如何完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制

彭根寨

如何完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制

彭根寨

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制存在的問題

目前我國關于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律及司法文件相當匱乏，主要有兩部：新修訂的《民事訴訟法》及2011年3月10日最高人民檢察院與最高人民法院會簽的《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》）。這是檢察機關開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的主要法律依據(jù)，但新《民事訴訟法》對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍、程序、方式等均未作規(guī)定，《試點通知》雖然作了規(guī)定但明顯不足。從現(xiàn)有法律及司法文件看，當前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制主要存在以下問題。

(一)監(jiān)督范圍不明確

新《民事訴訟法》僅在第235條規(guī)定，“人民檢察院有權對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，該法對民事執(zhí)行監(jiān)督只作了原則性規(guī)定，沒有明確監(jiān)督范圍?！对圏c通知》僅規(guī)定對5種民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督：1.人民法院收到執(zhí)行案款后超過規(guī)定期限未將案款支付給申請執(zhí)行人的，有正當理由的除外；2.當事人、利害關系人依據(jù)《民事訴訟法》第202條之規(guī)定向人民法院提出書面異議或者復議申請，人民法院在收到書面異議、復議申請后，無正當理由未在法定期限內作出裁定的；3.人民法院自立案之日起超過2年未采取適當執(zhí)行措施，且無正當理由的；4.被執(zhí)行人提供了足以保障執(zhí)行的款物，并經(jīng)申請執(zhí)行人認可后，人民法院無正當理由仍然執(zhí)行被執(zhí)行人其他財產(chǎn)，嚴重損害當事人合法權益的；5.人民法院的執(zhí)行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的。

各地檢察機關在實踐中發(fā)現(xiàn)，新《民事訴訟法》的規(guī)定過于原則、《試點通知》的規(guī)定過窄，導致監(jiān)督范圍不明確、許多應當監(jiān)督的情況沒有被納入監(jiān)督范圍。如：法律沒有明確規(guī)定法院執(zhí)結案件的期限，容易造成執(zhí)行法官怠于執(zhí)行、嚴重損害當事人合法權益，這種情況有必要被納入執(zhí)行監(jiān)督范圍，但新《民事訴訟法》及《試點通知》卻沒有明確規(guī)定。“山東是全國唯一一個全省法檢兩院全部開展試點工作的省份。據(jù)統(tǒng)計,該省所辦案件中,試點通知規(guī)定的5種案件僅占25.7%。福建省3個試點地區(qū)所辦案件中,符合5種情形的只有17件;上海市檢察機關所辦案件中,符合5種情形的只有1件?！雹佟蹲罡邫z察院:執(zhí)行檢察僅依“兩高”通知是誤解》,http://www.china.com.cn，中國網(wǎng)，2013年6月10日訪問。

（二）監(jiān)督程序缺失

辦理普通民事申訴案件，有一整套統(tǒng)一的從受理、立案、審查、提請抗訴、抗訴、出庭到發(fā)檢察建議的完整程序；但辦理民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的程序，目前則是空白。

新《民事訴訟法》實施前后，開展試點工作的檢察機關陸續(xù)探索構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序，大部分試點檢察院已通過檢法兩家聯(lián)合發(fā)文的形式，明確規(guī)定了監(jiān)督程序。但目前法律及司法文件沒有規(guī)定統(tǒng)一的程序，各試點檢察機關自行設計程序自然會導致不同地區(qū)程序各異，“由于沒有統(tǒng)一的規(guī)范性文件,各檢察機關在監(jiān)督的流程上多存在模糊以及分歧之處。例如,現(xiàn)場監(jiān)督的手段是否需要嚴格按照受理、立案流程開展,是否需要制作相應法律文書;利用抗訴手段進行的監(jiān)督,是否還是執(zhí)行監(jiān)督等等。沒有了統(tǒng)一的規(guī)范,檢察機關在辦案過程中或各行其是,或無所適從,監(jiān)督?jīng)]有了章法,也就失去了嚴肅性,造成了監(jiān)督力量的有限?！雹僭I文、高傳偉：《民事執(zhí)行監(jiān)督:在合作中實現(xiàn)公正與效率》，《檢察日報》2008年12月12日。

（三）監(jiān)督手段單一

對民事執(zhí)行活動進行檢察監(jiān)督，目前法律及司法文件只明確規(guī)定了提書面檢察建議一種。發(fā)書面檢察建議書，一方面語意緩和、容易被法院接受，另一方面因針對的違法執(zhí)行行為程度輕，“一般而言，法院可以做接受的表示也可以不接受，即主動權在法院?！雹诤涡∶?、吳世東：《檢察機關民事執(zhí)行監(jiān)督職能管見》，載《檢察論叢》第7卷，法律出版社2004年版,第204頁。

由于檢察建議的監(jiān)督效力過“軟”，在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況：檢察機關向法院發(fā)出執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，同時寫明法院應當在收到檢察建議后1個月內作出處理并將處理情況書面回復檢察院，但由于缺乏后續(xù)的監(jiān)督保障措施，檢察建議書發(fā)出后法院或超過1個月才回復，或“石沉大?！?、法院根本不回復，或法院雖然回復了、但并不改正存在的問題并找各種理由推卸責任。通過提檢察建議書進行執(zhí)行監(jiān)督，手段單一，威懾力不足，難以有效遏制“執(zhí)行亂”現(xiàn)象。

三、完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制的方式

（一）應堅持監(jiān)督與支持并重的原則

關于開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作應遵循的原則，目前有3種觀點：第一種觀點認為，我國憲法規(guī)定檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，因此檢察機關應側重監(jiān)督；第二種觀點認為，檢察院開展這項工作，對法院不僅要監(jiān)督，更多的是要支持，“首先，檢察機關的監(jiān)督是一種協(xié)作，是幫助法院做好執(zhí)行工作。其次，是糾錯，即在法院執(zhí)行出現(xiàn)違法或者錯誤時，檢察機關提出并給予糾正，以保障法律得到統(tǒng)一正確實施。第三，是雙方共贏，通過檢察機關的協(xié)作與糾錯，雙方能夠共同實現(xiàn)執(zhí)行的公正與效率?！雹弁鯚睢④庑∷?、楊湘君：《對民行檢察執(zhí)行監(jiān)督工作的微觀展開》，http://www.jcrb.com,正義網(wǎng),2013年3月26日訪問。第三種觀點認為，要強化監(jiān)督與支持并重的理念，既要認真履行法律監(jiān)督職責,又要支持法院做好正確裁判的服判息訴等執(zhí)行工作,共同維護司法公正和法制權威。

筆者贊同第三種觀點。因為目前檢察機關開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的普遍做法是“重監(jiān)督、輕支持”，隨著經(jīng)濟飛速發(fā)展，法院民事執(zhí)行案件數(shù)量大幅增長，執(zhí)行法官工作壓力越來越大，如果檢察機關一味“重監(jiān)督、輕支持”，容易使法院和執(zhí)行法官產(chǎn)生抵觸情緒，不利于開展工作，因此，檢察機關在開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作過程中應堅持監(jiān)督與支持并重的原則。

（二）應明確監(jiān)督范圍

關于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍，理論界有“全面監(jiān)督說”和“有限監(jiān)督說”兩種觀點：“‘全面監(jiān)督說’認為，檢察機關的監(jiān)督應當貫穿于民事執(zhí)行的全過程。既要監(jiān)督法院的執(zhí)行裁判行為，又要監(jiān)督法院的執(zhí)行實施行為；既要對執(zhí)行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的積極行為進行監(jiān)督，又要對執(zhí)行人員消極不執(zhí)行行為進行監(jiān)督。‘有限監(jiān)督說’則認為，檢察機關只需監(jiān)督已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判是否確有錯誤，執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中是否有重大違法行為?！雹賲菑姟㈥悜c龍、石汝燕：《民事執(zhí)行工作實施法律監(jiān)督的范圍和程序》，http://sd.pople.com.cn/GB/215391/ 215895/15646979.html,人民網(wǎng)，2013年3月13日訪問。筆者贊同“全面監(jiān)督說”，新實施的《民事訴訟法》將修訂前《民訴法》第14條的“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權對民事訴訟活動實行法律監(jiān)督”,檢察監(jiān)督范圍從僅監(jiān)督民事審判擴大到監(jiān)督民事訴訟全過程，民事執(zhí)行活動本來就是民事訴訟的一部分，因此，應采納“全面監(jiān)督說”。具體來說，檢察機關在開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作過程中，應將監(jiān)督范圍明確為“全方位監(jiān)督”，即：執(zhí)行監(jiān)督范圍不僅要包括執(zhí)行裁判、執(zhí)行實施、積極執(zhí)行、消極執(zhí)行等行為，還要包括其他全部執(zhí)行行為。

（三）應構建監(jiān)督程序

各地檢察機關應積極探索構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案程序，為今后構建統(tǒng)一的辦案程序提供參考。構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序可以參考現(xiàn)有辦理民事申訴案件的流程，具體可分為受理、立案、審查、審查終結4個階段。

1.受理

（1）案件來源:以當事人申訴為主，同時檢察院要履行法律監(jiān)督職責，在辦理民行申訴案件中查找執(zhí)行監(jiān)督線索，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行違法情況，如涉及損害國家利益、社會公共利益的則由檢察院啟動監(jiān)督程序，如涉及損害公民合法權益的則向當事人通報，由當事人決定是否申訴。（2）受理條件:設立當事人向法院申訴前置程序，保證當事人已窮盡救濟手段，因此應當規(guī)定：當事人認為法院的民事執(zhí)行活動違法，直接向檢察院申訴的，檢察院應當告知其先向法院提出異議或申訴。符合受理條件的，應當要求申訴人提供申訴書、相關法律文書以及證據(jù)材料。

2.立案

（1）立案管轄：為方便立案后審查、調閱執(zhí)行卷宗材料，應由執(zhí)行法院所在地的同級檢察院進行立案。（2）立案條件：法院的民事執(zhí)行行為可能違法、錯誤，或者可能損害國家利益、社會公共利益。（3）立案期限：鑒于申請執(zhí)行監(jiān)督案件的特殊性，為及時有效維護當事人合法權益，建議民行部門縮短立案審查時限，在受理申訴后的10個工作日內審查是否符合立案標準，作出立案或不立案決定。

3.審查

（1）調閱卷宗：檢察機關在立案后開始調閱執(zhí)行卷宗，但經(jīng)常會碰到卷宗未及時裝訂、歸檔或者執(zhí)行法官存在抵觸情緒不配合檢察人員閱卷等情況，導致卷宗材料要較長時間才能調閱齊全。因此，建議規(guī)定：檢察院應當在立案后7天內調閱執(zhí)行卷宗材料，并在卷宗調齊后開始計算案件審查期限。（2）審查期限：申請民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的案件，有不少是正在執(zhí)行的案件，很多案件一旦執(zhí)行完畢就無法執(zhí)行回轉，因此，檢察機關在調齊卷宗后應當快速審查并作出處理決定，建議規(guī)定：檢察機關在調齊執(zhí)行卷宗材料后1個月內審查終結。

4.審查終結

案件審查終結后，檢察院應當根據(jù)具體情況作出決定，民事執(zhí)行行為沒有違法、錯誤也沒有損害國家利益、社會公共利益的，應作出不支持監(jiān)督申請的決定，并支持法院做好息訴工作。民事執(zhí)行行為確有錯誤的，應提交檢察委員會，由檢察委員會根據(jù)執(zhí)行案件所處階段作出相應監(jiān)督?jīng)Q定，如要求法院更換執(zhí)行人員、發(fā)出檢察建議書等。

（四）應豐富監(jiān)督手段

僅靠提書面檢察建議，缺乏多元、有力的監(jiān)督手段，難以有效遏制“執(zhí)行亂”。檢察機關一方面要用好檢察建議這一成熟的監(jiān)督方式，另一方面要根據(jù)民事執(zhí)行案件具體情況豐富并適用相應的監(jiān)督手段。具體建議如下：

1.發(fā)書面檢察建議書

這種方法主要適用于程序瑕疵等不影響實體權利的一般違法行為，或者檢察院認為法院采取強制措施可能存在錯誤、要求法院暫緩或中止執(zhí)行，以及檢察院認為法院怠于執(zhí)行、督促其及時執(zhí)行。

2.發(fā)糾正違法通知書

糾正違法通知書比檢察建議更具有威懾力，適用于執(zhí)行過程中辦案人違法但未構成犯罪的情況。

3.行使調查核實權

為保障檢察機關更好地審查民事執(zhí)行監(jiān)督案件，應賦予檢察機關向當事人、案外人調查核實的權利，調查核實的手段應包括查詢、調取相關證據(jù)材料，詢問當事人或證人，評估、審計等措施。

4.開展現(xiàn)場監(jiān)督

現(xiàn)場監(jiān)督不僅可以督促執(zhí)行人員依法執(zhí)行而且可以及時發(fā)現(xiàn)錯誤，但要注意不能干涉法院獨立行使執(zhí)行權。主要適用于涉及國家、集體、社會公共利益、有重大社會影響的執(zhí)行案件以及當事人持有異議的執(zhí)行案件，檢察機關可以通過參與執(zhí)行標的拍賣會、執(zhí)行異議聽證會等形式開展現(xiàn)場監(jiān)督。

5.提請抗訴

檢察監(jiān)督應貫穿民事執(zhí)行全過程，對于民事執(zhí)行程序瑕疵要通過提檢察建議進行監(jiān)督；對于民事執(zhí)行裁定錯誤侵犯了當事人實體權益的，則要通過提請抗訴進行監(jiān)督，這也符合《民事訴訟法》“檢察院有權對確有錯誤的生效判決、裁定提出抗訴”的規(guī)定。

6.開展違法行為調查

開展執(zhí)行法官違法行為調查,將“監(jiān)督案件”與“監(jiān)督人”結合起來,可有力震懾執(zhí)行人員，為開展執(zhí)行監(jiān)督工作提供保障。對于民事執(zhí)行中執(zhí)行人員徇私枉法，受賄索賄等行為，違法行為成立的應移送紀檢部門，構成犯罪的應移交反貪、反瀆等部門。

7.設立派駐法院執(zhí)行局檢察室

有條件的地區(qū)可以設立派駐法院執(zhí)行局檢察室，便于檢察機關對民事執(zhí)行案件進行全程同步監(jiān)督。執(zhí)行案件當事人如果向法院執(zhí)行局提出申訴被拒絕后，可以向派駐執(zhí)行局檢察官申訴，此外，派駐檢察官可以通過列席執(zhí)行局重大復雜案件討論會并給出參考意見等方式進行檢察監(jiān)督。

（責任編輯：王建民）

廣東省廣州市從化市人民檢察院