談食品安全問題

天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 梁燕君

從陳化糧到紅心雞蛋，從福壽螺事件到瘦肉精的查出，隨著這些問題食品的曝光和查處，人們“還能吃什么”的食品安全問題已成為眾所關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)，也成為難點(diǎn)。人們把蔬菜買回家得浸泡幾小時(shí)，怕上面有殘留農(nóng)藥；潔白的銀耳不敢吃，怕是硫磺熏的；光亮的大米不敢買，懷疑是礦物油拋光的；瘦肉又怕含有瘦肉精，甚至雀巢、哈根達(dá)斯、光明等一些國(guó)際、國(guó)內(nèi)著名公司的產(chǎn)品都出現(xiàn)了食品安全問題。這在倡導(dǎo)“消費(fèi)和諧”的今天，食品安全確實(shí)成為了其中的不和諧的因素，這也成為影響和制約整個(gè)社會(huì)和諧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不利因素。為此，分析探討影響食品安全的因素，進(jìn)而為采取相應(yīng)對(duì)策來(lái)保證食品安全提供參考是很有必要的。

一、食品安全問題的影響因素

食品安全問題可能源自整個(gè)食物鏈，即從農(nóng)田到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在影響食品安全的因素。

1、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中污染因素

（1）化肥

化肥的使用使農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量大幅提高，但同時(shí)也對(duì)食品安全及品質(zhì)帶來(lái)了影響，特別是硝酸銨等含硝酸根的化肥，會(huì)造成原料中的硝酸鹽、亞硝酸鹽的含量明顯偏高，對(duì)人體有潛在的致癌性。此外，化肥在生產(chǎn)過程中難免帶有一些對(duì)人體有害的重金屬元素。

（2）激素

激素的超標(biāo)濫用是科技的發(fā)展帶來(lái)的影響食品安全的新型因素，獼猴桃、草莓等水果越來(lái)越大，上市時(shí)間越來(lái)越早，雞、豬等禽畜也越來(lái)越大，越長(zhǎng)越快，這大都是激素濫用的結(jié)果，長(zhǎng)期食用這些食品對(duì)人體內(nèi)激素平衡可能會(huì)造成潛在的威脅，進(jìn)而影響人體健康。

（3）食品添加劑

食品添加劑的合理應(yīng)用使得食品的花色品種、風(fēng)味外觀等日益豐富，使得食品的保藏期延長(zhǎng)，但由于其多為化學(xué)物質(zhì)，由此而產(chǎn)生的食品安全性問題一直是不容忽視的因素。

（4）包裝材料

良好的包裝能夠?qū)κ称菲鸬胶芎玫谋Ｗo(hù)的作用，但是，回收的廢舊材料、聚氯乙烯等制作的劣質(zhì)的、有毒的包裝材料被用于食品包裝，對(duì)食品造成的二次污染會(huì)嚴(yán)重影響食品的安全性。

2、消費(fèi)心理因素

由于大多數(shù)消費(fèi)者的食品營(yíng)養(yǎng)安全知識(shí)的缺乏，在其心理上形成了水果越大越好，米面越白越好，豬肉越瘦越好，食品外觀越漂亮越好等不健康的消費(fèi)心理，為了迎合消費(fèi)者的這些消費(fèi)心理，有些生產(chǎn)廠家便采用多種不安全的手段使其產(chǎn)品更符合消費(fèi)者的消費(fèi)心理，由于消費(fèi)者的這些不健康的消費(fèi)心理，使不安全的食品更有了市場(chǎng)。

3、商業(yè)利益因素

安全衛(wèi)生生產(chǎn)本應(yīng)是食品生產(chǎn)廠家最基本的道德，然而在高產(chǎn)、快產(chǎn)的商業(yè)利益思想的指導(dǎo)下，盲目追求高產(chǎn)率，而忽視了產(chǎn)品的質(zhì)量和安全，更有甚者，在金錢的誘惑之下，置廣大的人民身體健康于不顧，過量使用添加劑，甚至摻雜使假，使用偽劣變質(zhì)原料，將有毒的化學(xué)物質(zhì)用于食品之中，更加加重了食品的不安全性。用“吊白塊”增白的粉絲，用酸解毛發(fā)水兌制醬油，在奶粉中大量摻加麥芽糊精，用性激素乙烯雌酚給自然生長(zhǎng)7年才能上餐桌的甲魚催長(zhǎng)，使其7個(gè)月就能上市。另外無(wú)證、違法違規(guī)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)食品亦是造成食品安全問題的主要方面。

4、質(zhì)量監(jiān)控體系存在問題

（1）法律法規(guī)不健全

食品從生產(chǎn)到消費(fèi)、從農(nóng)田到餐桌，構(gòu)成了一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的鏈條。政府的監(jiān)管行為必須保證其中任何環(huán)節(jié)都不會(huì)出現(xiàn)安全隱患。而目前我國(guó)食品法律法規(guī)體系還無(wú)法覆蓋食品產(chǎn)銷的全過程。作為保障我國(guó)食品安全的核心大法《食品衛(wèi)生法》，就無(wú)法體現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的全程管理，留下了許多執(zhí)法空隙和隱患。而具體法律法規(guī)，如《動(dòng)物防疫法》和《生豬屠宰管理?xiàng)l例》只對(duì)動(dòng)物疫病的檢疫作出相關(guān)規(guī)定，對(duì)瘦肉精類等有毒有害化學(xué)物質(zhì)則只字未提；《獸藥管理?xiàng)l例》對(duì)獸藥的生產(chǎn)、流通和銷售有相關(guān)規(guī)定，但對(duì)廣大飼養(yǎng)戶的用藥這一重要環(huán)節(jié)沒有任何規(guī)定；《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》明文禁止在飼料生產(chǎn)加工過程中添加違禁藥物，但對(duì)眾多的養(yǎng)殖戶在自配飼料中摻入違禁藥卻沒有相關(guān)規(guī)定，為違法行為留下了空隙。

（2）食品安全監(jiān)管多頭執(zhí)法，職能部門責(zé)權(quán)界定不清

目前涉及食品安全的行政管理部門有10多個(gè)，但監(jiān)督管理體制尚未完全理順，職責(zé)分工不明晰，分段執(zhí)法或重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象較為突出，嚴(yán)重影響部門食品安全監(jiān)管效能的充分發(fā)揮，形成了“龍”多難治水的局面。盡管在國(guó)務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革中，參照國(guó)際上的先進(jìn)食品管理經(jīng)驗(yàn)，成立了國(guó)家食品與藥品監(jiān)督管理局，從而為實(shí)行從源頭到餐桌的一條線管理邁出了重要的一步，但由于成立時(shí)間不長(zhǎng)，其作用尚未完全發(fā)揮，且仍然沒有從根本上解決部門職能交叉和管理活動(dòng)缺乏一致性的問題。這樣，由于在監(jiān)督管理上的不完善以及力度不夠，使得食品的安全性難以保證。

（3）食品安全監(jiān)管水平有待提高

國(guó)家急需的部分檢測(cè)項(xiàng)目能力不足。如食品中不明有毒有害物質(zhì)的鑒定技術(shù)、違禁物品、激素的檢測(cè)等，因國(guó)家投入不足，制約了食品衛(wèi)生監(jiān)督管理水平的提高。另外由于財(cái)政投入不足，導(dǎo)致執(zhí)法部門的執(zhí)法行為產(chǎn)生偏差。如有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)以罰代刑、以罰代管，一罰了之，監(jiān)督執(zhí)法工作時(shí)緊時(shí)松，違法行為禁而不止。

二、對(duì)策與建議

1、完善食品安全監(jiān)管體系

（1）完善和建立食品質(zhì)量的安全法規(guī)

以對(duì)食品從農(nóng)田到餐桌的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過程實(shí)行管理為主線，以保護(hù)國(guó)民健康為第一先決條件，確保食品安全性，應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，如增加《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》中食品安全和質(zhì)量方面的內(nèi)容和條款；盡快制定至今尚屬空白的法律法規(guī)，如重要食品的檢驗(yàn)法以及食品生產(chǎn)、包裝和貯存的良好操作規(guī)范等。制定完善的食品安全總法，明確食品生產(chǎn)鏈中的農(nóng)場(chǎng)、飼料生產(chǎn)供應(yīng)商、農(nóng)藥化肥生產(chǎn)者和食品制造商、經(jīng)營(yíng)商等各自的責(zé)任；加強(qiáng)區(qū)域、橫向范圍的立法。

（2）健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)食品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，其中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)均有1000余項(xiàng)。當(dāng)前，我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)體系存在的主要問題是，總體水平偏低，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)之間存在著交叉、矛盾或重復(fù)，重要標(biāo)準(zhǔn)短缺，標(biāo)準(zhǔn)的前期研究薄弱，部分企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)低于相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，部分標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施狀況較差，甚至強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)也未得到很好的實(shí)施。

所以要調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)，加快食品標(biāo)準(zhǔn)的修訂，建立食品標(biāo)準(zhǔn)，制定程序。在風(fēng)險(xiǎn)性分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)研究，積累食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性研究，建立檔案，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，全面清理現(xiàn)行食品標(biāo)準(zhǔn)，解決標(biāo)準(zhǔn)之間的交叉、重復(fù)和矛盾問題，提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性。加強(qiáng)動(dòng)植物防疫檢疫和加快產(chǎn)地環(huán)境控制體系建設(shè)、加快檢驗(yàn)檢疫農(nóng)（獸）藥殘留限量、食品衛(wèi)生、食品添加劑等方面的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂步伐；積極采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南和有關(guān)技術(shù)文件，提高標(biāo)準(zhǔn)水平，滿足我國(guó)食品加工業(yè)的發(fā)展和食品進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展的需求。

（3）加大對(duì)食品檢測(cè)檢驗(yàn)研究和應(yīng)用的投入

在實(shí)行從農(nóng)田到餐桌管理的食品安全保障體系中，檢測(cè)工作應(yīng)當(dāng)緊隨標(biāo)準(zhǔn)的修訂不斷完善。檢測(cè)工作作為食品原料、生產(chǎn)加工過程、運(yùn)輸以及市場(chǎng)銷售等環(huán)節(jié)中內(nèi)部自我監(jiān)控和外部監(jiān)督檢查的重要手段，直接影響食品的質(zhì)量和安全。此外，由于技術(shù)和設(shè)備的限制，相當(dāng)一部分添加到食品中的工業(yè)原料還無(wú)法檢測(cè)出來(lái)。比如，用于制造劣質(zhì)醬油的“毛發(fā)水”，主要成分為氨基酸，與正規(guī)醬油中所含的氨基酸成分一致，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的技術(shù)和設(shè)備難以分辨兩種醬油的區(qū)別。

所以隨著食品中安全衛(wèi)生指標(biāo)限量值的逐步降低，對(duì)檢測(cè)技術(shù)提出了更高的要求，檢驗(yàn)檢測(cè)應(yīng)向高技術(shù)化、速測(cè)化、便攜化以及信息共享邁進(jìn)。設(shè)置系統(tǒng)的食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)并使之逐步社會(huì)化、建立科學(xué)的檢測(cè)質(zhì)量保證體系以及加強(qiáng)檢測(cè)技術(shù)儲(chǔ)備和人員儲(chǔ)備是從總體上提高我國(guó)食品檢測(cè)能力的重要舉措。

（4）各執(zhí)法部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)食品實(shí)行多頭管理，食品監(jiān)管游離于各個(gè)部門之間，條塊分割嚴(yán)重。一方面執(zhí)法中各部門職責(zé)交叉、都可以執(zhí)法，另一方面則出現(xiàn)模糊或真空地帶，給不法分子造成可乘之機(jī)。這樣就出現(xiàn)了我國(guó)食品安全"都管但都管不好"的局面，也為一些部門權(quán)力尋租制造了借口。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)改變多頭管理，向相對(duì)集中統(tǒng)一的方向發(fā)展。但由于食品的產(chǎn)業(yè)鏈太長(zhǎng)，我國(guó)的地域范圍大，生產(chǎn)力發(fā)展水平極不平衡，不可能將食品安全的監(jiān)管統(tǒng)一在一二個(gè)部門。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)解決食品監(jiān)管職責(zé)過于分散的狀況，將對(duì)食品安全監(jiān)管的職能相對(duì)集中，權(quán)責(zé)進(jìn)一步明晰，并通過建立一種有效率和權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制提高監(jiān)管效率，降低行政成本。

2、激勵(lì)消費(fèi)者維權(quán)

隨著問題食品接二連三的曝光，不難發(fā)現(xiàn)監(jiān)管部門對(duì)于食品安全的監(jiān)管存在著諸多問題，無(wú)論其多么地盡職、協(xié)調(diào)、配合，其監(jiān)管的范圍和能力總是受到限制。對(duì)上市食品只能樣本抽查監(jiān)測(cè)，因而發(fā)現(xiàn)食品安全問題的概率，必然就被限制在了一個(gè)較小的范圍之內(nèi)。但如果能降低消費(fèi)者的檢測(cè)成本，鼓勵(lì)消費(fèi)者利用生活經(jīng)驗(yàn)，一旦對(duì)某種食品產(chǎn)生“合理懷疑”，立刻可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)。通過“打官司”的辦法，可以獲得足夠的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，就會(huì)形成全民對(duì)抗問題食品的局面，最終遏制食品安全問題的泛濫成災(zāi)。

（1）降低消費(fèi)者維權(quán)成本，設(shè)立侵權(quán)最低賠償金

當(dāng)消費(fèi)者購(gòu)買到問題食品后，在維權(quán)過程中會(huì)被要求出示相關(guān)檢測(cè)證明，對(duì)于食品檢測(cè)來(lái)講，成本高，時(shí)間長(zhǎng)，大量小額投訴的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于獲得的賠償。消費(fèi)者受到損害，在申訴解決的過程中要花費(fèi)很多的財(cái)力、物力和精力，消費(fèi)者往往覺得不值得，最后放棄維權(quán)。我國(guó)目前沒有最低賠償制度，法律規(guī)定只對(duì)實(shí)際損失進(jìn)行賠償，高額維權(quán)成本讓大多數(shù)受害消費(fèi)者自認(rèn)倒霉，這在客觀上縱容了不法企業(yè)。

要改變這種情況，必須建立鼓勵(lì)投訴的政策，盡快將最低賠償金制度納入法律體系，制度要體現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者有保障性，對(duì)侵權(quán)者有懲戒性，對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者有警示性。建立最低賠償金就會(huì)有力制約不法侵權(quán)行為，增強(qiáng)消費(fèi)者維護(hù)合法權(quán)益的信心和動(dòng)力。

（2）受害方補(bǔ)償份量加重，加害方受罰力度增強(qiáng)

安徽阜陽(yáng)171個(gè)嬰兒呱呱落地就被假冒偽劣奶粉“哺育”成“大頭娃娃”，并有13人付出了生命代價(jià)。中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)王懷寶表示，迄今我國(guó)僅有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定了懲罰性賠償，但只適用于欺詐行為，而且額度被鎖定在“增加賠償金額為消費(fèi)者購(gòu)買商品或接受服務(wù)費(fèi)用一倍的賠償”上。這條規(guī)定局限性很大，因?yàn)槠墼p固然是惡意的最主要的情形，但并不是惟一的情形。食品與其他商品相比具有特殊性，對(duì)于違法食品廠商必須用“重典”整治。比如阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件，若援引“增加1倍”條款處罰廠商，那就起不到絲毫懲罰作用。

違法經(jīng)營(yíng)者的利潤(rùn)極大，違法成本又極低的狀況，成為一些不法企業(yè)肆意妄為的直接動(dòng)力。加大企業(yè)的違法成本，追究違法企業(yè)民事和刑事責(zé)任，不僅要沒收全部違法所得，還要將違法企業(yè)罰得傾家蕩產(chǎn)。《食品安全法》建立懲罰性賠償制度，這是遏止假冒偽劣食品泛濫的有效手段。

（3）直接損失賠償更加嚴(yán)格，間接損失賠償規(guī)定明確

目前中國(guó)的民事?lián)p害賠償理念，還停留在讓加害方負(fù)補(bǔ)償性的賠償責(zé)任的階段。也就是在確定具體賠償數(shù)額時(shí)，仍是按照被害人的實(shí)際損失，包括物質(zhì)損失和精神損失來(lái)計(jì)算的。這種損害賠償制度并不能真正補(bǔ)償受害方的全部損失，因?yàn)槭芎Ψ剿馁M(fèi)的時(shí)間、金錢、精力等無(wú)法獲得賠償。在歐美國(guó)家，賠償是相對(duì)實(shí)際損失來(lái)說(shuō)的，這里面包括直接損失和間接損失，但在我國(guó)的賠償通常只針對(duì)直接損失，我國(guó)制定的《食品安全法》也應(yīng)對(duì)消費(fèi)者的間接損失作出明確規(guī)定。

（4）對(duì)隱性侵害行為給予更多關(guān)注，有法定組織代表百姓提起訴訟

2006年6月16日，哈根達(dá)斯在廣東省深圳爆出“黑作坊”事件，號(hào)稱“冰激淋貴族”的哈根達(dá)斯竟是在“黑作坊”中加工出來(lái)的。深圳市羅湖區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所除了銷毀查沒的哈根達(dá)斯可疑食品約50kg外，還對(duì)羅湖分店作出罰款5萬(wàn)元人民幣的行政處罰。這區(qū)區(qū)5萬(wàn)罰款與制售者成年累月的巨額利潤(rùn)相比可謂九牛一毛。對(duì)違法企業(yè)真是無(wú)關(guān)痛癢。

應(yīng)容許統(tǒng)一的消費(fèi)者保護(hù)組織代表不特定消費(fèi)者來(lái)訴訟違法生產(chǎn)銷售的企業(yè)，獲得應(yīng)有的賠償。由于單獨(dú)的某個(gè)消費(fèi)者起訴會(huì)覺得麻煩，如果有一個(gè)固定的法定組織代表消費(fèi)者對(duì)哈根達(dá)斯等違法企業(yè)提起索賠，要求企業(yè)向消費(fèi)者付出其違法所得成倍以上的賠償，這將迫使企業(yè)規(guī)范自己的行為。

3、建立食品安全信息監(jiān)測(cè)、通報(bào)、發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)體系

目前，我國(guó)的食品安全信息大多是各職能部門自行公布與其相關(guān)的信息，但現(xiàn)實(shí)中不僅不同部門對(duì)同一內(nèi)容公布的信息不一樣，甚至同一部門對(duì)同一內(nèi)容的信息公布也出現(xiàn)不一致。因此，盡快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全信息監(jiān)測(cè)、通報(bào)、發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行體系是保證我國(guó)食品安全工作的有序、順利進(jìn)行的必要條件。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多、各地食品安全監(jiān)管發(fā)展水平不均衡，運(yùn)用高科技的信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)食品安全狀況的整體監(jiān)控，有助于協(xié)調(diào)、解決全國(guó)性的食品安全問題，也有利于食品安全研究數(shù)據(jù)的匯總，對(duì)食品的多頭管理也使信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成為必要。信息共享不僅可以使各部門隨時(shí)了解當(dāng)前食品領(lǐng)域的安全形勢(shì)，也從整體上節(jié)約了監(jiān)管成本。網(wǎng)絡(luò)的便捷與及時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家對(duì)食品安全的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，有利于政府部門及時(shí)做出決策，把突發(fā)的、潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)降至最小。通過網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行體系，對(duì)食品安全信息收集、歸納、匯總，經(jīng)過科學(xué)的研究分析，由有關(guān)部門統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布，引導(dǎo)公眾在對(duì)食品的選擇中趨利避害，同時(shí)避免了由于發(fā)布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。

經(jīng)過近年來(lái)一系列的食品安全事件，政府對(duì)食品安全信息的監(jiān)測(cè)、收集、使用、發(fā)布等工作的重視程度已提到應(yīng)有的高度。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》中，強(qiáng)調(diào)要加快食品安全信息化建設(shè)，加強(qiáng)食品安全信息管理和綜合利用。為此，應(yīng)盡快構(gòu)建部門間信息溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和食品安全信息資源共享；要建立暢通的信息監(jiān)測(cè)和通報(bào)網(wǎng)絡(luò)體系，逐步形成統(tǒng)一、科學(xué)的食品安全信息評(píng)估和預(yù)警指標(biāo)體系，及時(shí)研究分析食品安全形勢(shì)，對(duì)食品安全問題力爭(zhēng)做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早整治、早解決。