發(fā)達(dá)國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)海洋管理的啟示

江 帆，劉曉峰，林煦昊

（國(guó)家海洋標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量中心 天津 300112）

聯(lián)合國(guó) 《21世紀(jì)議程》指出：“海洋是全球生命支持系統(tǒng)的一個(gè)基本組成部分，也是一種有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財(cái)富”［1］。從20世紀(jì)60年代開始，人類由以漁業(yè)、航運(yùn)和制鹽為重點(diǎn)海洋產(chǎn)業(yè)的時(shí)代，進(jìn)入了海洋開發(fā)的時(shí)代，掀起了一股海洋大開發(fā)的熱潮，大力發(fā)展海洋油氣資源，海上娛樂和旅游事業(yè)等。人類對(duì)開發(fā)利用和保護(hù)海洋的認(rèn)識(shí)也越來(lái)越深刻。自70年代以來(lái)，在海洋科技不斷進(jìn)步和海洋開發(fā)實(shí)踐不斷深入的推動(dòng)下，全世界各國(guó)針對(duì)海洋管理的研究不斷深入并得到較快發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，沿海國(guó)家愈加重視海洋管理活動(dòng)，紛紛制定或調(diào)整海洋戰(zhàn)略，以期在維護(hù)各自海洋利益的爭(zhēng)奪中占據(jù)先機(jī)，同時(shí)以國(guó)內(nèi)立法方式，對(duì)其國(guó)家海洋戰(zhàn)略進(jìn)行對(duì)內(nèi)包裝和對(duì)外宣示，強(qiáng)化海洋管理和利益爭(zhēng)奪［2］。

海洋管理概念是20世紀(jì)30年代在美國(guó)被提出的。1972年，美國(guó)頒布了 《海岸帶管理法》，標(biāo)志著海洋管理正式成為國(guó)家實(shí)踐。1993年，《世界海岸大會(huì)宣言》指出： “海岸帶綜合管理已被確定為解決海岸區(qū)域環(huán)境喪失、水質(zhì)下降、水文循環(huán)中的變化、沿岸資源的枯竭、海平面上升等的對(duì)策及有效方法，以及沿海國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要手段”。在阿姆斯特朗和賴納合作完成的 《美國(guó)海洋管理》一書中，將海洋管理定義為 “把某一特定空間內(nèi)的資源、海況以及人類活動(dòng)加以統(tǒng)籌考慮”。時(shí)至今日，海洋管理的內(nèi)涵、任務(wù)及管理手段都有了新的擴(kuò)展和完善。

隨著我國(guó)海洋事業(yè)的不斷發(fā)展，我國(guó)的海洋管理也經(jīng)歷了不斷的發(fā)展和變化的過(guò)程，從唐宋時(shí)代重視鹽業(yè)和海洋航運(yùn)業(yè)到明、清時(shí)代的 “海禁”和 “遷界”，從北洋政府的 “鼓勵(lì)漁民進(jìn)入公海作業(yè)”到國(guó)民黨政府的 “加強(qiáng)領(lǐng)海管理”，從新中國(guó)成立初期的主要恢復(fù)和發(fā)展傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)到 “十五”“十一五”期間建立和健全國(guó)家海洋管理體制和各項(xiàng)管理制度，對(duì)海洋進(jìn)行綜合管理，再到 “十二五”規(guī)劃中 “發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”的百字方針，無(wú)不體現(xiàn)了正確的制定和實(shí)施海洋政策對(duì)于海洋事業(yè)的發(fā)展都起到了的極為重要的牽引或制約作用，海洋政策對(duì)于海洋管理的影響也可見一斑。

海洋是相通的，海洋事業(yè)是世界各國(guó)都參與其中，互相影響、互相借鑒的龐大而又復(fù)雜的體系，本研究通過(guò)借鑒美國(guó)、日本、俄羅斯和加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家制定的海洋政策，分析我國(guó)在海洋管理中的不足，總結(jié)對(duì)我國(guó)海洋管理的啟示。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家海洋政策

1.1 美國(guó)海洋政策

美國(guó)位于北美洲中部，東臨大西洋，西瀕太平洋，是一個(gè)海洋大國(guó)，海岸線長(zhǎng)22 680 km，擁有1 400萬(wàn)km2的海域面積，其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)海域總面積達(dá)到340萬(wàn)km2。一直以來(lái)，美國(guó)政府高度重視海洋管理、利用以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，美國(guó)沿海地區(qū)每年經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中約占1/10。美國(guó)是世界上制訂海洋規(guī)劃最早也是最多的國(guó)家，這是美國(guó)海洋戰(zhàn)略的重要特點(diǎn)。

早在1959年，美國(guó)就制訂了世界上第一個(gè)軍事海洋學(xué)規(guī)劃 《海軍海洋學(xué)十年規(guī)劃》。自20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)政府制訂了一系列海洋發(fā)展規(guī)劃，包括 《美國(guó)海洋學(xué)長(zhǎng)期規(guī)劃（1963—1972年）》《我們的國(guó)家和海洋——國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》《全國(guó)海洋科技發(fā)展規(guī)劃》和 《沿岸海洋規(guī)劃》。美國(guó)前總統(tǒng)尼克松在19世紀(jì)70年代向國(guó)會(huì)的報(bào)告中寫到，“為了更好地保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)免于自然的破壞，為了更好地理解整體環(huán)境的含義，為了明智地開發(fā)和利用我們的海洋資源，為了民族的需要”，建議美國(guó)政府成立國(guó)家海洋與大氣管理局 （NOAA），國(guó)家海洋大氣與管理局隨之成立。1990年的 《90年代海洋科技發(fā)展報(bào)告》、1995年的 “海洋行星意識(shí)計(jì)劃”等，明確提出要保持和增強(qiáng)美國(guó)在海洋科技方面的領(lǐng)導(dǎo)地位。美國(guó)還于1999年進(jìn)一步完善了國(guó)家海洋戰(zhàn)略，并成立了相關(guān)的國(guó)家咨詢委員會(huì)，從法律上明確了海岸帶經(jīng)濟(jì)和海洋經(jīng)濟(jì)的定義，確立了海洋經(jīng)濟(jì)的管理和評(píng)估制度。進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)頒布了 《海洋法令》。根據(jù)該法令，又于2001年7月成立了全國(guó)統(tǒng)一的海洋政策研究機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋政策委員會(huì)，并陸續(xù)制訂了 《海洋立體觀測(cè)系統(tǒng)計(jì)劃》《21世紀(jì)海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》《2001—2003年大型軟科學(xué)研究計(jì)劃》和 《2003—2008財(cái)年及未來(lái)美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理局科研戰(zhàn)略規(guī)劃：認(rèn)識(shí)從海底到太陽(yáng)表面的環(huán)境》等文件［3］。尤其是在2004年年底，美國(guó)海洋政策委員會(huì)向國(guó)會(huì)提交了名為 《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》的海洋政策報(bào)告，對(duì)海洋管理政策進(jìn)行了迄今為止最為徹底的評(píng)估，這標(biāo)志著美國(guó)的海洋發(fā)展戰(zhàn)略上升到了一個(gè)新高度。2009年奧巴馬總統(tǒng)簽署了關(guān)于制定美國(guó)海洋政策及其實(shí)施戰(zhàn)略的備忘錄，并部署編制海洋空間規(guī)劃，要求采用全面、綜合和基于生態(tài)系統(tǒng)的方法，既考慮海洋、海岸與大湖區(qū)資源的保護(hù)，又考慮其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、海洋資源利用者間的利益協(xié)調(diào)以及資源的可持續(xù)利用等諸多問(wèn)題。此外，美國(guó)還推出了以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的系列海洋規(guī)劃，如 《密西西比河口規(guī)劃》《海岸帶管理計(jì)劃》、美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理局的《國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)計(jì)劃》 《美國(guó)加利福尼亞州海洋資源管理規(guī)劃》等，進(jìn)一步豐富了美國(guó)的海洋規(guī)劃體系。

1.2 俄羅斯海洋政策

俄羅斯既是世界最大的陸地國(guó)家，也是世界海疆線長(zhǎng)度居世界前4位的國(guó)家，俄羅斯與12個(gè)海相鄰，海疆線長(zhǎng)約3.8萬(wàn)km，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯海軍與海洋產(chǎn)業(yè)都受到了很大影響，在世界各大洋地位已遭到明顯削弱。直至普京上臺(tái)后重新推行海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，俄羅斯的海洋事業(yè)才重新進(jìn)入了發(fā)展的高速路。普京分別于1999年和2000年批準(zhǔn)發(fā)布了 《俄羅斯聯(lián)邦海軍戰(zhàn)略》《俄羅斯聯(lián)邦2010年前海上軍事活動(dòng)的政策原則》，2001年他又簽署并出臺(tái)《2020年俄羅斯聯(lián)邦海洋學(xué)說(shuō)》。該學(xué)說(shuō)指出 ：“無(wú)論從空間和地理特點(diǎn)來(lái)看，還是從在國(guó)際和地區(qū)中的地位和作用來(lái)看，俄羅斯始終是世界海洋強(qiáng)國(guó)”。

新時(shí)期的俄羅斯海洋發(fā)展規(guī)劃主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

（1）成立政府海洋學(xué)委員會(huì)。2004年6月俄羅斯正式成立政府海洋學(xué)委員會(huì)，該委員會(huì)的設(shè)立彰顯了俄羅斯對(duì)海洋綜合開發(fā)利用的重視，以及充分協(xié)調(diào)各部門對(duì)海洋資源、海洋戰(zhàn)略、海洋軍事、海洋國(guó)防、海洋外交和海洋交通等開展海洋綜合管理，確保俄羅斯國(guó)家利益的決心。

（2）加強(qiáng)核威懾。2003年的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)后，俄羅斯調(diào)整了海洋戰(zhàn)略思想：由近海防御再次轉(zhuǎn)為海洋進(jìn)攻，并重新實(shí)施核戰(zhàn)略威懾。俄羅斯政府本著保持合理的兵力結(jié)構(gòu)，科學(xué)配備技術(shù)裝備，提高制空、制海、反潛整個(gè)作戰(zhàn)能力的目標(biāo)，逐年加大海軍的經(jīng)費(fèi)投入、加強(qiáng)了潛艇技術(shù)研發(fā)和武器產(chǎn)品更新速度，預(yù)計(jì)到2020年，俄羅斯將擁有一支包括300～320艘現(xiàn)代化作戰(zhàn)艦艇的海軍。近年來(lái)，俄海軍除重視保持海上戰(zhàn)略核力量，保持強(qiáng)大的戰(zhàn)略打擊能力及水面、水下攻擊能力外，還保持一支數(shù)量可觀的岸基航空兵及少量的艦載航空兵，具有較強(qiáng)的海空突擊能力，這為在保障俄羅斯海洋強(qiáng)國(guó)的海洋發(fā)展戰(zhàn)略提供了堅(jiān)實(shí)的保障［4］。

（3）重視海洋資源。俄羅斯非常注重在大陸架、世界大洋、北極、南極方面的綜合開發(fā)，尤其重視油氣的評(píng)估與開發(fā)，積極參加研究并開發(fā)世界大洋的礦產(chǎn)資源，注重世界大洋公海區(qū)的聯(lián)合開發(fā)與參與，并利用國(guó)際海洋立法的某些空白搶先立法，為攫取海洋利益服務(wù)。采取這些措施可以極大地拓寬俄羅斯的地緣政治影響，保障俄羅斯的海洋權(quán)益不受侵犯。

1.3 加拿大海洋政策

加拿大是一個(gè)三面臨海的國(guó)家，海洋戰(zhàn)略是決定加拿大國(guó)家安全的重要因素。加拿大政府于1997年頒布并實(shí)施了 《海洋法》，成為世界上第一個(gè)具有綜合性海洋管理立法的國(guó)家。2002年，加拿大政府本著可持續(xù)發(fā)展、綜合管理和以預(yù)防為主的海洋管理原則制定并出臺(tái)了《加拿大海洋戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略旨在確保加拿大在海洋管理領(lǐng)域的國(guó)際領(lǐng)先地位。

1.4 日本海洋政策

日本是一個(gè)典型的海洋國(guó)家，有著廣闊的海域和綿延的海岸線，其海岸線長(zhǎng)達(dá)29 751 km。日本由于其自身環(huán)境的特點(diǎn)自然資源稀缺，石油和礦產(chǎn)等戰(zhàn)略資源極度匱乏，嚴(yán)重依賴通過(guò)海上進(jìn)口資源。海洋戰(zhàn)略可謂事關(guān)日本國(guó)運(yùn)，海洋資源開發(fā)利用、海岸線沿岸的港口貿(mào)易直接關(guān)系到日本整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

日本高度重視海洋立法工作，20世紀(jì)70年代就出臺(tái)了 《孤島振興法》；2005年推動(dòng)日本海洋政策大綱建立；2007年通過(guò)了 《海洋基本法》和 《海洋構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》；2008年通過(guò)《海洋基本計(jì)劃》［5］。

2001年，為了更好地開展海洋綜合管理，日本政府推行行政機(jī)構(gòu)改革，整合海洋事務(wù)相關(guān)的省廳，并在2007年日本根據(jù) 《海洋基本法》的規(guī)定，成立了以首相為最高領(lǐng)導(dǎo)，由國(guó)土交通省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等8個(gè)部門聯(lián)合組成的 “綜合海洋政策本部”。該部全面負(fù)責(zé)國(guó)家海洋政策，按統(tǒng)籌管理的方式整合強(qiáng)化海洋行政，協(xié)調(diào)各部門工作，基本改變了相關(guān)省廳間各自為政的局面，提高了政府在海洋領(lǐng)域的管理執(zhí)行力［6］。

2 對(duì)我國(guó)海洋管理的啟示

2.1 健全我國(guó)海洋法律體系

雖然自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了 《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《海商法》《海上交通安全法》《漁業(yè)法》和 《海洋預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》等一大批重要法律法規(guī)。但是相對(duì)于國(guó)外海洋大國(guó)來(lái)說(shuō)，我國(guó)海洋立法起步較晚，海洋法律體系還不夠健全，缺乏貫穿整個(gè)海洋法律制度始終的海洋法基本原則；法律操作性差，適用度低，在內(nèi)容上也存在缺陷。

積極推進(jìn)海洋入憲。我國(guó)1982年的 《憲法》中并無(wú)任何有關(guān) “海洋”的規(guī)定，如果能在 《憲法》中心體現(xiàn)出兼顧中國(guó)的海情、國(guó)情，同時(shí)又符合國(guó)際法準(zhǔn)涉海條例，則可以極大地提高我國(guó)海洋法律位階，推動(dòng)我國(guó)海洋管理規(guī)范化和法制化的發(fā)展［7］。中國(guó)已于1982年簽署《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》并于1996年完成批準(zhǔn)程序?？梢哉f(shuō)，順應(yīng)世界各國(guó)海洋入憲的潮流，在我國(guó) 《憲法》中加入涉海條款的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。俄羅斯等國(guó)采取的分層構(gòu)建海權(quán)體系，可以為我國(guó)開展海洋入憲工作提供借鑒。建議在現(xiàn)行《憲法》序言或具體條款中，明確對(duì)領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海域的主權(quán)、管轄權(quán)以及在國(guó)際海底、極地區(qū)域的合法權(quán)益；在《憲法》第9條明確規(guī)定海域、海島等自然資源國(guó)家所有的性質(zhì)。

推進(jìn) “海洋基本法”立法。中國(guó)現(xiàn)階段雖然頒布了一些海洋立法，但都是針對(duì)某一領(lǐng)域或者行業(yè)制度的專項(xiàng)立法，并沒有一部系統(tǒng)的海洋法律對(duì)海洋進(jìn)行綜合管理。由于海洋的復(fù)雜性，對(duì)于海洋管理機(jī)構(gòu)的要求相對(duì)較高，需要一個(gè)綜合性海洋法律來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一管理，以更好地維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，確保國(guó)家主權(quán)安全。

2.2 謀劃國(guó)家總體海洋發(fā)展戰(zhàn)略

中國(guó)東部沿海地區(qū)擁有遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、河北曹妃甸工業(yè)區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、上海浦東新區(qū)、浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣東海洋經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和海南國(guó)際旅游島等11個(gè)重大戰(zhàn)略規(guī)劃，但是這些戰(zhàn)略均是 “自下而上”；中國(guó)作為一個(gè)海洋大國(guó)，需要有一個(gè)權(quán)威性總體海洋戰(zhàn)略，“自上而下”地給予指導(dǎo)。縱觀美國(guó)、加拿大和俄羅斯等國(guó)無(wú)不在政府參與海洋管理伊始，便制定了總體海洋戰(zhàn)略指導(dǎo)各自海洋管理行為。制定具有中國(guó)特色的海洋發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)于維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，提升我國(guó)海洋文化，促進(jìn)我國(guó)海洋事業(yè)又好又快發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

［1］國(guó)家海洋局 .中國(guó)海洋21世紀(jì)議程［M］.北京：海洋出版社，1996.

［2］鹿守本，宋增華 .當(dāng)代海洋管理理念革新發(fā)展及影響［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2011，19（10）：1－10.

［3］鈄曉東 .美國(guó)海洋發(fā)展戰(zhàn)略起步最早領(lǐng)先全球［N］.中國(guó)海洋報(bào)，2009－09－09（4）.

［4］竇博 .俄羅斯海洋發(fā)展前景展望［J］.中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)：社科版，2008（2）：25－29.

［5］SASAKAW Y.Reflections on marine day［J］.Ship＆ Ocean Newsletter Selected Papers，2004，95：10.

［6］日本海洋政策研究財(cái)團(tuán).21世紀(jì)日本海洋政策建議［M］.國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，譯 .北京：海洋出版社，2006.

［7］吳淞豫，祝捷 .海洋入憲模式比較研究［J］.環(huán)球法律評(píng)論，2010（4）.