“準公民社區(qū)”:中國城市基層治理的一個替代模型*

石發(fā)勇

當今的全球化進程和工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型已經(jīng)引發(fā)了普遍性的國家治理危機①Bob Jessop，“The rise of Governance and the Risks of Failure:the Case of Economic Development”，International Social Science Journal，vol.155，1998，pp.29-45.?；鶎又卫頎顩r不僅關系到普通民眾的切身利益，而且也影響到社會穩(wěn)定和政權合法性。因而，如何改善治理狀況成為各方關注的一個熱點問題。很多國家都在基層推行各種社會改革以求達致“善治”的理想狀態(tài)。

當前對于中國而言，盡快在城市基層建立良好的治理秩序是國家面臨著的緊迫任務。自二十世紀九十年代中期以來，國家原先賴以開展城市管理和社會控制的“單位制”再也難以適應新的治理需求。于是在城市開展了廣泛的社區(qū)建設以激活垂直的地方行政管理系統(tǒng)，取代等級制單位系統(tǒng)。相應地，社區(qū)不但變成國家在城市基層進行治理的主要渠道，而且成為政府、市民和其他社會力量的主要利益交織點。基層政治能夠發(fā)揮透視中國政體基礎的窗口作用。國家更是提出:基層社區(qū)是建設和諧社會的基礎。因此，如果能準確把握城市基層治理現(xiàn)狀及存在的問題，便能了解在全球化和市場經(jīng)濟改革背景下社會主義中國政治秩序建構的一個重要基石。

本文首先回顧中國城市基層政治發(fā)展的已有研究，檢驗這些理論對當前社區(qū)現(xiàn)實的解釋力。其次，將簡要分析當前社區(qū)政治場域中各主要行動者的關注重心，以便展開進一步討論。在此基礎上，本文將歸納并試圖解釋當前城市基層治理狀況。

一、中國基層政治發(fā)展的現(xiàn)有理論闡釋

目前已有很多研究檢視了當代中國的基層政治實踐和權力關系。這些研究大多采用“國家—社會”分析框架，聚焦于考察基層政府機構和普通市民的關系，并將其看作國家—社會關系的代表。在考察當代中國基層政治時，以往研究大多采用國家中心論視角，致力于檢視國家對基層社區(qū)權力關系的影響。一些研究者相繼運用全能政體范式和庇護主義模型來解釋國家如何運用強制手段和意識形態(tài)來控制社會，或者如何通過庇護網(wǎng)絡滲透入基層社會①參見 Victor Nee，David Stark，Remaking the Economic Institutions of Socialism:China and Eastern Europe，Stanford:Stanford University Press，1989，pp.3-5。。他們發(fā)現(xiàn)，國家機構壟斷了政治和經(jīng)濟權力，因而在基層社區(qū)具有絕對操控地位②Franz Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，Berkeley:University of California Press，1968;Martin.King Whyte，William L.Parish，Urban Life in Contemporary China，Chicago:University of Chicago Press，1984.。但自八十年代后，市場化改革導致了巨大社會變遷;在城市中，國有企業(yè)、勞動力市場和房地產(chǎn)等系列改革使得國家在基層治理的重心從單位轉(zhuǎn)向社區(qū)。學術界也開展了大量新的研究，考察這些變革對基層政治和社區(qū)發(fā)展帶來的影響③如項飚、宋秀卿:《社區(qū)建設和我國城市社會重構》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期;李友梅:《社區(qū)治理:公民社會的微觀基礎》，《社會》2007年第2期。。但在分析框架上，現(xiàn)有研究仍大多假定在國家與社會之間存在著二元結(jié)構分化，因而要么繼續(xù)采用國家中心論視角，要么采用社會中心論范式，并相應形成下列兩大主要觀點。

1.國家加強滲透

自二十世紀九十年代中期以來，很多城市根據(jù)國家的安排發(fā)起了社區(qū)建設運動，并引入“社區(qū)自治”、“基層民主”新概念和居委會選舉等新實踐。很多研究把國家對基層社會的滲透視為關鍵因素，考察基層社會何以根據(jù)其制定的目標實現(xiàn)新的制度安排和結(jié)構調(diào)整，為國家加強政權建設和實施社會控制提供渠道④桂勇:《鄰里空間》，上海書店出版社2008年版，第7頁。。這些研究既包括對社區(qū)建設運動的總體應然性推斷，也包括對其中具體項目如居委會選舉、社區(qū)黨建和其它社區(qū)組織的實證檢視。

有研究者發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設運動背景下的中國城市社區(qū)，是為了解決單位制解體后城市社會整合與社會控制問題，自上而下建構起來的國家治理單元，而不是一個可以促進公共領域形成或市民社會發(fā)育的地域社會生活共同體⑤楊敏:《作為國家治理單元的社區(qū)》，《社會學研究》2007年第4期。。社區(qū)建設實際上反映了國家企圖重新鞏固權力以創(chuàng)造一個可治理的社會，并應對諸如為貧困和老齡市民、下崗工人提供幫助和流動人口管理等方面壓力的努力。因此，城市社區(qū)在原有基礎上的重構反映了延續(xù)而不是轉(zhuǎn)型⑥Fulong Wu，“China's Changing Urban Governance in the Transition towards a More Market Oriented Economy”，Urban Studies，vol.39，No.7，2002，pp.1071-1093.。其結(jié)果是，國家通過這一運動重新獲得并強化了對基層社會的控制⑦L.Wong，B.Poon，“From Serving Neighbors to Recontrolling Urban Society:The Transformation of China's Community Policy”.China Information，vol.19，2005，pp.413-442.;而這一運動的主要參與者則局限于城市基層政府的派出機構——街道辦事處及其控制下的居民委員會，居民自發(fā)參與不足⑧如盧漢龍:《單位與社區(qū):中國城市社會生活組織重建》，《社會科學》1999年第2期;閔學勤:《社區(qū)自治主體的二元區(qū)隔及其演化》，《社會學研究》2009年第1期。。

在被官方作為推動基層群眾自治進程標志的居委會改革上，林尚立認為，“在政府主導型的社會發(fā)展模式下，政府給社會自主空間的大小以及社會自身的成熟程度，直接決定著居委會自治功能的實現(xiàn)程度”⑨林尚立主編:《社區(qū)民主與治理:案例研究》，社會科學文獻出版社2003年版，第9頁。。很多研究則具體檢視了居委會的行政化趨勢以及國家政權如何通過這一社區(qū)組織向下滲透。其中瑞德提出了“基層行政參與”概念，試圖解釋國家如何通過居委會這一基層準行政機構及其構建的社會網(wǎng)絡引導居民參與并管理基層社區(qū)。他發(fā)現(xiàn)，居委會實際上首要功能是對居民開展信息監(jiān)控，并通過積極分子在社區(qū)中開展動員，為國家政權服務。因而，他們首先只是代表國家管理社區(qū)的一個工具。對于很多研究樂觀地宣揚新開展的居委會選舉對于基層民主的積極影響，瑞德也認為其效果實際上相當有限。①Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.陳周旺對基層社區(qū)黨政合一的管理模式進行的考察發(fā)現(xiàn)，國家正是通過在居委會建立黨組織，為介入基層治理提供了渠道和空間②陳周旺:《黨與社會:黨的組織與社區(qū)治理》，載林尚立主編《社區(qū)民主與治理:案例研究》，社會科學文獻出版社2003年版。。劉春榮也認為，國家對鄰里的介入是社區(qū)社會資本發(fā)育的必要動力③劉春榮:《國家介入與鄰里社會資本的生成》，《社會學研究》2007年第2期。。

總體而言，上述國家中心論模型聚焦于檢視國家對基層社區(qū)的滲透以及市民群體與地方行政機構的合作及服從。但幾乎所有研究者都承認的一點是，盡管國家仍然能夠?qū)鶎由鐓^(qū)實施滲透和動員，卻無法再像改革之前一樣開展全面控制。尤其是，從九十年代后，在中國城市開始涌現(xiàn)了大量的超越國家直接控制的市民組織，在城市基層社區(qū)中也出現(xiàn)越來越多的針對基層管理機構的市民抗爭，國家中心論模型不能充分解釋這些地方政治中的新興現(xiàn)象。

2.市民社會崛起

在九十年代，“市民社會”的概念被研究者激活，用來反映這樣一種國家與社會關系:社會相對獨立，具有積極的市民參與以及存在大量諸如工會等社會組織，并能夠與國家平等協(xié)商甚至抵制國家過度干預。大多數(shù)研究者也相信一個強大的市民社會能夠促進民主④如 Jurgen Habermas，The Theory of Communicative Action，Translated by Thomas McCarthy，Boston:Beacon Press，1987;鄧正來、亞力山大主編:《國家與市民社會:一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社1999年版。。隨著中國經(jīng)濟改革的推進，社會上也出現(xiàn)了很多民間組織和市民自發(fā)組織的集體行動。因此，基于國家與社會二元分化的假設，很多研究者認為由于經(jīng)濟改革，中國社會已經(jīng)擺脫了國家的嚴厲控制。他們轉(zhuǎn)而采用社會中心論框架以解釋中國的社會變遷。這種轉(zhuǎn)向?qū)е铝藢W術界關于中國市民社會的激烈爭論以及這一概念的流行⑤如鄧正來、景躍進:《建構中國的市民社會》，《中國社會科學季刊》1992年創(chuàng)刊號;梁治平:《“民間”、“民間社會”和CIVILSOCIETY——CIVILSOCIETY概念再檢討》，《云南大學學報》2003年第1期;何增科:《市民社會、社會主義與社會主義市民社會——八、九十年代以來國外市民社會研究述評》，http://www.comment-cn.net/data/2006/0619/article_9862.html。。

在研究地方政治發(fā)展和權力關系變遷時，心儀市民社會理論的研究者聚焦于檢視那些能夠促進市民爭取權利和發(fā)展自主權的社會變革。他們發(fā)現(xiàn)，當前已興起很多新形式的反對基層政府不當行為的市民抗爭，如“依法抗爭”⑥李連江、歐博文:《當代中國農(nóng)民的依法抗爭》，載吳國光編《九七效應》，(香港)太平洋世紀研究所1997年版。、“草根動員”⑦應星:《草根動員與農(nóng)民群體利益的表達機制》，《社會學研究》2007年第2期。甚至“以法抗爭”⑧于建嶸:《當代中國農(nóng)民的以法抗爭》，《社會學研究》2004年第2期。。在基層政治場域中出現(xiàn)了“能夠表達群體利益的有組織的平臺”⑨Andrew Walder，ed，The Waning of the Communist State:Economic Origins of Political Decline in China and Hungary，Berkeley:University of California Press，1995，p.16.，如工會、企業(yè)家協(xié)會和業(yè)主委員會等社團或市民組織⑩如王穎、折曉葉、王炳耀《社會中間層:改革與中國社團組織》，中國發(fā)展出版社1993年版;Gordon White，Riding the Tiger:The Politics of Economic Reform in Post-Mao China，Stanford:Stanford University Press，1993.。這些研究者主張，“有組織的平臺”和集體抗爭的出現(xiàn)意味著市民社會的崛起和基層民主化的良好前景。很多研究者則把房產(chǎn)改革導致的業(yè)主委員會等維權組織的建立和業(yè)主維權行動的開展看作是市民社會崛起的先聲，認為其對國家和社會關系的重塑產(chǎn)生積極影響，并將促進中國的民主化進程?如 Benjamin L.Read，“Democratizing the Neighborhood?New Private Housing and Homeowner Self-organization in Urban China”，The China Journal，vol.49，2003，pp.31-59;夏建中:《中國公民社會的先聲——以業(yè)主委員會為例》，《文史哲》2003年第3期;陳鵬:《從“產(chǎn)權”走向“公民權”——當前中國城市業(yè)主維權研究》，《開放時代》2009年第4期。。

就城市社區(qū)建設而言，沈關寶提出其最終目的應是發(fā)展相對獨立的并與國家、市場實現(xiàn)良好互動的現(xiàn)代社區(qū)①沈關寶:《發(fā)展現(xiàn)代社區(qū)的理性選擇》，《探索與爭鳴》2000年第3期。。德累斯和科德克推斷，如果在社區(qū)建設中形成的社區(qū)組織繼續(xù)發(fā)展，將會從根本上改變國家、社會和個人的關系，促進市民社會的發(fā)育，進而推動中國的民主化和法制化②James Derleth，Daniel R.Kokdyk，“The Shequ Experiment:Grassroots Political Reform in Urban China”，Journal of Contemporary China，vol.13，No.41，2004，pp.747-777.。在市民社會思潮影響下，一些研究者對城市社區(qū)基層民主建設的成效和前景也抱著非常樂觀的態(tài)度。徐勇認為，城市社區(qū)自治雖然為時不長，但是已經(jīng)顯示了不可忽視的制度成效，它創(chuàng)造了國家與社會分權治理的一種新范式，有力地促進了市民社會的形成，也推進了“公共服務意識”，改善了黨和政府的治理③徐勇:《“綠色崛起”與“都市突破”—中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村自治比較》，《學習與探索》2002年4期。。很多對于居委會選舉的研究也聲稱選舉不僅會導致社區(qū)自治本身的發(fā)展以及居委會功能的變化，改變居民與居委會之間的關系，而且促進了國家與社會之間權力結(jié)構的改變，為宏觀的政治民主化奠定了必要的基礎④劉春榮:《中國城市社區(qū)選舉的理論想象:從功能闡述到過程分析》，《社會》2005年1期。。

上述研究都致力于揭示中國基層政治發(fā)展和權力關系變化。其中的理論轉(zhuǎn)變，包括從全能政體范式到市民社會范式，本身也是當代中國社會漸進性變革的反映。然而，這些范式本身也存在著一些局限。

很多研究者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，很多基于西方社會發(fā)展出來的概念如“市民社會”等并不能充分對應中國的社會政治背景;此外，被研究者們用來論證上述模型的證據(jù)大多也值得商榷⑤Andrew Walder，ed，The Waning of the Communist State:Economic Origins of Political Decline in China and Hungary，Berkeley:University of California Press，1995，p.16.。結(jié)果，如果拘泥于這些理論范式，反倒給認識中國社會變遷造成了局限。這些局限意味著國家中心論和社會中心論模型都存在推論過寬、或?qū)е潞喖s論可能。這些模型存在的一個主要問題在于其根本假設:國家和社會之間的結(jié)構性二分。

很多現(xiàn)有研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)無論國家還是社會都不是一個統(tǒng)一的行動者。實際上，不同層級的行政部門經(jīng)常為了各自的利益而相互競爭并產(chǎn)生矛盾。因此，當研究中國政府行為時，我們需要遵照“人類學的國家研究”路徑，具體分析不同層級政府機構的行為模式差異⑥Joel S.Migdal，State in Society:Studying how States and Societies Transform and Constitute One Another.New York:Cambridge University Press，2001.。另外，城市研究發(fā)現(xiàn)無論在單位還是社區(qū)，從屬群體都并非總能統(tǒng)一行動⑦如 Andrew Walder，Communist Neo-Traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry，Berkeley:University of California Press，1986;Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.;而農(nóng)村研究更是生動地揭示農(nóng)民中不同群體與不同層級政府部門之間錯綜復雜的關系⑧如應星《大河移民上訪的故事——從“討個說法”到“擺平理順”》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版。。既然已經(jīng)有大量研究證實國家與社會的邊界變動不拘、因時而異，這就要求我們超越簡單的國家中心論和社會中心論視角，建構新的理論模型，以更好地反映當前中國城市基層治理狀況及其發(fā)展和變遷;也有研究者明確提出對當前中國城市社區(qū)的研究應該從國家—社會范式轉(zhuǎn)向行動者分析框架⑨桂勇:《鄰里空間》，上海書店出版社2008年版。。此外，現(xiàn)有相關研究大多針對城市社區(qū)政治的某個方面，缺乏對基層治理狀況的整體性歸納，這有礙于我們對于現(xiàn)狀和問題的深入理解。

基于對當前社區(qū)建設實踐的長期深入觀察，并結(jié)合現(xiàn)有社區(qū)研究文獻，本文考察了城市社區(qū)建設所取得的成效和帶來的后果，即社區(qū)建設的施行是否推進基層治理狀況的改善。我們將探索影響中國城市基層治理的主要因素和動力機制，并進行理論概括。具體而言，本文討論以下問題:當前基層治理的主要特點是什么?影響基層治理和社區(qū)權力關系的主要因素是什么?社區(qū)建設會促進普通市民增權并推進社區(qū)民主化嗎?

二、社區(qū)建設內(nèi)容以及行動者關注重心

1.社區(qū)建設主要內(nèi)容

當前，中國各城市對社區(qū)建設的具體項目和側(cè)重點存在或多或少的差異，并因而形成不同模式。在很多城市包括上海，社區(qū)建設最重要的內(nèi)容涵蓋以下幾個方面:首先，政府改造和加強了社區(qū)中包括街道和居委會在內(nèi)的行政體系，并賦予其更大的權限，以增強對基層社區(qū)的管理和服務。其次，為利用市場力量促進地方發(fā)展，國家鼓勵商業(yè)組織如物業(yè)公司等參與社區(qū)管理。再次，國家也推行基層民主改革如居民委員會和業(yè)主委員會選舉等，并賦予市民一定的民主權利，期望其通過政府設定的渠道和方式參與基層治理①關于社區(qū)建設的詳細內(nèi)容，參見徐中振主編《上海社區(qū)發(fā)展報告:1996—2000》，上海大學出版社2000年版。。概言之，在城市基層，國家期望商業(yè)組織和普通市民與基層政府合作開展社區(qū)治理。

社區(qū)建設的內(nèi)容及其引發(fā)的后果，與十八世紀歐洲以及二十世紀早期的中國國家政權建設有相似之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:地方管理的官僚化和理性化、行政機構汲取資源的沖動、市民新式利益表達的興起，乃至社區(qū)層面上新的權力關系的形成等。社區(qū)建設也與1949年新中國建立以來政府在基層開展的種種社會變革和政權建設努力一脈相承，但其具體施行方式和改革之前有了很大差異。早前的國家政權建設是以高壓政治為特征的。如在五十年代新政權建立之初，政府為鞏固統(tǒng)治發(fā)動了很多諸如“鎮(zhèn)反”之類的政治運動，在城市基層肅清了大量在國民黨時期控制社區(qū)的“反革命分子”，如前政權基層行政管理人員和幫會分子等②郭圣莉:《城市社會重構與國家政權建設》，天津人民出版社2006年版。。但在當前的社區(qū)建設中，政府采用更溫和的手段實現(xiàn)其目標?？傊?，九十年代以來，國家在管治城市社會的途徑和方式方法上都發(fā)生了巨大變化。

顯而易見，城市改革和社區(qū)建設的啟動從根本上改變了基層社會的政治圖景，導致了很多新變化，如社區(qū)層面上政府行政機構的重新改造和新管理體系的形成、商業(yè)組織的勃興及其在社區(qū)開發(fā)和管理中的參與，市民群體面對新的治理形勢開始作出自己的適應性反應和和集體抗爭等。在社區(qū)建設過程中，社區(qū)中除了原有的街道辦事處等基層政府機構和居委會外，還出現(xiàn)了大量的新型組織，如參與社區(qū)開發(fā)和管理的物業(yè)公司等商業(yè)組織、正式的業(yè)主委員會等市民組織，以及非正式的諸如文娛鍛煉的居民團體，等等。這些組織和團體分別具有不同的治理功能，涵蓋了社區(qū)社會生活的方方面面。國家希望這些組織機構和群體按照設定的途徑和渠道進行合作治理，以達致其所期望的良好控制狀況。在互動過程中，這些組織和群體之間也發(fā)展了各種正式或非正式關系。此外，社區(qū)中各種非正式的人際關系網(wǎng)絡，如鄰居、親友、居民派系等，也影響著基層治理。這些組織、團體以及非正式網(wǎng)絡和私人關系交互影響。一方面，國家政權通過其在社區(qū)中的代理人，能夠?qū)Τ鞘谢鶎邮┬泄芾?另一方面，社區(qū)政治場域中其他行動者也為了各自的利益而極力發(fā)揮影響并競爭權力。社區(qū)中的權力結(jié)構取決于各方行動者的互動，因而，分析社區(qū)各方互動狀況，可以揭示社區(qū)內(nèi)部的權力關系及其對基層治理的影響。

2.社區(qū)主要行動者的關注重心及其行為趨向

社區(qū)建設牽涉到各方行動者的實質(zhì)利益，因而它們的反應和彼此互動狀況取決于各自的關注重心。國家或高層政府最關心的是社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，希望通過諸如政治宣傳、法律頒行等相對理性和溫和的手段達致目標。隨著我國進入現(xiàn)代化的加速發(fā)展階段，主要社會群體的民主參與期望也日益增強。因此，國家希望通過推進城市基層民主建設，一方面部分滿足民眾的參與要求，另一方面促進對城市基層社會的有效治理。

隨著社區(qū)建設的開展對資源的需求，再加上高層政府對于地方管理政績的定量化評價，基層政府特別關心當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。上海的街道辦事處被允許就轄區(qū)注冊工商企業(yè)稅收和國家分成，因而竭盡全力通過招商引資等手段促進當?shù)亟?jīng)濟增長。雖然很多街道辦事處也大張旗鼓地宣傳居委會、業(yè)委會民主選舉等，但其中有些只是為了應付上級政府的要求。此外城市基層政府也比較重視“社會發(fā)展”，其中一個主要衡量標準是下轄居民小區(qū)獲得“文明小區(qū)”等諸如此類的表彰、稱號的數(shù)量和級別。

至于商業(yè)組織如房地產(chǎn)開發(fā)公司和物業(yè)公司，正趕上了自新政權建立以來最好的發(fā)展環(huán)境。國家鼓勵它們參與城市開發(fā)和社區(qū)管理。此類組織的主要目標就是通過社區(qū)開發(fā)和管理獲取利潤。鑒于良好的關系網(wǎng)絡在中國商業(yè)領域的重要性，這些企業(yè)大都十分重視與基層政府建立并保持良好的關系。

根據(jù)法律，居委會是居民自治組織，主要關心的應該是為居民提供服務。但現(xiàn)實中，由于居委會依賴街道辦事處供給各種資源，因而不得不主要為街道工作。尤其是隨著社區(qū)建設以來，國家加強了居民區(qū)中黨支部的建設，并要求其為居民區(qū)治理負責;因此，居委會同時也是小區(qū)黨支部的執(zhí)行機構，后者又受街道黨工委和辦事處的領導，所以居委會的工作重心仍然是圍繞街道任務工作，按照其指令行事。

自九十年代后半期，中國城市社區(qū)中也建立了大量業(yè)主委員會。這些市民組織的主要任務是代表業(yè)主管理物業(yè)維修基金，并監(jiān)督物業(yè)公司工作。隨著房產(chǎn)私有化改革的推進，越來越多的城市居民擁有了住房產(chǎn)權，業(yè)主委員會逐漸變成了城市居民的利益代表。由于住房是大多數(shù)普通市民的主要財產(chǎn)，因而有效運作的業(yè)主委員會能夠在所在社區(qū)居民中獲得大力支持。理論上，這些市民組織主要關注點應該是保護業(yè)主合法權益、督促物業(yè)公司更好地為業(yè)主服務。

由于社區(qū)建設和房產(chǎn)改革，城市市民的生活狀況、房產(chǎn)價值乃至社會地位都越來越與所在社區(qū)的狀況緊密相聯(lián)。因而，很多市民開始更加關注自己社區(qū)的發(fā)展狀況。但他們的具體關注重心因自身狀況的差異呈現(xiàn)出很大不同。如老年市民大多對社區(qū)人際交往很感興趣，而中青年人可能更關心社區(qū)的環(huán)境狀況。由于上述社會環(huán)境的變遷，越來越多的普通市民也通過各種新式利益表達方式如選舉和集體抗爭等表達自己的訴求。

因為社區(qū)建設，上述各方都對社區(qū)中的權力分配日趨敏感，在社區(qū)活動參與上也日趨積極。為實現(xiàn)各自的目標和利益，這些行動者彼此合作、競爭甚至沖突，導致了很多難以預期的矛盾，如當前社區(qū)中日漸增多的普通市民與基層政府機構、商業(yè)組織之間的沖突等。進一步，社區(qū)建設也涉及到不同層級和部門的政府機構之間權力和利益的再分配，因而也導致了行政系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾。此外，由于不同市民群體關注重心的不同，彼此之間也會產(chǎn)生爭執(zhí)和矛盾?？偠灾?，社區(qū)中各方的利益和關注點都有很大差異，而且有時互相抵觸，因而在功利主義日趨盛行的社會背景下導致相互之間產(chǎn)生了很多爭斗。這些互動和博弈使得當前城市基層治理呈現(xiàn)出下述新的特點。

三、“準公民社區(qū)”的形成

1.市民參與和增權

社區(qū)建設的一個目標是促進市民參與?，F(xiàn)有研究表明，活躍的市民參與對于實現(xiàn)民主和善治十分必要。在市民參與基層政治方面，中國研究者們依據(jù)與管理者的互動關系把單位和社區(qū)中的普通成員劃分為兩大群體:積極分子和非積極分子①Andrew Walder，Communist Neo-Traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry，Berkeley:University of California Press，1986;Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.。

然而，這種二分法對于我們理解當前城市社區(qū)的政治參與太過粗略。比如，有些居民積極響應行政機構的號召并參與其組織的活動，有些則積極參與針對基層行政機構侵權的集體抗爭，同樣是積極分子，但這兩種參與給當?shù)厣鐓^(qū)造成了完全不同的影響。因而，我們需要考察具體參與方式的差異。實際上，當前社區(qū)中已經(jīng)涌現(xiàn)出許多新型的參與。如隨著社區(qū)政治所涉及的權力和利益日益增加，有些居民抱著爭權奪利的目的積極參與其中，包括競爭社區(qū)組織如居委會和業(yè)委會職位，或與地方當局建立關系等。此外，越來越多的城市居民開始關注原先被忽視的公民權利。這些市民大多受過良好的教育、社會經(jīng)濟地位相對較高。他們并不一定參與日常性社區(qū)活動。但一旦市民權益受到威脅，或社區(qū)利益受到嚴重影響，他們便會挺身而出，為了自己及社區(qū)而積極抗爭。在一些社區(qū)抗爭運動中，很多高級知識分子包括大學教授和工程師也積極參與其中。隨著近年來市民權益意識的提高，此類參與越來越普遍。這些都是九十年代以來隨著城市改革的推進而出現(xiàn)的新型參與，并且對社區(qū)政治產(chǎn)生了很大影響①唐娟主編:《城市社區(qū)業(yè)主委員會發(fā)展研究》，重慶出版社2005年版。。

總體而言，隨著社區(qū)建設的開展，越來越多的市民開始參與當?shù)毓彩聞?。在社區(qū)政治場域中，這些居民有了一定程度自由表達的權力②石發(fā)勇:《業(yè)主委員會、準派系政治和基層治理》，《社會學研究》2010年第3期。。而對于那些不參與任何社區(qū)公共活動的居民而言，他們也至少擁有了“退出”權。較之于改革前單位中職工只有非常有限的表達權和“退出”權的情形③Gail Henderson，Myron S.Cohen，The Chinese Hospital:A socialist Work Unit，New Haven:Yale University Press，1984.，當前社區(qū)政治參與狀況表明中國民眾在個體層次上得到更多增權。在社區(qū)參與過程中，市民的權利意識也日益增強。此外，除了受到限制的諸如居委會動員的社區(qū)參與外，有些市民開始自行發(fā)起“踩線斗爭”④所謂的“踩線斗爭”(boundary-spanning contention)，是指那些“沒有明文規(guī)定或禁止，受到一些政府官員容忍(甚至鼓勵)但卻不見容于另一些官員”的抗爭行為，參見Kevin O'Brien，“Neither Transgressive Nor Contained:Boundary-spanning Contention in China，”Mobilization:An International Journal，vol.8.No.1，2003，pp.51-64。，如集體抗爭或自由選舉來挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的社區(qū)管理者的權威，進而導致了社區(qū)層面上公共空間的擴展。

2.“踩線斗爭”、社區(qū)權力結(jié)構變遷與社會轉(zhuǎn)型

改革開放之前，國家與其基層代理機構幾乎壟斷了所有公共資源。在城市中無論是單位還是社區(qū)，政治和經(jīng)濟權力高度融合，基層官員擁有處理各種事務的大權，并掌控了分配各種資源的權力⑤Andrew Walder，“Social Changes in Post-Revolution China”，Annual Review of Sociology，vol.15，1989，p.411.。在社區(qū)，街道辦事處和居民委員會代表國家對普通市民進行著嚴厲的監(jiān)督和控制，從而形成了國家行政機構單方面操控的集權型權力結(jié)構⑥Martin.King Whyte，William L.Parish，Urban Life in Contemporary China，Chicago:University of Chicago Press，1984.。這種權力結(jié)構的特征在于高度的國家控制和市民的無奈順從，它是建立在國家對于強制手段的使用、意識形態(tài)灌輸、國家對于資源的全面壟斷再加上庇護政治所造成的群眾分裂而鮮能以集體形式進行抗爭基礎之上的。

然而，我們發(fā)現(xiàn)當前社區(qū)權力結(jié)構有了相當大的轉(zhuǎn)變。一方面，基層行政機構大多和當?shù)厣虡I(yè)組織建立非正式聯(lián)盟，極力利用制度間隙并試圖在社區(qū)中確立支配地位;但它們的自利行為又常常違背了國家和民眾的利益⑦張磊:《業(yè)主維權運動:產(chǎn)生原因及動員機制》，《社會學研究》2005年第6期。。另一方面，在有些社會網(wǎng)絡發(fā)育充分的小區(qū)，居民漸漸能夠通過利用橫向和垂直網(wǎng)絡發(fā)動各種包括集體維權和獨立參與選舉等“踩線斗爭”的方式來維護自己的合法權益。

這些社區(qū)集體“踩線斗爭”也影響了社區(qū)政治場域中相關各方的認知。在抗爭過程中，當?shù)鼐用駥W得了很多知識和經(jīng)驗，因而在地方公共事務處理中愈加關注相關法律和公民權利;他們應對政府政策的積極性進一步得到增強。基層政府也意識到公眾意見也是一種潛在的權威資源。另外，作為獨立的市民組織，業(yè)主委員會的興起及其在市民維權抗爭中的積極作用，使得基層政府不得不承認此類市民組織在社區(qū)中的重要地位，并愿意與其就社區(qū)公共事務和當?shù)卣巫h程進行對話和協(xié)商⑧石發(fā)勇:《業(yè)主委員會、準派系政治和基層治理》，《社會學研究》2010年第3期。。此外，近幾年在一些發(fā)達城市基層人大代表換屆選舉中，都有業(yè)主維權積極分子自薦競選，并有成功的案例。一些業(yè)委會還通過建立網(wǎng)站、舉辦各種研討會以及向市人大提案等方式，試圖影響地方立法和公共政策⑨唐娟主編:《城市社區(qū)業(yè)主委員會發(fā)展研究》，重慶出版社2005年版。。因而，業(yè)委會的建立不僅在很大程度上擴大了城市業(yè)主的參與空間和社區(qū)自主權，而且以其為基礎的政治參與活動已經(jīng)超越了社區(qū)層次，在更大的范圍內(nèi)具備了群體利益表達和聚合能力，并開始對更高層次政體產(chǎn)生積極影響。

上述社區(qū)發(fā)展過程意味著無論在社區(qū)重要事務的決策制定還是在當?shù)卣巫h程確立上，普通居民和市民組織都有了參與權，因而，其社區(qū)權力結(jié)構已經(jīng)從原來的集權型轉(zhuǎn)向多元分散型，社區(qū)也實現(xiàn)了一定程度的自主。維權行動、社區(qū)對話和業(yè)主維權精英參與人大選舉這樣的“踩線斗爭”改變了傳統(tǒng)社區(qū)政治的結(jié)果，成為變遷的動力，由此使得市民抗爭者能夠進入政體之中。在此轉(zhuǎn)變過程中，基層社區(qū)治理也得到很大促進。因而，社區(qū)建設有可能促進社區(qū)社會資本的發(fā)育，有助于其增強自主權。二十世紀早期的現(xiàn)代國家政權建設曾導致了村莊社區(qū)“權力的文化網(wǎng)絡”解體，進而摧毀了基層治理，使得村莊社區(qū)落入贏利型經(jīng)紀人的完全操控之中①［美］杜贊奇:《文化、權力和國家》，王福明譯，江蘇人民出版社1995年版。。但當代城市社區(qū)建設似乎能夠避免這樣的惡性循環(huán)。普通市民和市民組織得到增權能夠防止基層行政機構濫用權力。此外，市民在基層發(fā)動“踩線斗爭”的結(jié)構性機會的呈現(xiàn)，也有利于減少個體針對國家政權的不滿累積并發(fā)展成大規(guī)模社會動亂的風險②參見Zhou Xueguang，“Unorganized Interests and Collective Action in Communist China”，American Sociological Review，vol.58，1993，pp.54-73。。

當代中國社會轉(zhuǎn)型是社區(qū)權力結(jié)構變遷的根本動因。自二十世紀八十年代開始，社會生態(tài)發(fā)生了根本性的變化。由于經(jīng)濟改革的啟動和國家對于基層政府以及普通民眾控制的弱化，后者也都能夠通過各種渠道獲取資源，繼而增強了彼此搏弈的能力。這些變化導致了新的權力關系的形成。一方面，隨著社區(qū)建設的啟動和國家權力的下放，基層政府的權力越來越大。而房地產(chǎn)開發(fā)和物業(yè)管理公司等商業(yè)組織，則通過各種關系網(wǎng)絡和基層行政機構建立了非正式聯(lián)盟以獲取“關照”。因而，它們也在社區(qū)政治中具有很大影響③Jiemin Zhu，“Local Growth Coalition:the Context and Implications of China's Gradualist Urban Land Reforms”，International Journal of Urban and Regional Research.vol.23，No.3，1999，pp.534-548;張磊:《業(yè)主維權運動:產(chǎn)生原因及動員機制》，《社會學研究》2005年第6期。。另一方面，社會環(huán)境的變遷也使得普通市民有可能表達自己的合法訴求，并和侵犯自己權益的商業(yè)組織和基層行政機構進行抗爭。改革開放尤其是九十年代后，阻礙他們采取集體行動的約束條件也都逐漸松弛。首先，因為經(jīng)濟改革，城市中新增了大量就業(yè)機會，有能力的市民不再過度害怕被開除公職。其次，單位制的逐漸解體也使得通過單位對普通市民的監(jiān)視不再像以前一樣嚴密。第三，現(xiàn)代交流方式和傳媒的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的普及，使得普通大眾能夠接觸的信息來源越來越多。另外，還有很多其他社會政治變遷也有利于市民發(fā)動針對地方當局的抗爭行動，比如國家更傾向于采用合法手段而不是高壓政治進行管治。這也使得基層政府在面對抗議民眾時難以輕易使用強制力量。④Yongshun Ca，i“The Resistance of Chinese Laid-off Workers in the Reform Period”，The China Quarterly，No.170，2002，pp.327-344.行政體系內(nèi)部矛盾也日漸增多;在此情況下，民眾便有可能從國家體制內(nèi)部獲取支持。與此同時，政府對于大眾傳媒的控制也相對松懈。普通市民也可以通過媒體表達自己的訴求，尤其是互聯(lián)網(wǎng)等新技術工具使得他們有了更多的表達場所和渠道。最重要的是，國家也頒行了很多法令，授權民眾依法享有和維護自己的政治經(jīng)濟權利。因此，有些城市市民開始積極地表達自己的利益訴求。他們有時甚至發(fā)起集體行動以抵制侵害自己合法權益的基層行政機構。概言之，社會政治環(huán)境的變遷構成了市民采取集體行動的“政治機會結(jié)構”及其表達訴求和參與、影響社區(qū)政治的制度背景。因此，從更廣闊的歷史視角來看，當前的社區(qū)政治與早期相比已經(jīng)發(fā)生了根本性變化。

總之，隨著各種改革的施行，社區(qū)政治場域中的各方行動者都擁有了各自的資源動員途徑，成為相對獨立的權力競爭主體。鑒于國家對“法治”的強調(diào)，各方的行動都受到法律框架的約束。因此，權力實施經(jīng)常需要通過大量的對話和討價還價，而不再完全是單方面的壟斷。這種狀況表明社區(qū)權力機構正從集權型轉(zhuǎn)向多元分散型，有些社區(qū)的公共決策可能會通過更加民主的方式來制定。

3.社區(qū)民主化程度仍然相當有限

在理想的“公民社區(qū)”，市民可以通過民主方式來表達合法利益訴求①Robert D.Putnam，Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton，N.J.:Princeton University Press，1993.。與之相對照，在當前中國城市，有些社區(qū)的民主化建設雖然有所推進，但仍相當有限。當前市民增權、社區(qū)權力結(jié)構的變遷和社區(qū)政治空間的擴展并不意味著已經(jīng)充分實現(xiàn)了基層民主化。實際上，社區(qū)民主化進程當前受到多方局限。

在極端功利主義日趨盛行的社會背景下，對于利益的追逐使得基層社區(qū)各方爭斗不休。但由于制度建設的滯后，這些利益訴求和爭斗有時無法通過正式的政治參與渠道來進行。有些政治力量于是借助非正式渠道來達到目的，由此可能導致基層政治的不規(guī)范和不確定性，并進而有損于社區(qū)民主化和基層治理②石發(fā)勇:《業(yè)主委員會、準派系政治和基層治理》，《社會學研究》2010年第3期。。這就限制了社區(qū)民主發(fā)展。

社區(qū)是否能夠?qū)崿F(xiàn)自主取決于當?shù)鼐用竦膱F結(jié)和合作狀況，以及維持其合作的社會網(wǎng)絡的數(shù)量和質(zhì)量。但當前城市社區(qū)總體而言仍舊缺乏充足的社區(qū)參與和社會資本。在大多數(shù)城市社區(qū)，居民間缺乏團結(jié)和合作。在計劃體制時代，城市居民對參與公共事務非常冷漠。這種參與冷漠所帶來的“遺產(chǎn)”對當前市民的參與態(tài)度仍然有著負面影響。由于當前基層行政機構和商業(yè)組織對于社區(qū)公共管理的操控，很多市民不相信自己的參與能夠產(chǎn)生任何影響，這種低下的效能感也妨礙了社區(qū)參與。進而，由于大規(guī)模的城市動遷和住房市場化改革，在新的社區(qū)中居民彼此不太熟悉，也妨礙了相互之間的合作。另外，整個社會中功利主義的過分泛濫，也使得市民不愿參與和自己利益沒有直接關系的公共事務。所有這些因素都對社區(qū)民主化造成了消極影響。

在少數(shù)居民相互比較熟悉的社區(qū)，他們可能會與關系較好者合作，由此積極參與公共事務，進而在一定程度上促進社區(qū)自主權。但因為這些“關系”的非正式和排外特質(zhì)，基于其上的合作很可能導致居民內(nèi)部派系斗爭的形成。實際上，當前在有些城市社區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了這些新問題:一些居民群體的過度參與和派系斗爭;很多媒介報道了各城市中所發(fā)生的典型案例。各種社區(qū)派系斗爭往往互相糾葛，不但對居民生活帶來了很大的負面影響，而且也對社區(qū)民主化進程造成了很大妨礙。因而，活躍的社區(qū)參與并不一定會導致社區(qū)治理的改善。由于少數(shù)既得利益市民精英的寡頭統(tǒng)治，這些基層政治活躍的社區(qū)也沒有充分代表大多數(shù)居民的利益③石發(fā)勇:《業(yè)主委員會、準派系政治和基層治理》，《社會學研究》2010年第3期。?？傊?，社區(qū)民主化進程受到上述多個方面的阻礙。

4.“關系”而非積極的社會資本成為基層治理的基礎

當代主流發(fā)展研究認為良好的治理狀況須得依靠社區(qū)所存在的大量的社會資本?？茽柭?、帕特南等很多富有影響力的研究者都強調(diào)那些促進社區(qū)成員或群體團結(jié)合作的社會網(wǎng)絡、信任、互惠規(guī)范以及嵌置在互動關系中的資源，把社會資本看成是促進經(jīng)濟發(fā)展和政治進步的關鍵因素，或者說是把社會資本看作是萬“善”之源④James Coleman，“Social Capital in the Creation of Human Capital，”American Journal of Sociology，vol.94，1988，pp.95-120;Robert D.Putnam，Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton，N.J.:Princeton University Press，1993;Peter Evans，“Government Action，Social Capital and Development:Reviewing the Evidence on Synergy”，World Development，vol.12，No.6，1996，pp.119-32;J.Fedderke，R.Kadt and J.Luiz，“Economic Growth and Social Capital:a Critical Reflection”，Theory and Society，vol.28，1999，pp.709-745.。但是，正如波茨等指出，社會資本也可能產(chǎn)生很多消極后果，如排斥外來者、限制個人自由和商業(yè)進取心、奉行統(tǒng)一的“標準”規(guī)范以約束差異等⑤Alejandro Portes，Patricia Landolt，“The Downside of Social Capital”，The American Prospect，vol.26，1996，pp.18-21.。也有研究者批判了帕特南等新托克維爾主義者關于社會資本政治后果的樂觀態(tài)度⑥Sheri Berman，“Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic”，World Politics，vol.49，1997，pp.401-429.。因此，能夠作為“公民社區(qū)”基礎促進社區(qū)合作并導致“善治”的應該是社會資本中的積極部分，或者說積極的社會資本。在此研究中，我們只是在原本意義上使用社會資本這個概念來指稱社會網(wǎng)絡、互惠規(guī)范和信任等要素，即它們在本質(zhì)上既可能是積極的也可能是消極的;在需要特別指明的地方，我們才加上“積極”等定語。

與社會資本在涵義上非常相近的中國本土概念是“關系”。正如很多研究均已經(jīng)指出，在傳統(tǒng)的中國社會，建立在特殊主義原則基礎上的關系是促進社會成員合作的潛在動力。①費孝通:《鄉(xiāng)土中國》，上海觀察出版社1947年版。有研究者把關系等同于社會資本，但不同的研究者對于關系的定義也有差異。黃奇海綜合了各種關系定義，認為關系是指那些奠基于互惠規(guī)范和相互信任基礎上，并可以用來獲取益處的私人的或非正式的聯(lián)系和網(wǎng)絡。它是工具性定位的，兩個人據(jù)此可以互相交換恩惠，并牽涉到個人感情。社會資本和關系的內(nèi)涵有很多重疊之處:如二者都包含社會聯(lián)系和網(wǎng)絡、互惠規(guī)范和信任，都可以用來促進行動者之間的合作。但是，二者也有很多區(qū)別，其中根本性的一點是:關系立足于個人性或特殊化的信任;而積極的社會資本則是奠基于制度化或一般化的信任之上。此外，關系僅僅是個人之間的聯(lián)系，與私人利益相連。與之相對照，社會資本則既與個人利益又與公共利益密切相關②Qihai Huang，“Social Capital in the West and China”，Manchester Metropolitan University Business School Working Paper Series，2004，p.12.。因此，關系的概念無法完全涵蓋能夠促進集體合作的各種橫向和垂直聯(lián)結(jié)以及普遍性信任等因素。關系與積極的社會資本之間最重要的區(qū)別在于信任層次，關系可以看作一種個人層次上的社會資本。

正如前文所指出，當前社會形勢的變遷使得社區(qū)越來越關系到各方行動者的切身利益，后者也越來越積極參與社區(qū)權力競爭。但由于正式參與渠道的有限性等其他原因，這些行動者通常尋求通過非正式的私人網(wǎng)絡參與社區(qū)政治和基層治理。但從本質(zhì)而言，這種社會網(wǎng)絡大多是私人關系而非積極的社會資本。比如，為達到各自的目的，基層行政機構與商業(yè)組織可能通過非正式網(wǎng)絡發(fā)展聯(lián)盟。但這種合作實質(zhì)上主要是基于權力和資源的交換而不是相互之間普遍性的信任或道義責任感③David L.Wank，“Bureaucratic Patronage and Private Business:Changing Networks of Power in Urban China”，in Andrew G.Walder，ed.The Waning of the Communist State:Economic Origins of Political Decline in China and Hungary，University of California Press，1995.。居委會通常也與社區(qū)積極分子建立私人關系，但他們這樣做主要是為了獲取后者的協(xié)助以完成自己的管理任務④Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.。很多參與社區(qū)公共事務的居民也是主要在居委會或居民幫派領導人的個人動員或因為互惠關系才參與其中的，而不是出于對社區(qū)集體利益的責任感。隨著功利主義的過分泛濫，這些關系網(wǎng)絡更多是利益定位而非情感定位的。換言之，支撐社區(qū)中行動者合作的社會網(wǎng)絡從性質(zhì)上來說主要是工具性的關系，而且關系在社區(qū)政治中扮演著日趨重要的角色。

當前最有影響的關系研究者楊美慧特別關注關系所導致的政治后果。她認為中國特有的“關系”構成一種“民間”社會空間，并有助于市民用來抵制正式制度⑤Mayfair Mei-hui Yang，Gifts，F(xiàn)avors，and Banquets:the Art of Social Relationships in China，N.Y.:Cornell University Press，1994.。然而，由于關系本質(zhì)上是私人之間的聯(lián)系網(wǎng)絡，具有排他性，其廣泛利用將有損于社區(qū)層面上具有包容性的、積極的社會資本的發(fā)育。關系可能被社區(qū)政治場域中的任何一方用來謀取自己的利益，由此導致種種社會政治后果。它既可以被用來促進普通市民的“踩線斗爭”并在一定程度上發(fā)展社區(qū)自主權，因為市民可以利用關系來抵制基層行政機構和商業(yè)組織以保護自己的合法權益。但另一方面，私人關系而非積極的社會資本的利用，也會導致基層行政機構和商業(yè)組織的操控和少數(shù)既得利益市民精英排斥大眾參與的寡頭統(tǒng)治。在很多社區(qū)，正是行動者通過關系而非正式渠道尋求利益，導致了相互之間各種各樣的矛盾以及繼之而來的沖突。因此，關系對于基層政治的影響是變動不居的。現(xiàn)有關于社會資本和基層治理之間聯(lián)系的理論并不完全符合當下中國社會實際情形。

關系在基層治理中的重要作用也與當代中國社會轉(zhuǎn)型緊密相關。計劃時代下中國的單位管理體系使得管理層能夠利用所壟斷的稀缺資源培養(yǎng)自己與積極分子之間的私人關系，從而導致了工作單位中關系亞文化的盛行①Andrew Walder，Communist Neo-Traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry，Berkeley:University of California Press，1986.。在實行經(jīng)濟改革后，關系更是盛行于社會生活很多領域包括基層政治經(jīng)濟場域之中。②Mayfair Mei-hui Yang，Gifts，F(xiàn)avors，and Banquets:the Art of Social Relationships in China，N.Y.:Cornell University Press，1994.社區(qū)建設的啟動使得社區(qū)中各種正式和非正式社會網(wǎng)絡逐漸發(fā)育，但因為其中包含的信任層次差異和普遍化/制度化信任缺乏，這些社會網(wǎng)絡也很難發(fā)育成積極的社會資本。實際上，非正式關系網(wǎng)絡的盛行也削弱了正式制度的公信力及其實施效果。但對于有礙于社會信任發(fā)育的行為，現(xiàn)行體制又沒有足夠的制約。因此，社會網(wǎng)絡對于基層治理績效的影響取決于更大的社會背景如傳統(tǒng)文化和政治體制等。

綜上所述，在當前中國城市，國家對基層社區(qū)政治仍具有十分重要的影響。實際上，社區(qū)建設主要靠國家推動。但基于特殊化信任的關系在地方治理網(wǎng)絡中也具有非常重要的作用。社區(qū)建設和基層治理由此一方面展示了“現(xiàn)代”社會的理性化特征，如實行“法治”并在一定程度上允許普通大眾表達其合法訴求，另一方面又印證了傳統(tǒng)的關系網(wǎng)絡的盛行。這兩個進程交互作用，共同影響著基層治理狀況。上述社區(qū)政治發(fā)展狀況由此可用“準公民社區(qū)”的概念進行概括。這個概念的形成受帕特南關于意大利地方治理的經(jīng)典研究所啟發(fā)。他將那些市民之間充滿相互信任和合作并導致民主繁盛、治理狀況良好的社區(qū)稱之為“公民社區(qū)”，而將那些市民之間缺乏信任和合作，以致黑惡勢力橫行的社區(qū)稱之為“非公民社區(qū)”。具體而言，在一個理想的“公民社區(qū)”中，市民積極參與公共事務;他們同等分享政治權利和義務;人們通過橫向網(wǎng)絡彼此信任，相互合作，遵紀守法，公民性水平很高;社區(qū)中也存在大量活躍的市民組織。作為結(jié)果，基層政府的行政管理具有高效率，市民大眾對生活非常滿意。概言之，“公民社區(qū)”奠基于大量能夠促進治理和民主的積極的社會資本之上。③Robert D.Putnam，Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton，N.J.:Princeton University Press，1993.與理想的“公民社區(qū)”不同的是，中國城市相對自主的“準公民社區(qū)”尚且面臨著很多問題的制約。首先，市民彼此之間不夠信任和寬容;一旦在某些涉及自身利益的事務上立場有所差異，他們就會相互憎恨，并拒絕在其他事務上進行合作。因而，社區(qū)團結(jié)和公民性水平不高。其次，市民在社區(qū)公共事務中并不同等享有權利和承擔義務。有些社區(qū)領袖只希望他人毫無疑問地服從自己。第三，積極的社會資本發(fā)育不足。此外，當?shù)毓矙C構對市民并沒有很強的責任感，商業(yè)組織熱衷于眼前利益和獲取實際好處，而不太在乎公眾利益。作為結(jié)果，雖然這些社會網(wǎng)絡和市民參與比較發(fā)達的少數(shù)社區(qū)能夠在一定程度上抵制基層行政機構和商業(yè)組織的操控，但卻又面臨著少數(shù)既得利益市民精英排斥大眾參與的寡頭統(tǒng)治問題。除了管理體制外，這樣的社區(qū)與理想的“公民社區(qū)”一個重要區(qū)別在于社區(qū)合作是基于關系網(wǎng)絡而非積極的社會資本之上。因此，“準公民社區(qū)”面臨的首要問題是在市民群體和其他組織中培育普遍化/制度化信任和發(fā)展積極的社會資本。而對于大多數(shù)其他城市社區(qū)而言，其權力結(jié)構狀況處于從基層行政機構和商業(yè)組織的完全操控到市民參與相對發(fā)達、擁有一定自主權的“準公民社區(qū)”的連續(xù)譜中;它們面臨的首要問題是推動社區(qū)自治。

四、簡要結(jié)論

中國城市基層治理總體而言已經(jīng)逐漸趨向理性化，但是，由于高度功利性的管理體制和政績評價機制等原因，近年來的城市社區(qū)建設導致了基層行政機構和商業(yè)組織非正式聯(lián)盟的形成，進而對國家政權建設造成消極影響。社區(qū)建設也促進了市民的增權和公民性水平的提升，并由此有利于基層治理。城市改革也導致了“政治機會結(jié)構”變遷，使得一些市民能夠利用社會網(wǎng)絡發(fā)動“踩線斗爭”以保護其合法權益。但社區(qū)政治進一步發(fā)展又受排他性“關系”的盛行以及積極的社會資本缺失所制約。因此，盡管社區(qū)自主權有所擴展，但很難充分體現(xiàn)普通市民的利益。面臨著基層行政機構和商業(yè)組織非正式聯(lián)盟以及既得利益市民精英所造成的上述問題，有必要在國家和普通市民大眾之間創(chuàng)造垂直型社會資本以促進雙方合作，抑制上述行動者利用公共資源肆意謀取私利的行為，以改善基層治理。而當前隨著國家政治體系日益開放和透明，也將可能為此創(chuàng)造更加有利的條件。

總之，“準公民社區(qū)”模型試圖從整體上反映基層治理和社區(qū)權力結(jié)構狀況。它充分關注國家對基層治理的影響，主要反映在國家政權建設背景下的基層治理狀況和社區(qū)權力關系。它表明，總體而言，當前城市社區(qū)中個人之間、個人與組織之間乃至組織之間的互動網(wǎng)絡在數(shù)量上大大增加。在有些公民性水平較高和社會網(wǎng)絡發(fā)育較好的社區(qū)，社區(qū)政治更為活躍，市民得到更多增權;鄰里空間有所擴展，社區(qū)權力結(jié)構開始趨向民主化。但另一方面，這些促進發(fā)展的社會網(wǎng)絡在本質(zhì)上是關系而非積極的社會資本，因而也有可能阻礙社區(qū)民主化進程和影響治理狀況。這一模型揭示了國家和非正式社會網(wǎng)絡對基層治理績效變動不拘的影響，也說明了當前城市社區(qū)政治發(fā)展所經(jīng)受的現(xiàn)代社會理性化進程和傳統(tǒng)因素的雙重作用。