以法治推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化

夏 光

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇，這是李克強(qiáng)同志2012年9月在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班上的講話主旨，強(qiáng)調(diào)了“協(xié)調(diào)”而非“加快”。回想到“十二五”規(guī)劃“以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線”的基本定位，可以看到，當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既是一個(gè)為現(xiàn)代化建設(shè)提供新動(dòng)力的必然選項(xiàng)，更是一個(gè)重視質(zhì)量更甚于重視速度的新的發(fā)展戰(zhàn)略，即新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是值得重視和把握的重大問(wèn)題。李克強(qiáng)同志指出“在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，如何在工業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)中抓住重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，推進(jìn)節(jié)能減排，如何在城鎮(zhèn)居民中推廣綠色生活方式和消費(fèi)模式，是一篇具有全局意義的大文章”，即在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，堅(jiān)持低碳、環(huán)保的理念，走出一條綠色城鎮(zhèn)化的道路，是當(dāng)前協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要課題之一。綠色城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。

1 城鎮(zhèn)化中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題

城鎮(zhèn)化中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，既有現(xiàn)在城市發(fā)展中已經(jīng)出現(xiàn)了的問(wèn)題，也有當(dāng)前農(nóng)村中存在的問(wèn)題，是二者的疊加和混合，比分別解決城市和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題更為復(fù)雜和繁重，但由于城鎮(zhèn)化是一個(gè)正在進(jìn)行的動(dòng)態(tài)過(guò)程，有些問(wèn)題由于有所預(yù)見(jiàn)和采取對(duì)策是可以避免的，所以總體上說(shuō)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題比問(wèn)題已經(jīng)形成了再去治理要更加主動(dòng)和有利，這是為什么在城鎮(zhèn)化開(kāi)始階段要高度重視綠色城鎮(zhèn)化的原因。

當(dāng)前城鎮(zhèn)化中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要有以下幾點(diǎn):

一是生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量下降。很多農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了過(guò)度開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象，幾乎所有土地都被開(kāi)墾利用起來(lái)，或墾作農(nóng)田，或修建道路，或建設(shè)房屋，到處留下人類活動(dòng)印記，原生生態(tài)系統(tǒng)所剩無(wú)幾， “生態(tài)足跡”很高。有些土地墾而不養(yǎng)，表土裸露，地力下降。

二是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染蔓延。大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)在農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了持續(xù)的污染排放，這種企業(yè)的數(shù)量在不斷增加。隨著城市消費(fèi)需求提高，大量污染排放量高的畜禽養(yǎng)殖業(yè)在城市周邊發(fā)展起來(lái)，一頭豬的排放量抵得上七個(gè)人的排放量。城市灰霾污染影響范圍擴(kuò)大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中還存在大量掠奪式的采石開(kāi)礦、挖河取沙、毀田取土、荒坡墾殖、圍湖造田、毀林開(kāi)荒等行為，很多生態(tài)系統(tǒng)功能被嚴(yán)重?fù)p害。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民健康受到環(huán)境污染的損害。過(guò)去人們認(rèn)為農(nóng)村就等于環(huán)境好，但現(xiàn)在很多地方這種天堂般的景象已不復(fù)存在，很多農(nóng)村地區(qū)已幾乎找不到未被污染的河流。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的落后產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致了鉻、汞、鎘、鉛超標(biāo)等健康后果，“癌癥村”也不斷爆出。

四是城鎮(zhèn)衛(wèi)生狀況和農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量下降。大量人口集聚在鎮(zhèn)上，缺乏必要的污水處理廠和垃圾清運(yùn)系統(tǒng)，導(dǎo)致污水橫流，塵土飛揚(yáng)?！拔鬯畞y潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑”是我國(guó)農(nóng)村比較普遍的景象。大部分農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境不能令人滿意?！奥短鞄?、泥水街、壓水井、雞鴨院”，衛(wèi)生條件差，有很多不良生活習(xí)慣。

五是城市邊緣地帶環(huán)境臟亂。很多城市在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的環(huán)境管理十分粗放，幾乎缺位。隨著大量原生生態(tài)系統(tǒng)被開(kāi)發(fā)成房地產(chǎn)，環(huán)境自凈能力不斷下降。周邊地區(qū)揚(yáng)塵增多，增加了城市中心區(qū)顆粒物污染的強(qiáng)度。

六是城鄉(xiāng)之間的環(huán)境利害沖突加劇。垃圾填埋或焚燒選址、化工項(xiàng)目環(huán)評(píng)等各種環(huán)境社會(huì)性事件增多，各種污染事故幾乎每天都有發(fā)生，“黑三角”、“錳三角”等集中性區(qū)域資源破壞和環(huán)境污染觸目驚心。這些事故事件與群眾健康關(guān)系密切，公眾關(guān)注度強(qiáng)，賠償成本和維穩(wěn)成本高，都表明我國(guó)進(jìn)入環(huán)境事故或事件高發(fā)期，與環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。

2 城鎮(zhèn)化中生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的制度原因

一是還沒(méi)有找到綠色城鎮(zhèn)化的可行道路。城鎮(zhèn)化進(jìn)程很快，各地都在付出環(huán)境代價(jià)，也都在摸索綠色城鎮(zhèn)化的辦法。目前還沒(méi)有制定出比較完善的新型城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃。人們普遍缺乏對(duì)于綠色城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)知識(shí)，即使是中組部、國(guó)家行政學(xué)院和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合舉辦的專題研究城鎮(zhèn)化問(wèn)題的省部級(jí)和廳局級(jí)研討班，也沒(méi)有安排專門的課程講解城鎮(zhèn)化中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在國(guó)家行政學(xué)院主編的《推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)》一書(shū)中，僅有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部仇保興副部長(zhǎng)在《新型城鎮(zhèn)化:從概念到行動(dòng)》中以一節(jié)的篇幅講了環(huán)境問(wèn)題，可見(jiàn)目前人們對(duì)綠色城鎮(zhèn)化還缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。

二是缺乏應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的基層政權(quán)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的公共職能，但在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前還缺乏可用的基層政權(quán)，沒(méi)有環(huán)保局、監(jiān)測(cè)站、執(zhí)法隊(duì)等組織機(jī)構(gòu)，國(guó)家的環(huán)保管理職能難以延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。由于這種體制缺陷，目前地方黨政干部也很難具備推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化的動(dòng)力和能力，往往要在城鎮(zhèn)化過(guò)程中不斷付出環(huán)境代價(jià)后再來(lái)糾正，又走一遍先污染后治理的老路。

三是缺乏公眾民主參與綠色城鎮(zhèn)化的保障機(jī)制。城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主要參與者，但他們?cè)诔擎?zhèn)化過(guò)程中處于相對(duì)被動(dòng)的地位，缺乏充分的民主參與保障機(jī)制，這樣的群體很難成為綠色生活方式和消費(fèi)模式的探索者和推廣者，甚至在未來(lái)城鎮(zhèn)化過(guò)程中還可能因?yàn)檎螀⑴c的不充分而成為綠色發(fā)展的難題，例如有些公眾在反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒場(chǎng)的行動(dòng)中所表現(xiàn)的那樣。

3 以法治建設(shè)推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化

法治是推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化的最可靠保障。法治的形成和實(shí)行過(guò)程，就是全社會(huì)在試錯(cuò)和挫折中不斷提高科學(xué)發(fā)展和生態(tài)文明意識(shí)，總結(jié)和完善綠色城鎮(zhèn)化制度的過(guò)程。當(dāng)前，綠色城鎮(zhèn)化的法治建設(shè)主要應(yīng)考慮以下要點(diǎn):

一是民主和科學(xué)地制定推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。開(kāi)展城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略研究，把生態(tài)文明的理念和要求貫穿到城鎮(zhèn)化發(fā)展的全過(guò)程和各方面。以國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃為重點(diǎn)做好新型城鎮(zhèn)化的空間布局，通過(guò)規(guī)劃把過(guò)度開(kāi)發(fā)的國(guó)土回歸原生態(tài)，讓重要的生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息、增強(qiáng)承載能力。以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為核心規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使城市成為資源循環(huán)利用的完整鏈條，塑造綠色城市模式。增強(qiáng)城鎮(zhèn)的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。

二是逐步建設(shè)和完善基層環(huán)保的法律法規(guī)和體制機(jī)制?？偨Y(jié)城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，專門針對(duì)城鎮(zhèn)化制定超前的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法規(guī)，適當(dāng)提高城鎮(zhèn)化的環(huán)保門檻，實(shí)行從嚴(yán)從緊的環(huán)保政策和最嚴(yán)格的環(huán)保制度。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中超前建設(shè)環(huán)保機(jī)構(gòu)和相應(yīng)能力，完善環(huán)?；鶎诱?quán)。優(yōu)先制定對(duì)各級(jí)黨政干部的環(huán)保政績(jī)考核評(píng)價(jià)和任用制度。

三是加快制定和完善保障城鄉(xiāng)公眾民主參與環(huán)境保護(hù)的制度體系。落實(shí)城鄉(xiāng)居民在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等方面的法定權(quán)利。實(shí)行更加寬松和有效的環(huán)境信息公開(kāi)，發(fā)動(dòng)全社會(huì)為綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。加強(qiáng)環(huán)境司法對(duì)公眾合法環(huán)境權(quán)益的保護(hù)。制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)公眾的綠色消費(fèi)，制定環(huán)境政治政策鼓勵(lì)公眾的環(huán)保志愿者行動(dòng)。