農(nóng)民工市民化中的政府力思考

葉翔鳳

（中共湖北省委黨校，湖北武漢 430022）

農(nóng)民工市民化中的政府力思考

葉翔鳳

（中共湖北省委黨校，湖北武漢 430022）

政府是公共服務(wù)的供給者和公共服務(wù)均等化的確保者。在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，政府要以健全公共服務(wù)制度為核心，強(qiáng)化“頂層設(shè)計(jì)”，推進(jìn)如下改革：戶(hù)籍與福利脫鉤的戶(hù)籍制度改革、提高農(nóng)民工工資水平的就業(yè)制度改革、惠及全民的均等化公共服務(wù)制度改革、建立保障公共服務(wù)均等化的財(cái)政體制改革。

農(nóng)民工；市民化；政府力

政府力也稱(chēng)政府能力或政府效能，就是指擁有一定公共權(quán)力的政府組織，憑借一定的資源，為完成政府職能所規(guī)定的目標(biāo)和任務(wù)，在管理自身和治理社會(huì)的過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的能力和力量。

在農(nóng)民工市民化過(guò)程中，政府力主要體現(xiàn)在一系列相關(guān)制度政策制定、管理精細(xì)、服務(wù)均等、創(chuàng)新能力等政府職能履行的效力方面。要突破農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的種種困境，重要的是轉(zhuǎn)變政府職能，為農(nóng)民工市民化提供良好的外部環(huán)境。

一、農(nóng)民工市民化的愿景與體制障礙

中國(guó)當(dāng)前正處于城市化發(fā)展的成長(zhǎng)期，農(nóng)民市民化、快速的城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)如影隨形，也是一種深刻的制度變遷，這一過(guò)程是農(nóng)民、社會(huì)普遍受益的過(guò)程，也是彌合城鄉(xiāng)之間斷裂、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展的必由之路。

（一）農(nóng)民工市民化的愿景。

農(nóng)民工有著強(qiáng)烈的在城市安居生活的美好愿景和向往，這種內(nèi)在動(dòng)力驅(qū)使著他們倔強(qiáng)地在城市中奮斗拼搏。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國(guó)農(nóng)民工總量為26261萬(wàn)人，比2011年增長(zhǎng)3.9%。其中，外出農(nóng)民工16336萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.0%；本地農(nóng)民工9925萬(wàn)人，增長(zhǎng)5.4%。[1]如此龐大的流動(dòng)人口，如何有序推進(jìn)市民化，是中國(guó)繞不過(guò)去的坎。

當(dāng)前新生代農(nóng)民工有別于老一輩的農(nóng)民工，他們年輕、受過(guò)教育，對(duì)新鮮事物有很強(qiáng)的接受能力，他們一般沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都希望能在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住，與市民享受同等待遇，強(qiáng)烈向往被城市接納和認(rèn)同。這種愿望似乎不受戶(hù)籍制度是否放開(kāi)的影響，他們就是執(zhí)著地想留在城市生存發(fā)展。在龐大的流動(dòng)人口中，只有8.9%的農(nóng)民工愿意返回農(nóng)村去定居，有53.2%的農(nóng)民工希望能在地級(jí)城市以上居住，在縣（市）城鎮(zhèn)或者小城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工有37.9%，[2]可見(jiàn)，如此龐大的流動(dòng)人群，都做著在城市生活發(fā)展的夢(mèng)，要圓他們?cè)诔鞘猩娴膲?mèng)，能夠正常生產(chǎn)、生活，不被邊緣化，能夠共享改革發(fā)展的成果，共享人生出彩的機(jī)會(huì)，必須要靠執(zhí)政黨和政府高度關(guān)注，正視面對(duì)，拿出舉措，實(shí)施保障，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平，順應(yīng)農(nóng)民工的心愿，形成制度性的保障，讓這個(gè)群體釋放出有助于社會(huì)發(fā)展的正能量，推進(jìn)社會(huì)和諧和可持續(xù)發(fā)展。

（二）農(nóng)民工市民化的意義。

在體制轉(zhuǎn)軌與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化和城市化不斷推進(jìn)的過(guò)程中,農(nóng)民工市民化對(duì)農(nóng)民工自身和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展皆具有重大意義。

一是有利于改善農(nóng)民工生活境遇。中國(guó)的“農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)”問(wèn)題關(guān)鍵在于農(nóng)民，農(nóng)民要生存得好，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，增加農(nóng)民多樣化的收入是關(guān)鍵。當(dāng)前，要進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，將大量農(nóng)民工適當(dāng)轉(zhuǎn)移到大、中、小城市，并保證其能夠市民化，改善城鄉(xiāng)資源配置效率，擴(kuò)大農(nóng)民的各種收入來(lái)源，把農(nóng)民從土地的單向依附上解脫出來(lái)，釋放其創(chuàng)造財(cái)富的能力。只有不斷減少農(nóng)民數(shù)量，才能有機(jī)會(huì)富裕農(nóng)民，才能促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的持續(xù)繁榮。

二是有利于助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。中國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展變化，已經(jīng)到了快速發(fā)展的關(guān)鍵階段，隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民將以各種途徑和方式流向城市，龐大的群體涌向了城市，必須給予生存發(fā)展的空間和平等的待遇，改變制約農(nóng)民工融入城市的制度環(huán)境，推進(jìn)真實(shí)的市民化。因此，市民化的過(guò)程就是城鎮(zhèn)化擴(kuò)大的過(guò)程，農(nóng)民工市民化順利推進(jìn)就是城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)大和質(zhì)量提升的關(guān)鍵。

三是有利于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。農(nóng)民工進(jìn)入城市，由農(nóng)民變?yōu)榫用窕蚴忻瘢粌H僅是稱(chēng)謂的改變。他們要在城市居住和生活，會(huì)改變消費(fèi)環(huán)境，誘導(dǎo)消費(fèi)意愿，提升消費(fèi)能力，釋放巨大的消費(fèi)需求。目前有2.6億農(nóng)民工，不僅具有一般性的衣食住行生存需求，更有教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障需求，甚至還有更高層次的個(gè)性需求和精神需求，如此多元和巨量的需求釋放，必然帶來(lái)投資增長(zhǎng)，生產(chǎn)擴(kuò)大，由此會(huì)形成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大動(dòng)力。

四是有利于加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)過(guò)程遵循著從農(nóng)業(yè)到工業(yè)到現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的規(guī)律，同時(shí)各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部也會(huì)形成較好的升級(jí)環(huán)境和條件。一部分農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)，就會(huì)使農(nóng)村土地相當(dāng)集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模耕種，有助于推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。他們進(jìn)入城市后，更直接成為制造業(yè)和建筑業(yè)等工業(yè)領(lǐng)域的熟練工人。伴隨著農(nóng)民工素質(zhì)的提升，他們也為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造和戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展奉獻(xiàn)著力量。還有一部分充實(shí)在城市服務(wù)業(yè)的各領(lǐng)域，并成為推動(dòng)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的力量。

五是有利于和諧社會(huì)的發(fā)展。大量漂在城市的農(nóng)民工如果不能擁有真正的市民待遇和身份以及通過(guò)法律形式固定他們的權(quán)益，就無(wú)法談到社會(huì)的和諧發(fā)展。他們?cè)诔鞘斜贿吘壔?，不能融入城市，還要面臨各種歧視、傷害和不公平待遇，應(yīng)有權(quán)利得不到保障，勢(shì)必激化社會(huì)矛盾，引發(fā)群體性事件。因此，解決好農(nóng)民工市民化，維護(hù)好他們的權(quán)益，是構(gòu)建和諧社會(huì)的有效方式，會(huì)增添全社會(huì)的穩(wěn)定和友好氛圍。

（三）農(nóng)民工市民化的體制政策障礙。

當(dāng)前城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)制度是農(nóng)民工市民化的主要障礙。這些制度障礙使得大量農(nóng)民工無(wú)法享受高水平的城鎮(zhèn)公共服務(wù)，難以融入城市。主要表現(xiàn)為：

1.戶(hù)籍制度阻礙農(nóng)民工市民化。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶(hù)難。有學(xué)者將大城市戶(hù)籍制度改革所面臨的難題概括為差別化待遇和戶(hù)籍門(mén)檻容易招致道義責(zé)難、人口承載能力有限性與人口對(duì)公共服務(wù)需求的無(wú)限性、戶(hù)籍供需的均衡點(diǎn)難以把握等。[3]-[5]說(shuō)明戶(hù)籍制度與農(nóng)民工市民化的矛盾深厚。雖然有些地區(qū)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工落戶(hù)進(jìn)行嘗試和試點(diǎn)，推行居住證制度，或者對(duì)小區(qū)域的落戶(hù)適當(dāng)放寬，但對(duì)跨行政區(qū)域的流動(dòng)人口戶(hù)籍放開(kāi)是諱莫如深，不敢觸及附著在戶(hù)籍上的福利制度。

2.住房制度拒絕農(nóng)民工市民化。以農(nóng)民工在城市打工的收入要在所在城市買(mǎi)房是天方夜譚。因?yàn)檗r(nóng)民工住房未納入城鎮(zhèn)住房保障體系?，F(xiàn)行針對(duì)城市低收入人群的住房政策，比如經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，是拒絕和排斥農(nóng)民工的，他們沒(méi)有城市戶(hù)口，根本得不到相應(yīng)的政府住房補(bǔ)貼和實(shí)物配租政策。農(nóng)民工住房支付能力弱，在城鎮(zhèn)居住條件低劣，這種情況嚴(yán)重制約農(nóng)民工在城市的生活質(zhì)量，也成為他們?nèi)谌氤擎?zhèn)的障礙。

3.社會(huì)救助體系排斥農(nóng)民工市民化。根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，凡是向政府申請(qǐng)?jiān)蚓戎?，必須擁有城?zhèn)戶(hù)籍?？墒寝r(nóng)民工由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口，當(dāng)遭遇失業(yè)、疾病、意外傷害而陷入困境時(shí)，是很難享受最低生活保障或其他任何救助的。這種社會(huì)救助體系是對(duì)農(nóng)民工在城市生活和生存保障的巨大傷害。

4.保障制度制約農(nóng)民工市民化。重點(diǎn)表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、公共服務(wù)等方面?，F(xiàn)有城市在教育服務(wù)方面為農(nóng)民工子女提供不足。農(nóng)民工子女享受不到公平的正規(guī)教育，上學(xué)成本、入學(xué)機(jī)會(huì)、受教育條件以及受教育過(guò)程，都差別于擁有城市戶(hù)籍的兒童。正如異地高考難以全面推行一樣。農(nóng)民工的醫(yī)療體系也不健全，看病難與看病貴現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，受新農(nóng)合制度的醫(yī)療和報(bào)銷(xiāo)制度限制，農(nóng)民工參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)比例偏低，無(wú)法公平享受城市醫(yī)療資源和公共衛(wèi)生服務(wù)，加上農(nóng)民工在城市主要從事低工資、高危險(xiǎn)、重強(qiáng)度、苦累重等工作，職業(yè)病防治救護(hù)又不到位，許多人因病致貧，因病返貧。在農(nóng)民工養(yǎng)老方面更是無(wú)從保障，現(xiàn)在各地區(qū)社保體系嚴(yán)重不對(duì)接，地區(qū)分割，無(wú)法順暢流轉(zhuǎn)銜接，接續(xù)轉(zhuǎn)移受限，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和管理方式差異大，彼此不能互通，“碎片化”嚴(yán)重，造成勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，嚴(yán)重影響人口的流動(dòng)性。在社會(huì)保險(xiǎn)制度方面，也因?yàn)橹贫葐我?，費(fèi)率過(guò)高把農(nóng)民工攔在制度之外，無(wú)法滿(mǎn)足勞動(dòng)者需要，化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能力弱，嚴(yán)重影響社會(huì)消費(fèi)能力的擴(kuò)大。政府對(duì)農(nóng)民工提供的文化生活服務(wù)也由于受到各地財(cái)力強(qiáng)弱不均影響，投入不足，造成以?xún)?yōu)先服務(wù)本地市民為主，為外來(lái)農(nóng)民工提供的文化娛樂(lè)服務(wù)設(shè)施有限，使這些人的家庭生活、精神健康嚴(yán)重扭曲。

5.公共財(cái)政制度影響農(nóng)民工市民化?，F(xiàn)行財(cái)政體制下，公共財(cái)政未能體現(xiàn)公共服務(wù)的無(wú)差異化、非排他性和非歧視性的基本特性，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本以各地常住戶(hù)籍人口為依據(jù)，造成流出地與流入地財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，各種基本公共財(cái)政服務(wù)非均等化嚴(yán)重，影響了農(nóng)民工市民化。

6.成本分擔(dān)制度制約農(nóng)民工市民化。分稅制體制下的中央與地方在農(nóng)民工市民化的成本負(fù)擔(dān)上的制約，是影響農(nóng)民工市民化的衍生性政策體制障礙因素。城市與農(nóng)村在一定程度上存在權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等、事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)。政府的公共財(cái)政在農(nóng)民工市民化中的成本，主要是就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療等方面的有效投入。中央和地方財(cái)政如何合理承擔(dān)，是個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。成本分擔(dān)權(quán)責(zé)不清，既造成財(cái)政資源浪費(fèi)和不經(jīng)濟(jì)，又讓農(nóng)民工無(wú)法均等享受財(cái)政公共服務(wù)，阻礙著農(nóng)民工市民化的步伐。

二、強(qiáng)化制度創(chuàng)新、提升政府力，促進(jìn)農(nóng)民工市民化

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾斯曾講：制度是“為人類(lèi)設(shè)計(jì)的、構(gòu)造著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互關(guān)系的一系列約束”。有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化，需要政府在制度方面的“頂層設(shè)計(jì)”給力，重點(diǎn)突破在戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、財(cái)政制度等方面的約束，不斷推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

（一）推進(jìn)戶(hù)籍與福利脫鉤的戶(hù)籍制度改革，讓農(nóng)民工與市民享有平等的公民權(quán)益。城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度作為母體性制度和載體性制度，因其所附屬的一系列歧視性福利制度備受詬病，必須改革。這既涉及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，更事關(guān)公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)。應(yīng)將教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等福利和權(quán)益，公平給予戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口，徹底將戶(hù)籍與福利脫鉤，還原戶(hù)籍的人口登記功能，大力推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)間均等化的公共服務(wù)。對(duì)農(nóng)民工落戶(hù)，采取差異化辦法：完全放開(kāi)中小城市、小城鎮(zhèn)農(nóng)民工的落戶(hù)；大城市和特大型城市根據(jù)城市資源承載力，適當(dāng)放寬并積極引導(dǎo)。盡快實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度。居住證制度是對(duì)舊有戶(hù)籍制度的一種改革，使人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)管理覆蓋到農(nóng)民工，并且使農(nóng)民工及其隨遷親屬在居住地依法登記，享受基本公共服務(wù)。[6]按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等、梯度賦予權(quán)利的原則，以社保繳費(fèi)年限和連續(xù)居住年限為條件，使持有居住證者與持有戶(hù)籍者，在子女就學(xué)、高考、低保、培訓(xùn)、就醫(yī)、保障、租購(gòu)住房、選舉等方面所享受的權(quán)利趨于無(wú)差異。根據(jù)城市大中小不同稟賦和承載狀況，分類(lèi)調(diào)整戶(hù)口遷移政策，加快放開(kāi)縣級(jí)市、建制鎮(zhèn)的戶(hù)口遷移政策，有序放開(kāi)中等城市戶(hù)口遷移，謹(jǐn)慎放開(kāi)大城市戶(hù)口遷移政策。

（二）推進(jìn)提高農(nóng)民工工資水平的就業(yè)制度改革，讓農(nóng)民工與市民平等擁有勞動(dòng)收入分配機(jī)會(huì)。政府需為企業(yè)營(yíng)造寬松、良好的發(fā)展環(huán)境，企業(yè)主體發(fā)展壯大了，就會(huì)吸納更多的就業(yè)者。政府在增值稅、營(yíng)業(yè)稅改革，對(duì)企業(yè)，特別是民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)的扶持力度方面調(diào)整政策，幫助企業(yè)減負(fù)，加大他們吸納新生代農(nóng)民工就業(yè)能力。嚴(yán)格按照勞動(dòng)法，落實(shí)對(duì)農(nóng)民工各種福利，確保各種權(quán)益，確保不同身份的勞動(dòng)者同工同酬。企業(yè)工會(huì)要把農(nóng)民工納入服務(wù)的范疇，幫助維權(quán)，處理糾紛。政府要督促企業(yè)嚴(yán)格推行最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度，引導(dǎo)企業(yè)給農(nóng)民工加薪，建立合理的勞動(dòng)力工資增長(zhǎng)機(jī)制和工資集體協(xié)商機(jī)制，靈活運(yùn)用各種激勵(lì)方式，提高薪酬待遇，保證企業(yè)效益與農(nóng)民工收入增加聯(lián)動(dòng)，提高農(nóng)民工生活質(zhì)量，促進(jìn)和諧勞資關(guān)系。

政府要根據(jù)各地的比較優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造適宜農(nóng)民工就業(yè)的環(huán)境，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)的有機(jī)協(xié)調(diào)，增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)就業(yè)提高的能力。充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)會(huì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的就業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力，鼓勵(lì)農(nóng)民工就近就業(yè)，幫助農(nóng)民工以各種方式創(chuàng)業(yè)擴(kuò)大就業(yè)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為農(nóng)民工提供就業(yè)等，快速大幅度提高農(nóng)民工的收入，縮小城鄉(xiāng)差距，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。

政府在對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)上，可盡量分類(lèi)別、分層次、分專(zhuān)業(yè)提供培訓(xùn)，不走形式，不走過(guò)場(chǎng)，加大財(cái)力、人力、設(shè)施投入，使培訓(xùn)常態(tài)化，持續(xù)化和高效率化，增強(qiáng)針對(duì)性和適用性，大幅度提高農(nóng)民工技能，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要，改變農(nóng)民工的工作環(huán)境和崗位，提高農(nóng)民工收入水平。

（三）完善惠及全民的均等化公共服務(wù)制度，促進(jìn)農(nóng)民工市民化權(quán)益公平。農(nóng)民工市民化實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化，不解決公共服務(wù)均等化的制度約束，難以保障農(nóng)民工的權(quán)益。要通過(guò)增加和完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，消除城鄉(xiāng)二元服務(wù)體制差異。[7]

改革教育制度及教育服務(wù)?？蓮?qiáng)化輸入地政府具體責(zé)任機(jī)制，要求輸入地政府必須將農(nóng)民工及其隨之遷移來(lái)的子女教育納入當(dāng)?shù)亟逃?guī)劃和財(cái)政保障，不允許以任何理由推諉和拒絕，可以將該項(xiàng)內(nèi)容列入政府及其官員考核指標(biāo)體系中，嚴(yán)格考核，不走形式，不走過(guò)場(chǎng)。從出生、小學(xué)、中學(xué)到高考都提供一致化、公平化的教育服務(wù)，拉平城鄉(xiāng)的教育差距，還農(nóng)民工的子女公平受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

改革基本醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)。要深化改革，調(diào)整基層各項(xiàng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分布和醫(yī)療資源分配，充分發(fā)揮政府在配置醫(yī)療資源和人才方面的功能，向農(nóng)民工集中的地區(qū)傾斜，重點(diǎn)投入，增加高水平和專(zhuān)業(yè)化醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的布點(diǎn)和建設(shè)。同時(shí)，要配以便利化的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，讓農(nóng)民工能就近、方便、平等享受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。對(duì)農(nóng)民工人員聚集較多的區(qū)域，更要加強(qiáng)職業(yè)病防治，政府投入整治環(huán)境衛(wèi)生，落實(shí)責(zé)任主體，加大疾病防控措施，為農(nóng)民工建立健康檔案，定期檢查，強(qiáng)化預(yù)防和健康咨詢(xún)指導(dǎo)，控制職業(yè)病及其他流行病的危害。此外，對(duì)農(nóng)民工在市民化過(guò)程中的計(jì)劃生育管理和服務(wù)也要從一體化系統(tǒng)中去開(kāi)展工作，建立基層計(jì)劃生育網(wǎng)絡(luò)，落實(shí)國(guó)家人口政策，建立國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)系統(tǒng)流暢的對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)的保障制度和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，做到管理一盤(pán)棋，服務(wù)無(wú)差異，維護(hù)好農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)利。

改革社會(huì)保障服務(wù)。對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障體系存在的“碎片化”現(xiàn)象要徹底改革，建立起能保證各種不同層面的保障、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等體系可相互貫通銜接的順暢機(jī)制，比如：城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間，要可以相互轉(zhuǎn)移銜接，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)的全接續(xù)。對(duì)在城市靈活就業(yè)的農(nóng)民工，因其收入不高，自己繳費(fèi)能力有限，要增加政府投入的比重，并完善失業(yè)保險(xiǎn)政策，健全各種失業(yè)和社會(huì)救助制度，讓農(nóng)民工公平享受城市生活，同等得到制度保障。

改革住房制度及服務(wù)。安居方能樂(lè)業(yè)。農(nóng)民工變市民最基本的條件是要安居，有房住，按現(xiàn)有農(nóng)民工收入是怎么都無(wú)法購(gòu)買(mǎi)得起城市里的商品房的。這就需要政府改革現(xiàn)有的住房制度，盡快推進(jìn)將農(nóng)民工納入城市住房保障規(guī)劃范疇，將現(xiàn)行為城市居民提供的經(jīng)適房、廉租房、公租房等保障型住房政策擴(kuò)大到農(nóng)民工。政府要綜合運(yùn)用好金融、貨幣、財(cái)政、土地、價(jià)格等工具和杠桿，積極吸引社會(huì)資金參與保障型住房建設(shè)，特別是面向農(nóng)民工的住房建設(shè)，改善農(nóng)民工住房條件，將他們從地下室，棚戶(hù)區(qū)里解放出來(lái)，請(qǐng)進(jìn)干凈衛(wèi)生可享受陽(yáng)光的樓房中，讓他們安居。改革公積金繳存與使用辦法，使制度和規(guī)則更適合農(nóng)民工特點(diǎn)，擴(kuò)大農(nóng)民工住房公積金制度覆蓋面，讓農(nóng)民工提取和使用個(gè)人貸款更方便快捷沒(méi)障礙，確保農(nóng)民工的住房權(quán)益。與此同時(shí)，還要完善農(nóng)民工市民化過(guò)程中土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制，不能剝奪農(nóng)民工固有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立賦予農(nóng)民對(duì)承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大處置權(quán)的各項(xiàng)機(jī)制和法律保障。

（四）建立公平完善的財(cái)政體制，增強(qiáng)農(nóng)民工市民化的財(cái)力保障。農(nóng)民工市民化是需要投入和付出成本的，政府投入是基本保證，更是份內(nèi)職責(zé)。在推進(jìn)農(nóng)民工平等享受公共服務(wù)過(guò)程中，可將中央轉(zhuǎn)移支付與地方對(duì)農(nóng)民工公共服務(wù)支出，中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付與地方可為外來(lái)農(nóng)民工提供公共服務(wù)程度和質(zhì)量掛鉤，確保對(duì)農(nóng)民工支出服務(wù)落到實(shí)處。[8]同時(shí)，要嚴(yán)格檢查，跟蹤督查，確保政府資金投入效率最大化，堅(jiān)決杜絕巧立名目，用為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的名目要項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，又改變用途，隨意花在其他方面，造成浪費(fèi)。強(qiáng)化地方財(cái)政以人為本宗旨，把各項(xiàng)民生支出落到實(shí)處，著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加投入，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)、分布科學(xué)、功能完備、管理高效、水平適度的基本公共服務(wù)體系。大力促進(jìn)公共服務(wù)規(guī)劃和公共服務(wù)體制有機(jī)結(jié)合，增加教育、醫(yī)療、交通、文化、社保、住房、就業(yè)等方面的基礎(chǔ)性投入。合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，形成相對(duì)合理的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R].2012.

[2]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向[J].改革，2012.

[3]簡(jiǎn)新華.新生代農(nóng)民工融入城市的障礙與對(duì)策[J].求是學(xué)刊,2011，（1）.

[4]劉傳江，徐建玲.第二代農(nóng)民工及其市民化研究[J].中國(guó)人口、資源與環(huán)境，2007，（1）.

[5]鄭東亮，等.農(nóng)民工市民化的“中國(guó)路徑”[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013-02-07.

[6]王松梅.新生代農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)困境與解決路徑[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，39（27）.

[7]韓俊.農(nóng)民工市民化與公共服務(wù)制度創(chuàng)新[J].行政管理改革，2012.

[8]黃建新.新生代農(nóng)民工市民化：現(xiàn)狀、制約因素與政策取向[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（2）.

責(zé)任編輯申華

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1003-8477（2013）12-0048-04

葉翔鳳（1965—），女，中共湖北省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教授。