我國法院執(zhí)行體制改革的構想

譚世貴，葉肖華

（浙江工商大學，浙江 杭州 310018）

我國法院對裁判的執(zhí)行權包括刑事執(zhí)行、民事執(zhí)行與行政執(zhí)行三個方面，這三個方面的執(zhí)行體制的建立與發(fā)展過程并不完全同步?？傮w而言，法院對裁判的執(zhí)行有一個從壟斷到逐漸分權的過程。就法院內(nèi)部的執(zhí)行機構而言，法院對裁判的執(zhí)行則有一個從審執(zhí)不分到審執(zhí)分離、從上下級執(zhí)行機構相對獨立到統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)的過程。

一、我國法院執(zhí)行體制存在的問題

（一）執(zhí)行難

何謂執(zhí)行難？不同主體由于所處的位置和立場不同，對這一問題自然有著不同的見解。對于當事人而言，凡是生效的判決、裁定得不到完全執(zhí)行的，都屬于執(zhí)行難。而對于法院來說，只有那些在執(zhí)行中遇到各種阻力的情況才屬于執(zhí)行難。準確地講，執(zhí)行難是指那些生效判決與裁定本可以順利執(zhí)行，但由于各種人為阻力而無法得到完全執(zhí)行的情況。構成執(zhí)行難應當具備以下三個基本要素：一是判決、裁定已經(jīng)發(fā)生法律效力，并且已經(jīng)超過自動履行期限；二是被執(zhí)行人具有履行判決、裁定的能力；三是由于各種人為的阻力的存在，判決、裁定未能得到執(zhí)行。就案件性質(zhì)而言，執(zhí)行難主要發(fā)生在民事執(zhí)行與行政執(zhí)行領域中。執(zhí)行難，可簡練地概括為四難:“被執(zhí)行人難找，被執(zhí)行財產(chǎn)難尋，協(xié)助執(zhí)行人難求，應執(zhí)行財產(chǎn)難動。”執(zhí)行難的原因主要有：被執(zhí)行人阻礙執(zhí)行，負有協(xié)助執(zhí)行義務的機構或人員協(xié)助被執(zhí)行人阻撓執(zhí)行，地方或部門保護主義干擾執(zhí)行，法院執(zhí)行人員怠于執(zhí)行或執(zhí)行能力不足。

（二）執(zhí)行亂

如果從利益損害的角度來看，執(zhí)行難主要侵害了執(zhí)行申請人即權利人的利益，而執(zhí)行亂則主要是侵害了被執(zhí)行人以及當事人以外的其他人的利益。執(zhí)行亂主要是指法院執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中，違反法律規(guī)定的程序，侵害被執(zhí)行人或其他案外人的利益?？梢哉f，執(zhí)行亂所損害的主要是法院執(zhí)行的公正性，它與執(zhí)行難相比，更為社會輿論所關注。為此，正如一些學者所說的，它幾乎成了中國司法制度的一個問題標簽①。執(zhí)行亂的表現(xiàn)形式主要有以下幾種：一是在執(zhí)行工作中互爭管轄和推諉管轄；二是濫用強制執(zhí)行措施，粗暴執(zhí)行；三是重復執(zhí)行或者過度執(zhí)行，如重復或超額查封、扣押、凍結被執(zhí)行人的財產(chǎn)；四是執(zhí)行人員為了私利，亂收執(zhí)行費用，執(zhí)行案外人財產(chǎn)，強迫當事人達成執(zhí)行和解協(xié)議；五是刑罰執(zhí)行的不合理變更，如有的被判處自由刑的貪官在判決后一天牢沒坐，在審理期間即辦好了“保外就醫(yī)”，在法庭宣判當日就直接從法院回到家里②。

二、我國法院執(zhí)行體制痼疾的成因分析

（一）法院兼具審判權與執(zhí)行權，直接影響裁判的執(zhí)行

在我國，刑事裁判有很大部分由法院執(zhí)行，行政裁判的絕大部分強制執(zhí)行權也由法院行使，而民事裁判的強制執(zhí)行權只能由法院來行使。這種法院集審判權與執(zhí)行權于一身的執(zhí)行體制存在以下幾方面的嚴重弊病：首先，法院兼具審判權與執(zhí)行權，難以改變“重審輕執(zhí)”的觀念⑤。其次，法院兼具審判權與執(zhí)行權，導致審執(zhí)不分。再次，法院兼具審判權與執(zhí)行權，致使執(zhí)行管理體制混亂⑥。最后，法院兼具審判權與執(zhí)行權，導致法院在裁判中不合理適用財產(chǎn)刑。

（二）法院執(zhí)行機構的執(zhí)行權缺乏制約，容易導致執(zhí)行腐敗

根據(jù)有關法律規(guī)定，在執(zhí)行過程中，當事人或案外人的權利受到侵害的，可以提出執(zhí)行異議，但是執(zhí)行異議的審查主體是執(zhí)行機構而不是審判機構。最高人民法院《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》雖然要求區(qū)分執(zhí)行審查權和執(zhí)行實施權，但仍然要求這兩種權力由執(zhí)行機構的不同的內(nèi)設機構或者人員行使，而不是要求將執(zhí)行審查權交由審判機構來行使。最高人民法院《關于人民法院執(zhí)行公開的若干規(guī)定》雖然規(guī)定了法院對于案外人異議、不予執(zhí)行的申請以及變更、追加被執(zhí)行主體等重大執(zhí)行事項，一般應當通過公開聽證進行審查，但也規(guī)定了對于案情簡單、事實清楚、沒有必要聽證的執(zhí)行事項，可以直接審查。可見，是否對執(zhí)行異議進行公開聽證，由法院決定，而不是異議提出者的權利。另外，作為法律監(jiān)督機關的檢察機關也沒有對執(zhí)行進行監(jiān)督的有效途徑，當事人或案外人在執(zhí)行過程中權利受到侵害后往往無法得到有效救濟。上述因素均是司法實踐中執(zhí)行亂得以存在的重要原因。執(zhí)行權缺乏制約，極容易導致執(zhí)行腐敗。近年，執(zhí)行中的腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，如2008年廣東省高院執(zhí)行局原局長楊賢才受賄案、深圳中院原副院長裴洪泉等5名負責執(zhí)行的法官腐敗窩案，2010年武漢中院執(zhí)行局6名執(zhí)行法官腐敗窩案極具典型性，使得長年困擾法院系統(tǒng)的執(zhí)行亂象暴露無遺。根據(jù)報道，武漢中院執(zhí)行局法官利用執(zhí)行權與執(zhí)行異議裁決權合一的弊端損害當事人利益的事情，已經(jīng)不是第一次了⑦。

三、一種內(nèi)置式的法院執(zhí)行體制改革努力

法院裁判能否得以完全履行是裁判權威性的重要內(nèi)容，是司法權威性的重要體現(xiàn)，是法治社會得以建立的重要基石。執(zhí)行難與執(zhí)行亂問題不僅直接影響到有關當事人的權利能否實現(xiàn)，影響到有關案外人的權利能否保障，也直接影響到司法權威的確立，影響到法治社會的建立，影響到和諧社會的構建。為解決執(zhí)行難與執(zhí)行亂這兩大痼疾，不論是學術界還是實務界，均一致認為必須對我國執(zhí)行體制進行改革。

最高人民法院自21世紀初即開始組織探索執(zhí)行體制改革問題，2000年《關于改革人民法院執(zhí)行機構有關問題的通知》明確要求各地法院：建立由高級人民法院執(zhí)行機構統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)執(zhí)行工作的運行機制，同時強化裁判職能，確保執(zhí)行人員行使裁判權。如果說以上改革還只是一種探索，還不是很成熟，那么到2009年時，執(zhí)行體制改革應當說已經(jīng)取得了一些成績，其標志是《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》的發(fā)布。在該意見中，最高人民法院要求：（1）優(yōu)化執(zhí)行職權配置。進一步完善統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)執(zhí)行工作的管理機制，實行案件執(zhí)行重心下移，科學界定執(zhí)行權和執(zhí)行裁決權，積極探索建立分段集約執(zhí)行的工作機制。（2）統(tǒng)一執(zhí)行機構設置。各級人民法院統(tǒng)一設立執(zhí)行局，并統(tǒng)一執(zhí)行局的內(nèi)設機構及職能。（3）合理確定執(zhí)行機構與其他部門的職責分工。推進執(zhí)行工作專業(yè)化和執(zhí)行隊伍職業(yè)化建設，實行嚴格的歸口管理，明確行政非訴案件和行政訴訟案件的執(zhí)行、財產(chǎn)保全、先予執(zhí)行、財產(chǎn)刑等統(tǒng)一由執(zhí)行機構負責實施。

需要指出的是，上述改革都是在現(xiàn)行制度框架內(nèi)的改革，即在將執(zhí)行權作為法院的重要職能，將執(zhí)行機構作為法院的重要內(nèi)設機構的前提條件下所進行的改革。這正如一些學者所指出的，這是一種內(nèi)置式的改革⑧。這種內(nèi)置式改革，雖然取得了一些成績，使執(zhí)行難與執(zhí)行亂的問題得到了一些緩解，但還沒有從根本上解決問題?？梢哉f，在現(xiàn)行執(zhí)行制度框架內(nèi)不可能再有更好的改革成效了，內(nèi)置式改革已經(jīng)無路可走了。正是在這種情況下，很多學者主張借鑒域外成功的立法經(jīng)驗，試行一種外置式的改革，即將執(zhí)行權從法院中分離出來，交由其他機構行使。

四、我國法院執(zhí)行體制改革與創(chuàng)新的設想

（一）執(zhí)行機構設置模式的選擇

雖然執(zhí)行權的性質(zhì)決定著執(zhí)行機構的設置，但是，如果要落實到具體制度的設置，執(zhí)行機構的設置模式則是關鍵。域外執(zhí)行機構的設置以美國模式和德日模式為主。在美國模式中，一般裁判的執(zhí)行由聯(lián)邦或州的執(zhí)行員來實施，刑罰執(zhí)行由監(jiān)獄等行政部門來實施，而有關執(zhí)行中的異議的裁決，則由法官或?qū)ｉT的假釋委員會來完成；在德日模式中，裁判的執(zhí)行分別由審判法官、執(zhí)行法官和執(zhí)行員行使。有學者認為，美國模式雖然在執(zhí)行的公正與效率上更有優(yōu)勢，但在我國不太現(xiàn)實，將執(zhí)行的實施權從法院分離出去，與我國司法傳統(tǒng)不相符合，不利于保持制度的相對連續(xù)性與穩(wěn)定性，因而主張將執(zhí)行機構仍然設置在法院內(nèi)⑨。從長遠看，我們認為應當借鑒美國模式，將執(zhí)行機構從法院中分離出來，設置統(tǒng)一的執(zhí)行機構。理由如下：

首先，由法院以外的機構執(zhí)行法院裁判，與我國的司法傳統(tǒng)并不沖突。我國的法院裁判分為刑事裁判、民事裁判、行政裁判三種。在這三種裁判中，目前只有民事裁判完全由法院執(zhí)行，刑事裁判絕大部分是由法院之外的監(jiān)獄、拘役所以及看守所執(zhí)行，行政裁判也有一部分是由行政機關執(zhí)行的。因此，將執(zhí)行機構從法院中分離出去，并不是一種全新的制度，也不會損害制度的相對連續(xù)性與穩(wěn)定性。從另一角度來看，它只不過是擴大了法院以外的執(zhí)行機構的職權范圍。

某鐵路隧道長度約為9000m，最大埋深超過200m。隧道線路為直線，其內(nèi)部主要采用“人”字坡的形式設置縱坡，具體分布為：隧道內(nèi)約50m平坡，3500m上坡和5300m下坡。設計在隧道中部設置了一處斜井。截至調(diào)查開始，隧道已經(jīng)累計開挖并支護了約1000m，同時仰拱施工以及二襯施工均緊隨開挖支護進行。本文主要對進口和斜井兩端并選擇其中的一段襯砌進行監(jiān)測分析。

其次，將執(zhí)行機構從法院分離出去，更有利于理順執(zhí)行機構的管理體制。執(zhí)行權實際上是一種將裁判確定的內(nèi)容付諸實施的權力，它只應包括執(zhí)行實施權，并不包括對執(zhí)行異議裁決權，因而它完全是一種行政權，而不是司法權，也不是兼具司法與行政的權力。作為一種行政權，執(zhí)行權需要積極主動的實施，有時不免帶有偏向性，而且執(zhí)行機構在上下級關系上，應當奉行上命下從的行政原則。這與法院所行使的裁判權截然不同。如果將執(zhí)行機構設置在法院，就會導致上下級法院之間的關系具有雙重性：在執(zhí)行方面上下級法院之間是領導與被領導關系，而在裁判方面上下級法院則是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。其結果，不是架空兩審終審制度，損害裁判的公正性與當事人的訴訟權利，就是導致目前解決執(zhí)行難、執(zhí)行亂問題的執(zhí)行改革努力付諸東流。將執(zhí)行機構從法院剝離出來，建立一個統(tǒng)一、獨立的執(zhí)行機構，不僅可以結束我國目前這種分散的執(zhí)行體制，而且還可以理順執(zhí)行機構的管理體制。

再次，將執(zhí)行機構設置于法院，不利于消除司法腐敗。這一方面是因為法院自己判決、自己執(zhí)行，不利于防止腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面，對于執(zhí)行過程中出現(xiàn)的爭議進行裁決，這是一種裁判權，應當由法院行使。如果將執(zhí)行機構設置于法院，就會導致法院集執(zhí)行實施權與執(zhí)行異議裁決權于一身。從理論上講，執(zhí)行實施權與執(zhí)行異議裁決權可由法院內(nèi)部不同機構來行使，從而形成一種監(jiān)督與制約關系，防止腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。但是，從我國司法實踐來看，由于法律規(guī)定的并不是法官獨立而是法院獨立，而且法院審判委員會在重大、復雜案件中擁有決定權，這就可能導致執(zhí)行異議的一方又成為執(zhí)行異議的裁決者，即自己成為自己案件的法官。

（二）執(zhí)行體制改革的具體設想

首先，區(qū)分執(zhí)行權與執(zhí)行異議裁決權，將所有執(zhí)行異議裁決權交由法院行使。

將執(zhí)行異議裁決權交由法院行使面臨的第一個問題是，被執(zhí)行人或案外人提出的哪些主張屬于執(zhí)行異議，從而應當由法院通過正當程序來裁決。對此，我們可以借鑒日本的執(zhí)行救濟制度，將執(zhí)行異議限定于被執(zhí)行人或案外人提出的涉及實體權利或可能損害實體權利分配的主張。因此，在民事、行政裁判執(zhí)行中，被執(zhí)行人或案外人提出的對執(zhí)行標的主張權利的異議、管轄權異議、違法執(zhí)行行為異議等，都應當屬于執(zhí)行異議；在刑事裁判執(zhí)行中，有關罰金的減免、減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行等方面的異議，應當屬于執(zhí)行異議。當然，對于減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行等執(zhí)行異議是否應當由法院來裁決，目前有不同的觀點，如有學者認為減刑、假釋等執(zhí)行異議應當由獄政管理部門來行使裁決權⑩。我們認為，上述觀點的理由難以成立，減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行的裁決權應當屬于法院。

將執(zhí)行異議裁決權交由法院行使面臨的第二個問題是，這種裁決權具體應當交由法院的哪一個部門來行使。對此，有兩個方案可供選擇：第一個方案是由刑事庭、民事庭、行政庭分別行使；第二個方案是在法院設置專門的、與有關業(yè)務庭平行的執(zhí)行異議裁決庭來統(tǒng)一行使刑事、民事、行政執(zhí)行異議的裁決權。第一個方案雖然可能因為專業(yè)或?qū)Π讣容^熟悉而有利于提高執(zhí)行異議裁決的效率，但這些業(yè)務庭的法官也可能因為已在訴訟中審理過該案件而產(chǎn)生偏見，從而不利于執(zhí)行異議裁決的公正性，因而第二個方案更為可取。由專門的執(zhí)行異議裁決庭來裁決執(zhí)行異議，不僅有利于避免偏見的形成，還有利于對相關審判庭形成一種監(jiān)督與制約，盡量避免司法腐敗現(xiàn)象，保證司法的公正性。當然，這也不是絕對的。如果有關執(zhí)行異議形成的是一個獨立訴訟，如案外人對執(zhí)行標的主張所有權，就應當通過另行起訴而由民事庭來裁判，而不能因為與執(zhí)行案件有關而由執(zhí)行異議裁決庭來裁判。

其次，建立統(tǒng)一、獨立的執(zhí)行機構，專門負責執(zhí)行三大訴訟的裁判。

從我國目前存在的執(zhí)行難、執(zhí)行亂的情況來看，將執(zhí)行權從法院分離出來之后最需要解決的問題是，如何防止地方保護主義對執(zhí)行工作的干擾。因為執(zhí)行機構在人、財、物等方面受制于地方政府，執(zhí)行機構出于趨利避害的本能，有可能懾于地方保護主義而不敢使用強制力來執(zhí)行裁判。我們認為，執(zhí)行機構的設置應當遵循獨立性原則、統(tǒng)一性原則與行政性原則。

獨立性原則，就是要求執(zhí)行機構的設置必須獨立于地方政府，在人、財、物等各方面不能受制于地方政府。具體來說，可以仿照金融、海關等系統(tǒng)，設置獨立于地方政府的執(zhí)行機構。這種執(zhí)行機構在級別上可對應于法院級別管轄，分為四級：中央一級為執(zhí)行總局，其他分別為省執(zhí)行局、市執(zhí)行局、縣執(zhí)行局等。有學者認為，獨立執(zhí)行機構在級別上分為三級就可以了：中央一級設立“執(zhí)行總署”，跨地區(qū)一級設立執(zhí)行廳，執(zhí)行廳下設立執(zhí)行分廳[11]。但我們認為，這種級別設置雖然有利于排除人情因素對執(zhí)行工作的干擾，但在執(zhí)行管轄的操作上卻存在問題，即各級法院都是按一定標準劃分了審判的級別管轄，各級執(zhí)行機構之間又如何劃分執(zhí)行管轄呢？將執(zhí)行機構分為四級，然后由各執(zhí)行機構的執(zhí)行對應法院的裁判，顯然更易于操作。

統(tǒng)一性原則，就是要求刑事、民事、行政裁判的執(zhí)行都交由獨立的執(zhí)行機構來實施，法院與行政機關不再擁有裁判的執(zhí)行權。為了適應這種統(tǒng)一性要求，新設置的執(zhí)行機構可以設立三個職能部門，即刑事執(zhí)行部門、民事執(zhí)行部門與行政執(zhí)行部門，分別執(zhí)行刑事裁判、民事裁判與行政裁判。在獨立的執(zhí)行機構建立后，獄政管理部門已無獨立存在的必要，應當劃歸或并入新設置的執(zhí)行機構。在新設置的執(zhí)行機構三個職能部門之下，還可以根據(jù)工作的需要，設置相應的分支機構。

行政性原則，就是要求新設置的執(zhí)行機構實行行政化的管理體制。在上下級執(zhí)行機構之間應當實行垂直領導體制，下級執(zhí)行機構受上級執(zhí)行機構的領導，上級執(zhí)行機構根據(jù)執(zhí)行工作的需要，在其管轄權范圍內(nèi)，可以靈活地調(diào)配執(zhí)行資源，如將下級執(zhí)行機構執(zhí)行的案件提至上級執(zhí)行機構執(zhí)行，也可將某個下級執(zhí)行機構執(zhí)行的案件交由其他執(zhí)行機構執(zhí)行等。只有實行這種以垂直領導為內(nèi)容的行政管理原則，才可以有效地擺脫執(zhí)行過程中的地方利益糾纏，才可以擺脫地方保護主義和部門保護主義的影響，同時極大地提高執(zhí)行的效率[12]。

注釋：

①張志銘：《執(zhí)行體制改革的想象空間》，《人民司法》2008年第21期。

②褚朝新：《保外就醫(yī)：貪官“越獄秘道”？》，《南方周末》2011年10月27日。

③陳鳴：《最高院很生氣，國土廳很“淡定”——陜西國土廳抗法事件調(diào)查》，《南方周末》2010年8月4日。

④馬洪偉：《“執(zhí)行難”現(xiàn)象的法律透析》，《中南民族大學學報》2005年第1期。

⑤⑥[12]湯維建：《關于破解“執(zhí)行難”的理性反思——以執(zhí)行體制的獨立化建構為中心》，《學習與探索》2007年第5期。

⑦左嶠：《武漢市中院6名執(zhí)行局法官因腐敗落馬》，載新華網(wǎng)，2010年5月31日。

⑧張志銘：《執(zhí)行體制改革的想象空間》，《人民司法》2008年第21期，第51頁。

⑨邢軍、劉文濤：《關于執(zhí)行權的性質(zhì)及執(zhí)行機構設置的思考》，載樊崇義主編：《訴訟法學研究》（第6卷），中國檢察出版社2003年版，第171頁。

⑩馬進保：《減刑假釋權歸屬問題研究》，《中國刑事法雜志》2005年第1期；柳忠衛(wèi)：《假釋本質(zhì)研究——兼論假釋權的性質(zhì)與歸屬》，《中國法學》2004年第5期。

[11]湯維建：《執(zhí)行體制的統(tǒng)一化構建——以解決民事“執(zhí)行難”為出發(fā)點》，《現(xiàn)代法學》2004年第5期。