務(wù)轉(zhuǎn)讓給更有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)?？梢酝ㄟ^這個(gè)方法，與社區(qū)開發(fā)金融機(jī)構(gòu)合作，完成《社區(qū)再投資法》配額。經(jīng)歷著理論的進(jìn)化和實(shí)踐的檢驗(yàn)，美國《社區(qū)再投資法》也在不斷趨于進(jìn)步和完善。

人民銀行和銀監(jiān)會制定的《關(guān)于鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的考核辦法(試行)》借鑒了《社區(qū)再投資法》的理念，鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款，增加縣域信貸資金投入，改善農(nóng)村金融服務(wù)。但是該文件事實(shí)上還是與《社區(qū)再投資法》存在著較大的差距。在適用對象上，《社區(qū)再投資法》規(guī)制參加了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)的存款機(jī)構(gòu)，包括國民銀行、儲貸機(jī)構(gòu)、州立特許商業(yè)銀行和儲蓄銀行，其中不僅有地方性的金融機(jī)構(gòu)，也有全國性的金融機(jī)構(gòu)。而《辦法》的適用對象僅限于縣域法人金融機(jī)構(gòu)，對于其他大型金融機(jī)構(gòu)并無約束力，這并未抓住存在農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資現(xiàn)象的主流。在調(diào)整方法上，《社區(qū)再投資法》明確地規(guī)定了強(qiáng)制性再投資義務(wù)，而《辦法》僅是對將新增存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款進(jìn)行激勵(lì)，并未將其作為強(qiáng)制性義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，約束力明顯不足。當(dāng)前為了有效矯正農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資，還需要廣泛地吸取和借鑒美國《社區(qū)再投資法》的有益經(jīng)驗(yàn)，尤其是應(yīng)確立強(qiáng)制性信貸義務(wù)，并且探索合理有效并具有一定制度彈性的實(shí)現(xiàn)路徑。

（二）強(qiáng)化銀行業(yè)競爭制度，引導(dǎo)銀行業(yè)進(jìn)入農(nóng)村開展業(yè)務(wù)競爭。

由于信貸歧視很大程度上可以歸因于銀行性金融機(jī)構(gòu)基于其市場優(yōu)勢地位，因此銀行業(yè)競爭制度的完善和強(qiáng)化可以作為矯正農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資一個(gè)突破口。一方面，在金融供給端即提供金融服務(wù)的主體競爭不充分的情況下，習(xí)慣于采用傳統(tǒng)信貸技術(shù)發(fā)放貸款的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成了“創(chuàng)新惰性”，缺乏開發(fā)專門服務(wù)于低端市場的金融技術(shù)的動(dòng)力和積極性。[10](p7)我國目前銀行性金融機(jī)構(gòu)因缺乏競爭而在信貸市場上處于主導(dǎo)地位，其開展信貸業(yè)務(wù)時(shí)所采取的風(fēng)險(xiǎn)測算體系和信用考核方法都是簡單地采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并未就農(nóng)村地區(qū)信貸的特殊情況作出特殊處理，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村地區(qū)獲取貸款自然存在較大難度。另一方面，由于銀行業(yè)競爭程度不足，銀行性金融機(jī)構(gòu)的競爭壓力并不大，城市地區(qū)信貸市場足以消化這種競爭壓力，故而銀行性金融機(jī)構(gòu)形成了“拓展惰性”，缺乏將信貸業(yè)務(wù)拓展至農(nóng)村地區(qū)以謀求生存和發(fā)展機(jī)會的壓力和積極性。在這一背景下，銀行性金融機(jī)構(gòu)將主要精力和資金都投放在城市，農(nóng)村地區(qū)獲取信貸資源更為艱難。

因此，通過銀行業(yè)競爭制度的完善和強(qiáng)化，引入競爭主體、優(yōu)化競爭環(huán)境、引導(dǎo)競爭活動(dòng)、規(guī)范競爭行為，構(gòu)建具有競爭性的信貸市場，可以在一定程度上緩解銀行性金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新惰性與拓展惰性，促使其更多地從農(nóng)村地區(qū)尋求生存空間與業(yè)務(wù)增長。在具體的制度實(shí)現(xiàn)上，一方面賦予城市里的中小型非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)合法地位，以此打破正規(guī)銀行性金融機(jī)構(gòu)的壟斷地位，使得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在其業(yè)務(wù)范圍和市場份額受到威脅的情況下不再“嫌貧愛富”地選擇交易對象和信貸區(qū)域，[11](p64)引導(dǎo)信貸資源投向農(nóng)村以獲得發(fā)展。另一方面通過在農(nóng)村設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村吸收存款上的競爭，并通過支持這類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)將資金留在農(nóng)村地區(qū)，以在一定程度上緩解農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資。

（三）實(shí)施傾斜性財(cái)稅金融制度，激勵(lì)銀行向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款。

由于稟賦差異，銀行向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款的效益不如向城市地區(qū)發(fā)放貸款，基于成本收益率的考量，在同等條件下農(nóng)村地區(qū)獲取信貸資源支持的難度相比于城市地區(qū)而言難度更大。因此通過傾斜性的財(cái)稅金融制度為銀行向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款時(shí)獲得一定的制度紅利，能夠改善其向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款的成本收益率，進(jìn)而激勵(lì)銀行向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款，緩解和矯正農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資。2008年《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》中明確提出的“加強(qiáng)財(cái)稅、貨幣政策的協(xié)調(diào)和支持，引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)到農(nóng)村開展業(yè)務(wù)”和《關(guān)于鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的考核辦法（試行）》規(guī)定的“達(dá)標(biāo)縣域法人金融機(jī)構(gòu)，存款準(zhǔn)備金率按低于同類金融機(jī)構(gòu)正常標(biāo)準(zhǔn)1個(gè)百分點(diǎn)執(zhí)行。達(dá)標(biāo)且財(cái)務(wù)健康的縣域法人金融機(jī)構(gòu)，可按其新增貸款的一定比例申請?jiān)儋J款，并享受優(yōu)惠利率”正是具體地落實(shí)了傾斜性金融制度，通過貨幣政策工具的優(yōu)惠待遇來對農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資進(jìn)行矯正。但這些傾斜性財(cái)稅金融制度的安排僅僅只是個(gè)開始和嘗試，還需要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

首先，差異化存款準(zhǔn)備金率和再貸款優(yōu)惠的適用范圍應(yīng)當(dāng)拓展至所有可以向農(nóng)村地區(qū)投放信貸資源的金融機(jī)構(gòu)。將傾斜性制度局限在縣域金融機(jī)構(gòu)中，實(shí)際上是將具備信貸主力地位的大型金融機(jī)構(gòu)排除在激勵(lì)對象之外，這種片面的制度安排不利于從整個(gè)銀行業(yè)系統(tǒng)性層面治理農(nóng)村系統(tǒng)性負(fù)投資。其次，對于向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。財(cái)政補(bǔ)貼不一定要局限于對借款人進(jìn)行貼息這一種方式，除此之外既可以對向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放了一定比例貸款的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼，也可以對農(nóng)村互助擔(dān)保組織提供一定的補(bǔ)貼，以提高農(nóng)村借款人的信用使其符合金融機(jī)構(gòu)的信用要求。并且可以對向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款達(dá)到一定比例的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行稅收優(yōu)惠。再次，對于向農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款達(dá)到一定比例的，可以探索允許其在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營。由于農(nóng)村金融的規(guī)模和范圍都比較小，風(fēng)險(xiǎn)相對可控，因此對于承擔(dān)農(nóng)村信貸達(dá)到一定比例的金融機(jī)構(gòu)，放開準(zhǔn)入限制，允許其開展多元化、多層次的金融服務(wù)，既可以減少金融機(jī)構(gòu)的營業(yè)成本，又可以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)互補(bǔ)，還能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。這樣既是對業(yè)務(wù)統(tǒng)合的一種試驗(yàn)，更是對金融機(jī)構(gòu)加大對農(nóng)村地區(qū)信貸投放的一種激勵(lì)。

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責(zé)任編輯 勞志強(qiáng)

DF438

A

1003-8477（2013）05-0164-04

袁康（1989—），男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“多層次資本市場建設(shè)與金融法制的進(jìn)化”（2012106010204）、教育部“博士研究生學(xué)術(shù)新人獎(jiǎng)”資助項(xiàng)目“金融公平與收入分配的互動(dòng)及其制度構(gòu)建”（5052012106001）的研究成果。