行政文化改革中的責(zé)任主體多元化意識(shí)探析

傅明玉

(華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021)

一、引言

從傳統(tǒng)文化上看，中國(guó)是一個(gè)有著極為豐富的政治－行政文化傳統(tǒng)的國(guó)家，在儒家思想的理論基礎(chǔ)、封建宗法制度的社會(huì)基礎(chǔ)之上，形成了獨(dú)特的倫理文化，如天下為公的政治理想、敬業(yè)勤政的從政姿態(tài)、執(zhí)法如山的堅(jiān)強(qiáng)意志、廉潔奉公的高尚精神。這些傳統(tǒng)倫理文化在封建歷史長(zhǎng)河中代代相承，在遵從這些封建倫理文化的背景下，諸多歷史時(shí)期名宦輩出。這些名仕的精神追求中透出的凜然正氣在社會(huì)上造成巨大的反響，讓貪官污吏也不得不敬畏三分，而封建君主出于維護(hù)統(tǒng)治的需要，也不得不對(duì)他們另眼相待［1］17。

中國(guó)傳統(tǒng)行政文化倡導(dǎo)仁政、親民、愛民如子，有所謂“水能載舟，亦可覆舟”、“民為重，社稷次之，君為輕”等。正因?yàn)槿绱耍?dāng)傳統(tǒng)行政文化又強(qiáng)調(diào)權(quán)力至上，以致官僚之風(fēng)盛行之時(shí)，百姓自然極其不滿［2］12－13。

在傳統(tǒng)行政文化的塑造和踐行的實(shí)踐中，明顯地存在著主體單一化的缺陷。由始至終，封建統(tǒng)治者，更甚者可以說是封建君主個(gè)人始終掌控著行政文化的制定、形成、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等等環(huán)節(jié)。如果把行政文化的形成看成是一個(gè)政策制定的過程的話，在這一政策鏈條中，都只有封建統(tǒng)治者這個(gè)單一的主體在唱著“獨(dú)角戲”。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代里，在特定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的決定下，國(guó)家以“一大二公”的公有制作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在配置資源時(shí)，國(guó)家以計(jì)劃作為主要手段，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的大一統(tǒng)，以及國(guó)家對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)生活的直接控制。在這種特定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況之下，社會(huì)呈現(xiàn)出來的是以國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的一元從屬關(guān)系為核心的領(lǐng)域合一的結(jié)構(gòu)形式。如此一來，公民個(gè)人、社會(huì)、政府的生產(chǎn)、分配、交換、和消費(fèi)的整個(gè)過程，均由政府加以統(tǒng)籌安排，公民和社會(huì)都缺乏可獨(dú)立行為的領(lǐng)域。一方面，在社會(huì)資源分配中，社會(huì)和公民都沒有參與權(quán)利，只能消極接受政府分配的結(jié)果;另一方面，政府不得不發(fā)展從中央到地方一套完整的組織結(jié)構(gòu)以管理社會(huì)生活的幾乎所有領(lǐng)域。這個(gè)時(shí)候的行政文化，深刻根源于現(xiàn)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系中。社會(huì)從屬于國(guó)家、公民依附于政府，在這一經(jīng)濟(jì)背景下，政府的管理直接滲透在社會(huì)生活中的方方面面，從而也使得行政文化領(lǐng)域中的公民主權(quán)、獨(dú)立和自由觀念的缺失以及政府全能主義的盛行。在全能型的行政文化中，社會(huì)相較于政府的全能而言，是無(wú)序散漫的，政府有足夠的能力管理好社會(huì)上的所有事物，公民只需要被動(dòng)地等待和接受政府部門的管理和服務(wù)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，出現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)、政府和公民兩元分化的趨勢(shì)。雖然國(guó)家和政府在社會(huì)生活中仍起著主導(dǎo)作用，但社會(huì)和公民其相對(duì)獨(dú)立的性質(zhì)也越來越明顯，它們對(duì)國(guó)家和政府的制約、支配和監(jiān)督作用越來越大。站在社會(huì)和公民的角度，對(duì)行政文化的價(jià)值、意義進(jìn)行審視和批判，更有利于行政文化建設(shè)工作的開展，有利于在更高層次促進(jìn)行政文化的有機(jī)融合和全面升華，從而引導(dǎo)和凝聚整個(gè)行政體系作出適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主社會(huì)本質(zhì)要求的系統(tǒng)變革和全面創(chuàng)新［3］101－103。

無(wú)論是在封建社會(huì)，還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政文化的形成都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是責(zé)任主體的單一化，即政府始終扮演著最為重要的角色，而社會(huì)組織和公民則被拋諸腦后。所以，在行政文化的變革中，很有必要進(jìn)行責(zé)任主體的一番探索。也只有認(rèn)清責(zé)任主體，才可能找到行之有效的方法塑造符合中國(guó)政治社會(huì)的行政文化。

二、當(dāng)代行政文化變革中的責(zé)任主體

(一)政府宏觀層面的主觀責(zé)任意識(shí)

1.準(zhǔn)確定位政府與公眾的關(guān)系

在封建傳統(tǒng)社會(huì)的土壤中醞釀出的政府和公眾的關(guān)系呈現(xiàn)出扭曲的姿態(tài)，這個(gè)時(shí)候的政府和公眾關(guān)系是在集權(quán)政治下統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，在大范圍小農(nóng)意識(shí)的影響下，公眾對(duì)政治日漸疏離。而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府和公眾的關(guān)系出現(xiàn)了錯(cuò)位，是集權(quán)式體制下不平等的關(guān)系。全能政府模式下政府缺乏對(duì)公眾的回應(yīng)，人治型文化下公眾對(duì)政府產(chǎn)生了諸多不信任，封閉的體系中公民參與缺乏。所以，在塑造行政文化中，作為重要的責(zé)任主體，政府必須有意識(shí)地對(duì)政府和公眾的關(guān)系進(jìn)行重新準(zhǔn)確定位，建立一種平等的契約關(guān)系。政府和公眾必然是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，而非統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，兩方互相監(jiān)督，形成一個(gè)參與和協(xié)作的良性互動(dòng)的關(guān)系，也正是要通過政府和公民新型關(guān)系的構(gòu)建，有效地保障公民的權(quán)力，增強(qiáng)公民的責(zé)任感，培養(yǎng)社會(huì)的合作精神，塑造符合公民期待的新時(shí)期的行政文化［4］19－21［5］26－29。

2.重視公務(wù)員行政道德建設(shè)，提高服務(wù)意識(shí)

公務(wù)員作為政策的貫徹執(zhí)行者，與公眾的接觸最為直接。中國(guó)從1993年正式推行公務(wù)員制度以來，公務(wù)員行政道德建設(shè)工作就一直未曾停歇，盡管初現(xiàn)成效，但也暴露了不少的問題，主要表現(xiàn)在:道德教育的時(shí)效性不強(qiáng)，公務(wù)員道德行為規(guī)范的缺陷等，并且因此引發(fā)了種種腐敗的問題。腐敗讓公眾對(duì)政府的執(zhí)政文化、廉政建設(shè)、行政價(jià)值、公務(wù)員行政道德等產(chǎn)生了諸多質(zhì)疑，這不僅不利于國(guó)家政治、社會(huì)的穩(wěn)定，也不利于行政文化的建設(shè)。因此，在行政文化的變革中，政府作為一個(gè)重要的責(zé)任主體，必須重視公務(wù)員行政道德建設(shè)。

公務(wù)員行政道德建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的問題。公務(wù)員行政道德建設(shè)要走一條以教育為基礎(chǔ)，結(jié)合公共行政道德化和行政道德制度化，完善公務(wù)員行政道德監(jiān)督機(jī)制和建立科學(xué)的考核體系，提高公務(wù)員行政道德修養(yǎng)的道路。首先，要優(yōu)化公務(wù)員行政道德教育的模式，提高教育的實(shí)效性。這不僅要求所設(shè)置的教育內(nèi)容要符合中國(guó)的國(guó)情，符合社會(huì)的實(shí)際情況，還倡導(dǎo)在教育中使公務(wù)員群體形成正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，以及權(quán)力觀和誠(chéng)信觀念等。在進(jìn)行教育的過程中還必須改進(jìn)教育的方法，無(wú)論是內(nèi)部教育還是外部教育，是顯性教育還是隱性教育，或者是通過模范的精神指導(dǎo)作用進(jìn)行教育，任何一種教育方法都必須符合公務(wù)員實(shí)際需求，否則，只能是一個(gè)空殼子。其次，要推進(jìn)公共行政道德化的進(jìn)程，運(yùn)用制度和道德共同推進(jìn)公務(wù)員行政道德建設(shè)，培養(yǎng)公務(wù)員在行使公共權(quán)力時(shí)的道德責(zé)任意識(shí)。此外，加強(qiáng)公務(wù)員制度建設(shè)，加強(qiáng)公務(wù)員的監(jiān)督考核，提高公務(wù)員自身的素質(zhì)修養(yǎng)等，也都是進(jìn)行公務(wù)員行政道德建設(shè)必須加以重視的［6］73－78［7］100－103［8］5－8。

(二)社會(huì)組織中觀層面的正效應(yīng)意識(shí)

1.發(fā)揮社會(huì)媒體的正能量

現(xiàn)如今媒體對(duì)中國(guó)政治的宣傳報(bào)道似乎陷入了一個(gè)誤區(qū)。雖然是摒棄了封建社會(huì)中傳統(tǒng)的“馭民”、“制民”等錯(cuò)誤的思想觀念，不復(fù)存在“愚民”的宣傳觀念，但在事實(shí)上，現(xiàn)在的媒體卻總是給人以“政府的發(fā)言人”的感覺，過多過于單一的宣傳往往讓民眾對(duì)這些宣傳產(chǎn)生麻痹的心理。事實(shí)上很多政策并不是可以帶給老百姓最實(shí)在最直接的利益的，所以，當(dāng)新聞媒體出現(xiàn)了某某單位、某某部門貪污腐敗的時(shí)候，公眾對(duì)政府執(zhí)政關(guān)注的焦點(diǎn)便集中在政府犯了哪些錯(cuò)。事實(shí)上，中國(guó)的老百姓正是被封建官僚作風(fēng)荼毒的受害者，他們對(duì)貪官污吏恨之入骨，所以他們對(duì)政府在大肆宣傳了廉政建設(shè)、文明行政之后出現(xiàn)的貪污腐敗現(xiàn)象，從心理上是難以接受的。

在塑造良好的行政文化變革氛圍中，新聞媒體要起到正確的作用，不是“牽著民眾的鼻子走”，也不是一味地謾罵腐敗現(xiàn)象。新聞媒體必須以客觀的視角客觀地進(jìn)行宣傳，在做好政府和民眾信息互通的基礎(chǔ)上，為塑造正確的行政文化營(yíng)造良好的氛圍［9］40－43。否則當(dāng)公民長(zhǎng)久地得不到他們認(rèn)為有實(shí)用價(jià)值的信息時(shí)，難免會(huì)對(duì)新聞媒體、甚至是政府產(chǎn)生信任危機(jī)［10］64－69。

2.發(fā)揮非政府組織的正效應(yīng)

非政府組織是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下逐漸繁榮起來的第三部門，從其特點(diǎn)而言，它至少需要具備合法性、自治性、民間性，并且在利益運(yùn)行中具有強(qiáng)烈的非營(yíng)利性、志愿性和非官方的特點(diǎn)，即具備較強(qiáng)的公益性質(zhì)。中國(guó)的非政府組織在新中國(guó)建立后開始了其產(chǎn)生和發(fā)展的歷程。由于受到中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)等文化環(huán)境的影響，其具有一些區(qū)別于西方國(guó)家非政府組織的特征，比如:具有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)性，政府參與其創(chuàng)建和組織過程;發(fā)展較為緩慢、不穩(wěn)定;發(fā)展不規(guī)范等。正是由于中國(guó)非政府組織的這些特點(diǎn)，它在中國(guó)行政文化的塑造和改革中仍然發(fā)揮著重要作用，并且需要我們通過適當(dāng)有效的管理手段，減少其可能產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，發(fā)揮其正效應(yīng)［11］58－63。

作為社會(huì)治理機(jī)制的重要組成部分，非政府組織在行政文化的塑造和改革中，應(yīng)該獲得準(zhǔn)確的定位，最大程度地發(fā)揮其民間性、公正性的特點(diǎn)，為塑造正確的行政文化提供環(huán)境保障;加強(qiáng)其自主性建設(shè)，傳播現(xiàn)代行政文化觀念，為社會(huì)和諧治理營(yíng)造現(xiàn)代化的治理理念，最大限度地發(fā)揮其民主、服務(wù)、維穩(wěn)、生態(tài)的功能。從行政文化建設(shè)的角度上來看，非政府組織需要發(fā)揮的正效應(yīng)包括:促進(jìn)第三部門對(duì)政府治理的正效應(yīng)，同時(shí)推動(dòng)公民的政府責(zé)任自覺;促進(jìn)社會(huì)主義行政文化建設(shè)的民主化;促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)行政的服務(wù)性建設(shè);增進(jìn)社會(huì)容忍度，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)等。

(三)公民個(gè)人微觀層面的責(zé)任自覺

無(wú)論是封建社會(huì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公民獨(dú)立人格的缺失使得他們難以從自身的根本利益、權(quán)利資格出發(fā)來對(duì)政府的性質(zhì)、地位、公務(wù)員的道德倫理作出自己的價(jià)值評(píng)判和要求，這個(gè)時(shí)候的行政道德更多的是滯留在傳統(tǒng)文化時(shí)代的“官本位”思想，不僅僅表現(xiàn)在政府官員中為官高人一等的認(rèn)知上，家長(zhǎng)制、長(zhǎng)官意志、官貴民賤的存在意識(shí)亦不容小視。在臣民文化的影響下，依附和服從的觀念深植于公民的意識(shí)中，獨(dú)立的人格、自由和尊嚴(yán)被忽視和輕視。在以上種種意識(shí)的影響下，公民在行政文化的構(gòu)建、行政道德的改革中是沒有獨(dú)立的責(zé)任意識(shí)的，在他們的思想深處，習(xí)慣了政府“大包大攬”地管理所有的事情，亦習(xí)慣了被政府管著，跟著政府所訂立的價(jià)值理念評(píng)判政府的行政行為。

在現(xiàn)代社會(huì)，公民不再是脫離政治、行政的社會(huì)存在體。西方現(xiàn)代社會(huì)的許多政府治理的理念深深影響著現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)行政理念，天賦人權(quán)、人人生而平等理念之上的公民思想更加追求民主。在公民的視野中，他們?cè)絹碓阶⒅匦姓?quán)力存在的重要性是為了保護(hù)自己的權(quán)利和利益，服務(wù)性社會(huì)治理模式下的公民也由此產(chǎn)生了諸多的公民期待。

公民期待是公民對(duì)政府地位、性質(zhì)和作用的主觀要求，同時(shí)也是對(duì)自己利益要求、權(quán)利資格和權(quán)力地位的心理預(yù)期。塑造和培育以公民期待為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值依歸的行政文化，是當(dāng)代中國(guó)行政發(fā)展的本質(zhì)要求。在早前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，公民期待難以得到應(yīng)有的尊重和理解，公民難以表達(dá)自己對(duì)政治的訴求和愿望。直到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步得到發(fā)展和完善，私人領(lǐng)域逐漸從公共領(lǐng)域中分離出來，塑造充分尊重公民期待的行政文化，才有了更大的實(shí)現(xiàn)的可能性。

在行政文化改革的過程中，公民同樣是一個(gè)重要的責(zé)任主體，不同于封建社會(huì)治民政策下的“愚民”政策，現(xiàn)當(dāng)代的公民被要求更多地參與政府的治理，作為政策過程的一個(gè)重要的參與者，公民在行政文化的改革中也應(yīng)承擔(dān)起不可推卸的責(zé)任，正是因?yàn)樾姓幕笇?dǎo)著行政人員的執(zhí)法行為，影響著執(zhí)法效果，牽扯到的是千千萬(wàn)萬(wàn)公民的利益，而最終檢驗(yàn)行政文化是非曲直的正是廣大的人民群眾。

在當(dāng)代社會(huì)，逐漸提高的生活水平是公民有目共睹、深有體會(huì)的，但官員腐敗、政府失靈等同樣讓廣大民眾的不滿難以平息。但是，大部分公民停留在對(duì)這些錯(cuò)誤思想和行為的批評(píng)和譴責(zé)上，甚少人會(huì)真正從實(shí)踐上加入行政文化變革的過程中。事實(shí)上，只有公民真正以自己的行動(dòng)實(shí)踐對(duì)行政文化的塑造或改革，才可能形成真正符合中國(guó)社會(huì)實(shí)際的行政文化體系，并且讓這套行政文化體系能在實(shí)際上對(duì)中國(guó)的行政建設(shè)起到推動(dòng)作用。作為單個(gè)個(gè)體存在的公民，即使力量是渺小的，但這些渺小的力量形成合力的時(shí)候，那將是一股強(qiáng)大的推動(dòng)力，無(wú)論是士農(nóng)，還是工商，都可以是社會(huì)法制化進(jìn)程的強(qiáng)大推動(dòng)力，也必然是中國(guó)行政文化變革的一方責(zé)任主體。

三、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的行政文化不僅有著封建社會(huì)遺留下來的文化因素，這些文化因素深深根植于儒家思想、宗法道德，其中不乏有值得借鑒的思想，也不缺曾被封建統(tǒng)治者用以蠱惑人心的歪理。同時(shí)，近現(xiàn)代以來，西方民主思潮也對(duì)中國(guó)行政文化的塑造產(chǎn)生重要的影響，在多種復(fù)雜因素的作用下，塑造符合中國(guó)國(guó)情的行政文化必然是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，在這一過程中，包括政府、社會(huì)組織、公民等 都必須有其各自的責(zé)任意識(shí)和作用方式，也只有各責(zé)任主體形成合力，才可能形成符合中國(guó)國(guó)情、符合公民期待的行政文化。

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