浙江省海島現(xiàn)狀和管理對策研究

鄭文炳，吳蓓莉，甘付兵

（寧波市海洋與漁業(yè)研究院 寧波 315021）

浙江省海島現(xiàn)狀和管理對策研究

鄭文炳，吳蓓莉，甘付兵

（寧波市海洋與漁業(yè)研究院 寧波 315021）

浙江省海島眾多，近年來，海洋經(jīng)濟(jì)是一股新的推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效力量，如臨港產(chǎn)業(yè)、船舶制造業(yè)、航運(yùn)業(yè)、圍海造地等。而海島作為海洋中寶貴的資源，是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依托，有效地保護(hù)好海島資源，才能更好地利用好海島價值。各地為推動海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出臺了不少有關(guān)海島的政策措施。文章根據(jù)浙江省海島開發(fā)利用現(xiàn)狀及面臨的一系列問題，提出了一些想法和建議。

浙江?。缓u；管理；開發(fā)利用；保護(hù)

1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》第一二一條規(guī)定：“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”。根據(jù)2010—2011年全國海島地名普查——浙江省海島地名普查結(jié)果，全省共有海島數(shù)量6 014個，其中縣級海島5個，鄉(xiāng)級海島36個，有居民海島222個，海島總面積2 001．9 km2。浙江省作為國務(wù)院確定的全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)省之一，海島眾多，具有發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的突出優(yōu)勢。海島在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的經(jīng)濟(jì)或生態(tài)價值，對實(shí)施海洋開發(fā)開放和保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)起到核心引領(lǐng)作用，并具備較強(qiáng)輻射與帶動能力。加強(qiáng)海島的開發(fā)利用與保護(hù)，對于貫徹落實(shí)國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)海島地區(qū)加快發(fā)展、建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)等都具有重要意義。

1 浙江省海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展概述

2010年3月1日，《中華人民共和國海島保護(hù)法》正式施行，目的是為了保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開發(fā)利用海島自然資源，維護(hù)國家海洋權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。2011年3月1日，國務(wù)院正式批復(fù)《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》，海洋經(jīng)濟(jì)成為浙江省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新的增長極和轉(zhuǎn)型升級的重要突破口。2011年6月23日，《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃》經(jīng)浙江省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，篩選了100個島嶼作為 《規(guī)劃》的重要海島，島嶼總面積（含玉環(huán)島）1 819 km2，占全省海島總面積的90．8%；島嶼灘涂總面積313 km2，占全省灘涂總面積的78%；島嶼岸線總長2 470 km，占全省海島岸線總長的53%。把這些重要海島根據(jù)區(qū)位條件、資源稟賦及發(fā)展基礎(chǔ)分為綜合利用島、港口物流島、臨港工業(yè)島、清潔能源島、濱海旅游島、現(xiàn)代漁業(yè)島、海洋科教島和海洋生態(tài)島，采用分類開發(fā)的方式進(jìn)行有序利用，實(shí)現(xiàn)差異化、特色化發(fā)展。

2011年3月14日，舟山群島新區(qū)正式寫入全國 “十二五”規(guī)劃，規(guī)劃瞄準(zhǔn)新加坡、香港世界一流港口城市，要拉動整個長江流域經(jīng)濟(jì)。2011年6月30日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)，將建成中國大宗商品儲運(yùn)中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開放門戶、中國海洋海島科學(xué)保護(hù)開發(fā)示范區(qū)、中國重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地、中國陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。

2012年5月10日，省政府批準(zhǔn)同意將玉環(huán)縣列為浙江省海島統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。玉環(huán)將被建成浙江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范島、海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級先行島、對臺合作綜合試驗(yàn)島和海洋生態(tài)旅游島，打造全國一流的新型海島城市。7月19日，臺州市政府向省政府上報了 《關(guān)于要求將大陳島列為浙江省海島綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的請示》。寧波大榭開發(fā)區(qū)也提出了 “爭當(dāng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展排頭兵、打造海島綜合開發(fā)示范區(qū)”的發(fā)展目標(biāo)，努力把大榭打造成為 “產(chǎn)業(yè)集聚之區(qū)”“生態(tài)石化之島”“濱海宜居之城”。

2 海島開發(fā)利用與保護(hù)存在的問題

2.1 海島相關(guān)的法律法規(guī)或行規(guī)缺乏有效性

《海島保護(hù)法》以及 《全國海島保護(hù)規(guī)劃》中的很多條款都是原則性規(guī)定，在實(shí)際情況中沒有起到有效的法律或行業(yè)規(guī)劃的約束作用。“浙江省人民政府關(guān)于 《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃》的批復(fù)”和 “浙江省人民政府關(guān)于 《浙江省無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃》的批復(fù)”對浙江省內(nèi)所有海島的功能定位和發(fā)展引導(dǎo)進(jìn)行了布局，這些基本上都是以基礎(chǔ)條件、資源現(xiàn)狀為依據(jù)的。而在實(shí)際情況當(dāng)中，開發(fā)活動的自主性和隨意性較大，對于不適宜開發(fā)利用的海島，能否抑制或取締原有開發(fā)活動也面臨很大挑戰(zhàn)；因某個項(xiàng)目的實(shí)施而去修編《規(guī)劃》的情況也時有發(fā)生； 《規(guī)劃》中提出的保障措施過于原則和籠統(tǒng)，對于加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)政策保障等，得不到有效解決。

2.2 海島生態(tài)破壞和數(shù)量的減少

我國的海島數(shù)量在急劇減少，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，500 m2以上的海島數(shù)量僅浙江省自20世紀(jì)90年代進(jìn)行的第一次海島資源調(diào)查數(shù)據(jù)到2008年全省海島甄別工作就減少了183個。浙江省的海島基本都是基巖島，巖石質(zhì)地堅(jiān)硬，成材率高，色澤鮮艷，是優(yōu)質(zhì)的建筑材料。舟山的橋梁山島、東墾山島、雙連山島，溫州的北策島均因開山采石嚴(yán)重破壞了海島的生態(tài)環(huán)境。大型的圍填海工程一下子會使得幾個甚至幾十個海島消失，實(shí)體連壩雖然會使海島經(jīng)濟(jì)狀況迅速改觀，但也會在很大程度上改變海島的自然屬性，不僅使海島不再四面環(huán)海，而且海島附近的海洋水動力環(huán)境也發(fā)生了很大變化，往往造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)的破壞。舟山釣梁促圍工程長約7 km的促淤壩及隔堤，使得舟山本島與梁橫山島陸地相連，溫州半島工程的實(shí)施使得靈昆島與洞頭霓嶼島相連，極大地改變了海島的生態(tài)環(huán)境。舟山六橫小郭巨圍墾工程、象山大目涂圍墾工程，使得部分海島連到了陸地，減少了寶貴而珍惜的海島資源。

2.3 海平面上升對海島的危險

2012年7月4日，國家海洋局對外發(fā)布《2011年中國海平面公報》（以下簡稱 《公報》）?！豆珗蟆凤@示，我國沿海海平面變化總體上呈波動上升趨勢。1980—2011年，我國沿海海平面平均上升速率為每年2．7 mm，高于全球平均水平。

1980—2011年，中國沿海海平面總體上升了約85 mm。其中，渤海西南部、黃海南部和海南東部沿海上升較快，均超過100 mm；遼東灣西部、東海南部和北部灣沿海上升較緩，均低于80 mm。2011年，中國沿海海平面比常年偏高69 mm，與2010年相比，總體偏高2 mm。

《公報》預(yù)計(jì)未來我國沿海海平面將繼續(xù)上升，2050年將比常年升高145～200 mm。由于我國沿岸以淤泥質(zhì)和砂質(zhì)平原海岸為主，近岸地區(qū)的地面高程大多在5 m以下，不少面積較小的海島最高點(diǎn)高程也在5 m以下。在沿海經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，眾多實(shí)體連壩工程、圍填海工程的實(shí)施，減少了海域的納潮容量，全球的溫室效應(yīng)也使得冰雪融化，均提高了海平面相對上升幅度，浙江省甚至全國不少海島存在受到海平面上升影響的風(fēng)險。

2.4 海島基礎(chǔ)性調(diào)查滯后

20世紀(jì)80—90年代，受當(dāng)時調(diào)查手段和財(cái)力物力的限制，對500 m2以下的海島沒有進(jìn)行調(diào)查，20多年來，受自然、人為因素的影響，很多海島屬性、資源狀況等都發(fā)生了一定程度的變化，亟須予以更新補(bǔ)充。2010年開始的海島海域地名普查工作，至今還沒正式結(jié)束，最重要的海島資源綜合調(diào)查工作現(xiàn)在也只是前期的準(zhǔn)備工作，寧波市寧?？h強(qiáng)峧群島試點(diǎn)還未實(shí)質(zhì)性啟動。摸清海島家底對于海島開發(fā)利用與保護(hù)、海島基礎(chǔ)性研究具有舉足輕重的作用。

3 浙江省海島開發(fā)利用與保護(hù)調(diào)研建議

3.1 提高海島相關(guān)的法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)劃的公信力和執(zhí)行力

大力貫徹實(shí)施 《海島保護(hù)法》和 “十二五”規(guī)劃對海島工作的戰(zhàn)略部署，盡快出臺 《浙江省無居民海島管理辦法》及其配套制度。各級海洋管理部門應(yīng)借助新聞媒體、網(wǎng)站報刊繼續(xù)進(jìn)行大力宣傳，使海島歸國家所有、海島開發(fā)利用與保護(hù)的有法可依、依法利用觀念更加深入人心。

做好 《全國海島保護(hù)規(guī)劃》《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃》《浙江省無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃》的宣傳和貫徹工作，不斷提高公眾保護(hù)海島、科學(xué)用島、依法用島的意識。盡早地編制省、市級海島規(guī)劃和公布的開發(fā)利用海島的單島保護(hù)與利用規(guī)劃，完善海島規(guī)劃體系，建立海島開發(fā)利用審批工作及海島保護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)無居民海島使用權(quán)登記發(fā)證管理，對新建工程項(xiàng)目必須符合海島規(guī)劃，對已建項(xiàng)目不符合規(guī)劃的，應(yīng)提出停工、拆除、遷址或關(guān)閉的要求，提高海島法律法規(guī)的公信力和海島規(guī)劃的執(zhí)行力。

3.2 嚴(yán)格審批大型的海洋和海岸工程

自20世紀(jì)80年代以來，我國沿海開始進(jìn)行大規(guī)模的海洋開發(fā)活動。先是海水養(yǎng)殖業(yè)大發(fā)展，對有條件的灘涂進(jìn)行圍海建堤搞圍塘養(yǎng)殖，使得近岸海島包在了海堤之內(nèi)。90年代末開始沿海城鄉(xiāng)的擴(kuò)建和工業(yè)化的發(fā)展，侵吞了不少沿海土地，而圍填造地成為一個立竿見影的土地新增后的置換方法，使得部分海島直接連在了大陸，導(dǎo)致海島四周不再環(huán)繞海水，造成海島直接消失 （或稱注銷）。這些對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的工程，應(yīng)科學(xué)地做好前期工作，如可行性分析以及環(huán)境影響評估等，有關(guān)政府部門應(yīng)嚴(yán)格審批。

3.3 嚴(yán)控溫室氣體排放及大型圍填海工程實(shí)施

溫室氣體排放將使地球變得更溫暖，會導(dǎo)致原來極地氣候和高山區(qū)的冰雪加速融化，使得固態(tài)水更多地變成液態(tài)水，而水往往是向海洋進(jìn)行匯聚，最終導(dǎo)致海平面上升，高程較低的海島在不久的將來會被海水淹沒，導(dǎo)致海島消失。 《京都議定書》規(guī)定發(fā)達(dá)國家整體上到2020年應(yīng)在1990年水平上至少減排25%～40%。中國政府發(fā)布了 《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，方案中提出到2010年中國單位GDP能耗在2005年基礎(chǔ)上減少20%左右的目標(biāo)。中國政府還在 《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》中，提出到2020年使可再生能源消費(fèi)量達(dá)到能源消費(fèi)總量的15%左右。溫室氣體消減量的多少間接影響著部分底高程海島存在的時間，2008年根據(jù)聯(lián)合國一份報告的預(yù)測，由于全球變暖導(dǎo)致冰川融化，海平面到2100年將比現(xiàn)在上漲25～58 cm。浙江作為海島大省及經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，如何處理好兩者的關(guān)系是其面臨的挑戰(zhàn)，浙江應(yīng)從我做起，嚴(yán)格做好節(jié)能減排和生態(tài)工程。

大型圍填海工程造成海洋納潮量減小，相對地使得海平面上升，導(dǎo)致部分高程低的海島消失。大海固然龐大，雖然 “精衛(wèi)填?！苯诳床怀鲎兓情L遠(yuǎn)卻未必，而且可以肯定地說必然會發(fā)生變化。因?yàn)榇笮偷膰詈９こ虡O大地改變了原有的生態(tài)環(huán)境和地形地貌，水動力條件也發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的改變。寧波慈溪大半個市區(qū)是圍填海出來的，現(xiàn)在還在往北側(cè)圍填、舟山近幾年大型圍填海工程和促淤工程不間斷地上馬、再建一個溫州東部新城的實(shí)施，都是幾萬畝、幾十萬畝的圍填海工程。因此有關(guān)政府部門應(yīng)嚴(yán)格控制大型的圍填海工程，特別是環(huán)境敏感海域、海洋資源豐富的海域、海島資源集中的海域。

3.4 盡早開展海島資源綜合調(diào)查和加強(qiáng)海島基礎(chǔ)性研究工作

隨著科技的不斷進(jìn)步以及技術(shù)的提高，特別是海洋經(jīng)濟(jì)作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長極，海島作為海洋中主要的依托實(shí)體，應(yīng)盡早開展新一輪的海島資源綜合調(diào)查工作。寧波強(qiáng)峧群島試點(diǎn)還未實(shí)質(zhì)性啟動，有礙于全國海島的整體調(diào)查工作。海洋主管部門應(yīng)做好全局溝通和協(xié)調(diào)工作，財(cái)政主管部門應(yīng)保障資金配套政策，海洋科技帶頭單位應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門做好方案實(shí)施、技術(shù)支撐和全局統(tǒng)籌布置工作，爭取在3～5年做好新一輪海島資源普查工作。

海洋主管部門要加強(qiáng)與科研院所合作，積極申報海洋海島管理項(xiàng)目，利用科研力量對海島特色資源、珍稀物種、開發(fā)利用和生態(tài)修復(fù)技術(shù)、新能源探索開展研究，建立完善的海島管理信息系統(tǒng)，做好海島基礎(chǔ)性研究工作。