社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)的外部約束及突破
——基于居委會(huì)開具證明問(wèn)題的調(diào)研

石 磊

(濟(jì)南市委黨校政法教研部，濟(jì)南 250014)

社區(qū)自治一直是我國(guó)基層社區(qū)建設(shè)的主要方向，但是從近些年的發(fā)展來(lái)看，受制于我國(guó)政治體制改革滯后，政社不分等因素，社區(qū)自治一直沒有獲得明顯發(fā)展。近期筆者對(duì)J 市D 街道辦事處的5個(gè)居委會(huì)進(jìn)行了“居委會(huì)開具證明問(wèn)題”的專項(xiàng)調(diào)研，對(duì)社區(qū)自治中遇到的問(wèn)題有了更新的認(rèn)識(shí)。在目前宏觀環(huán)境難以短期改善的前提下，筆者希望通過(guò)從城市社區(qū)自治這一中觀層面，就解決居委會(huì)開具證明這一局部問(wèn)題，提出完善社區(qū)自治的外部環(huán)境，克制行政權(quán)力，明確居委會(huì)自治性質(zhì)的對(duì)策思路。

一、問(wèn)題的提出

通過(guò)與居委會(huì)主任的交流，及查閱相關(guān)資料，筆者發(fā)現(xiàn)居委會(huì)目前對(duì)外開具證明材料的事項(xiàng)居然有幾十項(xiàng)之多。從買房子貸款、房產(chǎn)繼承公證、個(gè)人有無(wú)不良記錄，到辦理準(zhǔn)生證、辦理各類公證、子女上學(xué)入托，甚至是離婚、喪亡、開店、申請(qǐng)殘疾人證、學(xué)生參加社區(qū)社會(huì)實(shí)踐等都要居委會(huì)開證明。對(duì)于這些五花八門的證明所涉及的事項(xiàng)，居委會(huì)絕大多數(shù)并不清楚，但出了問(wèn)題卻要擔(dān)責(zé)。更重要的是，如果居委會(huì)不出具這些證明，居民就會(huì)有意見，因?yàn)樗麄冸x了這些證明就辦不成事。這些證明已經(jīng)成為居委會(huì)工作中令人無(wú)所適從的難題。D 街道辦事處所轄?zhēng)讉€(gè)社區(qū)的居委會(huì)目前都面臨證明事項(xiàng)過(guò)多，占用精力過(guò)大的情況。其中，Q社區(qū)的情況最為復(fù)雜，其工作量的一半被這些證明所占用——或者為居民解釋居委會(huì)開不了，或者有工作人員去了解相關(guān)情況。這對(duì)僅有5、6 人的居委會(huì)而言，是一項(xiàng)頗費(fèi)時(shí)間的工作。這勢(shì)必?cái)D壓了其他工作事項(xiàng)的時(shí)間，甚至占用工作人員的業(yè)余時(shí)間。而且老城區(qū)的拆遷戶多，由此導(dǎo)致人戶分離的“空掛戶”現(xiàn)象嚴(yán)重。有些拆遷戶還沒有住進(jìn)新房，無(wú)法遷戶口;有些拆遷戶不愿意離開轄區(qū)，在原戶籍上的住所已經(jīng)被拆遷、自己已有新住所的情況下，不去遷移戶口。這種人戶分離的情況為居委會(huì)更是憑添了大量工作。

筆者在調(diào)研中通過(guò)梳理居委會(huì)的用章記錄，總結(jié)出如下需要居委會(huì)出具證明的事項(xiàng)。從要求居民來(lái)社區(qū)蓋章的主體來(lái)看，主要有以下三類:一是一些職能部門，如:勞動(dòng)和社會(huì)保障局要求社區(qū)出具居民有無(wú)工作、有無(wú)收入、是否交納養(yǎng)老保險(xiǎn)等證明;計(jì)生委要求社區(qū)出具計(jì)劃生育的各項(xiàng)證明;工商局要求社區(qū)出具門面房產(chǎn)權(quán)歸屬的證明，如居民開飲食店等，需要社區(qū)出具周圍居民同意的證明;居民申請(qǐng)安居房時(shí)，房管局要求社區(qū)開具收入證明、夫妻關(guān)系、家庭人員情況等證明;法院在審理夫妻離婚案件時(shí)，需要當(dāng)事人到社區(qū)開具夫妻長(zhǎng)期分居的證明;公安局辦理身份證時(shí)要社區(qū)出具夫妻關(guān)系、父子關(guān)系證明等等;公證處辦理公證時(shí)需要社區(qū)出具夫妻關(guān)系、父子關(guān)系、有幾個(gè)子女等證明;民政局在受理居民低保申請(qǐng)時(shí)，也要求出具有關(guān)證明。此外，其他部門也有一些需要社區(qū)證明的事項(xiàng)。二是一些事業(yè)單位，如包裹、存單遺失或名字出錯(cuò)，郵局需要社區(qū)開具證明;病人在醫(yī)院發(fā)票遺失時(shí)，醫(yī)院需要社區(qū)開具證明;申請(qǐng)助學(xué)貸款或助學(xué)金，大學(xué)需要社區(qū)開具家庭情況和經(jīng)濟(jì)收入的證明;各類學(xué)校需要社區(qū)出具學(xué)生寒暑假社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)情況等證明。三是一些盈利性組織，如:保險(xiǎn)公司在理賠時(shí)需要社區(qū)出具父子關(guān)系、母女關(guān)系、夫妻關(guān)系、投保人是否生病等證明;銀行在存單遺失或名字出錯(cuò)時(shí)，需要居民到社區(qū)開具證明;一些企業(yè)招工時(shí)，需要社區(qū)出具無(wú)工作、下崗失業(yè)、學(xué)歷等證明。

二、存在的弊端

(一)影響居民與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系

在社區(qū)不能隨意蓋章，而居民一定要蓋的情況下，社區(qū)工作者要花費(fèi)大量的精力和時(shí)間進(jìn)行解釋。但當(dāng)居民仍不理解時(shí)，矛盾就產(chǎn)生了。居民往往會(huì)認(rèn)為社區(qū)不給自己提供便利，甚至對(duì)居委會(huì)工作人員謾罵羞辱。這不僅影響了居民對(duì)社區(qū)工作的滿意度，也使工作人員蒙受無(wú)辜，使社區(qū)居委會(huì)左右為難，給社區(qū)工作帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響，損害了社區(qū)與居民的利益，甚至是政群、黨群的關(guān)系。

(二)大量占用居委會(huì)工作時(shí)間

訪談?wù){(diào)研顯示，這一弊端在不同的社區(qū)影響不同。像Q社區(qū)人員情況比較復(fù)雜，開具證明的居民會(huì)比較多;而在A社區(qū)和X 社區(qū)情況稍好一點(diǎn)，每周有3 至5 人次要求開具證明。就工作量而言，開具各種證明能占據(jù)居委會(huì)總工作量的三分之一至一半。這嚴(yán)重?cái)D壓和影響了居委會(huì)正常工作時(shí)間和質(zhì)量。

(三)憑空增加居委會(huì)法律風(fēng)險(xiǎn)

居委會(huì)工作人員數(shù)量有限，而服務(wù)的人群卻是龐大的。社區(qū)對(duì)于居民的許多個(gè)人行為和活動(dòng)，沒有管理的職能和管理的可能，所以居委會(huì)的工作人員不可能了解所有社區(qū)居民的收入、家庭關(guān)系以及一切動(dòng)態(tài)的情況。而且，隨著社會(huì)的變革，人員流動(dòng)性增加，很多家庭并非是所有成員都在同一個(gè)社區(qū)內(nèi)居住、工作，要想真正掌握他們的情況是難上加難。如果社區(qū)居委會(huì)工作人員對(duì)證明涉及的人或事不了解，卻又經(jīng)不住一些當(dāng)事人的軟磨硬泡，盲目地開具了證明，則又有可能被動(dòng)提供偽證，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(四)無(wú)謂的證明增加了居民的時(shí)間成本

有些單位、部門在辦理居民事務(wù)時(shí)程序過(guò)于煩瑣復(fù)雜，要求經(jīng)辦人出具很多不必要的手續(xù)、證明。比如有些時(shí)候身份證、戶口簿等證件已經(jīng)可以充分證實(shí)當(dāng)事人的身份，但是當(dāng)事人卻還被要求出示居委會(huì)的身份證明。這無(wú)疑增加了居民的時(shí)間成本，不利于行政效率提高。

三、問(wèn)題存在的原因

之所以出現(xiàn)居委會(huì)開具大量證明的情況，筆者認(rèn)為可以從具體事務(wù)和政治體制兩個(gè)層面來(lái)分析。具體事務(wù)層面的原因是直接的，具體的原因，體制方面的原因是較深層的，更具根本性的原因。

(一)具體事務(wù)層面的原因

1.社區(qū)的地位和作用越來(lái)越突出。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、企業(yè)轉(zhuǎn)制、社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，就業(yè)方式、社會(huì)組織形式、分配方式的多樣化態(tài)勢(shì)也越來(lái)越強(qiáng)。人們的單位屬性越來(lái)越弱，而其社區(qū)的屬性越來(lái)越強(qiáng)，一個(gè)人無(wú)論他是否有工作、從事什么性質(zhì)的工作、在哪里工作，他總是要居住在某個(gè)社區(qū);無(wú)論其主觀上對(duì)所在社區(qū)的居委會(huì)持何種態(tài)度，他總是要從屬于某個(gè)社區(qū)居委會(huì)。這就是凡是需要出具證明的事情總要由社區(qū)來(lái)證明的原因。

2.許多單位推卸責(zé)任，不作為。一些部門單位在進(jìn)行行政審批或發(fā)放有關(guān)證明時(shí)，為使復(fù)雜事情簡(jiǎn)單化，同時(shí)為回避責(zé)任，提出要居民到社區(qū)蓋章證明，一旦今后出了什么事情，就可以把社區(qū)的蓋章作為“擋箭牌”，從而使有關(guān)職能部門將本應(yīng)直接面對(duì)的矛盾轉(zhuǎn)嫁到了基層社區(qū)。但是居委會(huì)的法律性質(zhì)是群眾自治性組織，因此，它的證明并不具有行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)出具的證明所具有的那種證明效力，其證明力在法律上是比較低的。很多部門以此為依據(jù)做出相應(yīng)的行政行為，或是許可，或是審批，這都是不負(fù)責(zé)任的一種表現(xiàn)。

3.部分當(dāng)事人只考慮自己的利益。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)居民不管居委會(huì)有何難處，也不管證明的內(nèi)容是真是偽、是否負(fù)法律責(zé)任，只要居委會(huì)不出具自己所要的證明，就不滿意，甚至?xí)蟪炒篝[，由此給居委會(huì)的工作施加壓力。久而久之，居委會(huì)公章成為“萬(wàn)能章”，居委會(huì)成為“多管局”，不僅承擔(dān)了許多本由政府承擔(dān)的事務(wù)，而且承擔(dān)了許多社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的職能。

(二)體制方面的原因

1.法治政府建設(shè)還不到位，相關(guān)單位權(quán)限責(zé)任不夠清晰明確

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)確定后，政府改革的定位也逐漸清晰，即服務(wù)性政府、法治政府。簡(jiǎn)言之，就是政府要在法治規(guī)范下，實(shí)現(xiàn)為社會(huì)提供公共服務(wù)。這種定位與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單純管制明顯不同。法治政府要求政府各個(gè)職能部門分工明確，其執(zhí)法權(quán)力內(nèi)容、程序等以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，這既明確了政府的職責(zé)權(quán)限，也明確了公民的權(quán)利請(qǐng)求依據(jù)。但是目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政治體制改革滯后，由此相關(guān)職能部門的執(zhí)法依據(jù)尚無(wú)法做到應(yīng)有的詳盡，某些重要法律甚至還呈缺位狀態(tài)，比如《行政程序法》、《信息公開法》等。加之政府自身的利益訴求，如規(guī)避責(zé)任、減少行政成本等，導(dǎo)致各種職能部門逐漸將各種證明事項(xiàng)推給社區(qū)居委會(huì)。

2.社區(qū)自治法律地位模糊，難以對(duì)抗各種權(quán)力的介入

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第111 條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉產(chǎn)生。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！薄冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》第2 條規(guī)定:“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！?/p>

上述法律明確規(guī)定居委會(huì)性質(zhì)，層次雖然足夠高，但只是明確了原則，而沒有明確具體權(quán)利，更沒有明確政府對(duì)居委會(huì)的權(quán)力界限。同時(shí)，它們還規(guī)定政府對(duì)居委會(huì)的工作“給予指導(dǎo)、支持和幫助”，居委會(huì)還要“協(xié)助”政府開展工作，由此奠定居委會(huì)對(duì)于政府的“依附”地位，而不是“獨(dú)立”地位，其自治性難以保證是“命中注定”的。部分學(xué)者的研究也表明居委會(huì)一直承擔(dān)著大量街道辦事處分派的政府工作，并接受街道辦事處對(duì)其工作的考核［1］［2］。

因?yàn)榫游瘯?huì)自治性質(zhì)的模糊，導(dǎo)致很多居民認(rèn)為居委會(huì)就是一級(jí)政府。當(dāng)居民對(duì)政府的各種訴求直接涌入居委會(huì)時(shí)，居委會(huì)必須像政府一樣，對(duì)這些訴求保持回應(yīng)。因?yàn)榉蓻]有賦予居委會(huì)足夠獨(dú)立的地位，加之其開展工作還要取得轄區(qū)居民的支持，而它能給居民提供的資源有限，所以它在與其他單位(比如銀行，醫(yī)院，公證處，學(xué)校等)的博弈中總是處于弱勢(shì)，于是這些單位就將自己也頭疼的各種證明推給居委會(huì)。在這種情況下，如果居委會(huì)以無(wú)法證明，或沒有權(quán)利來(lái)回絕居民要求，居民往往會(huì)通過(guò)一些評(píng)議渠道給其施加壓力，甚至者對(duì)居委會(huì)工作人員進(jìn)行人身攻擊。這些都使居委會(huì)難以擺脫大量開具證明的工作。

四、解決問(wèn)題的思路

(一)保障社區(qū)自治地位

社區(qū)自治是指“不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過(guò)民主協(xié)商來(lái)合作處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過(guò)程”［3］41。這一定義由我國(guó)《憲法》第111 條和《城市居民委員會(huì)組織法》第2 條相關(guān)法律規(guī)定加以確認(rèn)，其自治特征可以概括為以下幾點(diǎn):首先是社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與。居民是社區(qū)自治的最主要主體，所有自治活動(dòng)也都是圍繞居民展開的。其次是社區(qū)自治組織的強(qiáng)大。社區(qū)自治組織積極參與社區(qū)事務(wù)，在以居委會(huì)為主的自組織參與下，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的有序和規(guī)范。最后，行政權(quán)力對(duì)社區(qū)內(nèi)事務(wù)的克制?！罢M織的有效退出是社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素”［4］19。行政權(quán)力過(guò)多介入社區(qū)內(nèi)部，必然壓制社區(qū)居民自治意識(shí)和參與愿望，使居民的積極參與和自治組織的壯大難以實(shí)現(xiàn)，社區(qū)自治的目標(biāo)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而組織性退出的同時(shí)，又要保證在社區(qū)需要時(shí)能夠提供必需的服務(wù)，所以“政府職能的轉(zhuǎn)變是社區(qū)自治的關(guān)鍵和保障”［5］125。因此，服務(wù)型政府的建設(shè)是社區(qū)自治的外部必需環(huán)境，而社區(qū)自治狀況可以說(shuō)反映了我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)情況。

居委會(huì)開具證明過(guò)多雖是一個(gè)局部細(xì)小的問(wèn)題，但反映的卻是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變不到位，社區(qū)自治地位模糊等重大領(lǐng)域政治體制改革的滯后。因此，如果簡(jiǎn)單地從事務(wù)性層面根據(jù)問(wèn)題羅列所謂對(duì)策根本于事無(wú)補(bǔ)，只能從城市社區(qū)自治的中觀視角來(lái)探討關(guān)于這一問(wèn)題解決的可能思路。

上世紀(jì)90年代中后期，隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和城市國(guó)有企業(yè)的改革，為適應(yīng)城市管理需要，各級(jí)政府開始重視社區(qū)建設(shè)工作。2000年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了民政部關(guān)于在《全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》后，全國(guó)開始重點(diǎn)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。這是我國(guó)社區(qū)發(fā)展的契機(jī)，但也造成當(dāng)前社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重、自治性不突出等問(wèn)題。居委會(huì)目前的尷尬且弱勢(shì)的地位根源于其自治性質(zhì)的模糊，因此，解決被迫開證明過(guò)多問(wèn)題的癥結(jié)就是增強(qiáng)其自治性。而自治性的增強(qiáng)有賴于外部環(huán)境的改善，改變行政化傾向嚴(yán)重的趨勢(shì)。當(dāng)全國(guó)性的法律法規(guī)還不健全時(shí)，作為城市，尤其是具有地方立法權(quán)的城市，完全可以通過(guò)地方性立法或政策明確社區(qū)相關(guān)權(quán)利保障，限制政府和各種社會(huì)力量無(wú)端侵入社區(qū)自治領(lǐng)域。

(二)借鑒現(xiàn)有成功范例

以本調(diào)研所涉居委會(huì)開具證明問(wèn)題為例，全國(guó)已有成功范例。杭州市早在2007年就出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)居民委員會(huì)印章使用管理工作的意見》的159 號(hào)文，其中專門就居委會(huì)開具證明問(wèn)題做了規(guī)定:“(三)需社區(qū)居委會(huì)蓋章事項(xiàng)的管理:現(xiàn)有的需社區(qū)居委會(huì)蓋章事項(xiàng)要進(jìn)行統(tǒng)一清理，其中市直單位事項(xiàng)由市社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)清理規(guī)范;區(qū)、縣(市)直單位事項(xiàng)由同級(jí)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)(協(xié)調(diào)小組)負(fù)責(zé)清理規(guī)范。今后各單位新增需社區(qū)居委會(huì)蓋章的事項(xiàng)，分別由同級(jí)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組(指導(dǎo)委員會(huì)、協(xié)調(diào)小組)辦公室負(fù)責(zé)審批?！毙陆死斠朗幸苍?012年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)印章使用管理的意見》(試行)，其中對(duì)社區(qū)居委會(huì)為轄區(qū)居民出具證明用印范圍進(jìn)行了明確規(guī)定(1)。寧波市政府糾風(fēng)辦與市民政局在2012年公布了《關(guān)于規(guī)范社區(qū)居民委員會(huì)印章使用管理工作的意見》，向社會(huì)公布了此次清理后保留的居民證明類社區(qū)蓋章項(xiàng)目，從以前的62 項(xiàng)蓋章目錄縮至21 項(xiàng)，差不多減少了三分之二。更有意義的是，該《意見》還建立了居民證明類社區(qū)蓋章項(xiàng)目審批準(zhǔn)入制:縣(市、區(qū))級(jí)部門單位確因工作需要，要求新增居民證明類社區(qū)蓋章項(xiàng)目，應(yīng)分別向縣(市、區(qū))城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出書面申請(qǐng)，經(jīng)縣(市、區(qū))城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核同意后方可準(zhǔn)入。對(duì)未經(jīng)審批準(zhǔn)入的居民證明類社區(qū)蓋章項(xiàng)目，社區(qū)居委會(huì)可拒絕蓋章［6］。

(三)規(guī)范各單位證明事項(xiàng)

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多部門和單位要求開具的證明并沒有法律依據(jù)，僅僅是根據(jù)自己?jiǎn)挝坏囊?guī)定，甚至是為了自己的方便和規(guī)避責(zé)任而要求開具。在調(diào)研中，筆者遇到最可笑的例子就是銀行要求居委會(huì)證明損壞的錢幣是狗咬壞的，不是居民自己故意弄壞的。還有在遺產(chǎn)公證中，公證處要求居委會(huì)證明被繼承人有關(guān)的一系列親屬關(guān)系，如是否原配夫妻，繼承人有幾個(gè)兄弟姐妹等。這些關(guān)系一般從戶口本上就可以獲得，但如果超出戶口本的范圍，居委會(huì)也無(wú)從獲得。而且這種親屬關(guān)系的確定本就是公證機(jī)關(guān)有償公證中應(yīng)盡的義務(wù)，現(xiàn)在卻推給了居委會(huì)。諸如此類的證明還有:政審中的入黨入伍證明;大學(xué)生、復(fù)員軍人、失業(yè)人員等的黨員關(guān)系轉(zhuǎn)入證明;在購(gòu)買房屋、申請(qǐng)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)的夫妻離異、無(wú)業(yè)證明;住房改經(jīng)營(yíng)性用房證明;醫(yī)院押金條丟失證明;市工會(huì)特困證的辦理和年審的特困證明等。這些證明基本都是相關(guān)職能部門或單位在履行職能時(shí)需要調(diào)查核實(shí)公民相關(guān)信息真實(shí)性的，而這種調(diào)查核實(shí)是頗費(fèi)時(shí)間精力的，有時(shí)甚至最終也未必能查清楚。這些部門或單位基于自身利益，將責(zé)任推給了居委會(huì)，以此來(lái)逃避行政不作為的法律責(zé)任。因此，只有從全市管理者的高度，才有可能協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，將原先推到居委會(huì)的調(diào)查義務(wù)重新承擔(dān)起來(lái)。這就要求市級(jí)管理者通過(guò)地方性立法或者規(guī)范性文件借鑒外地成功經(jīng)驗(yàn)，以社區(qū)自治為基本價(jià)值取向，明確社區(qū)自治范圍，限制各單位的無(wú)理要求。

(四)可采用的具體建議

1.出臺(tái)規(guī)范居委會(huì)印章使用管理的相關(guān)規(guī)定。依法治國(guó)首先要有法可依，在居委會(huì)印章問(wèn)題上J 市目前還處于無(wú)法可依狀態(tài)，因此當(dāng)務(wù)之急是制定地方性的規(guī)定，未必是法規(guī)，可以首先是規(guī)范性文件，將印章使用規(guī)范起來(lái)。

2.建立居民證明類社區(qū)蓋章項(xiàng)目審批準(zhǔn)入制。第一步先將現(xiàn)有社區(qū)蓋章項(xiàng)目歸類整理。一種是居委會(huì)可證明的，比如“居住證明”、“黨員外調(diào)證明”等;第二種是無(wú)法證明的，比如“存折丟失證明”、“物品權(quán)屬證明”等;第三種是可在相關(guān)部門得到證明的，比如“房產(chǎn)證明”等一些信息是房產(chǎn)局掌握的;“親屬證明”可通過(guò)派出所的戶籍和民政局的婚姻登記證明;派出所要的“死亡證明”，死者是否正常死亡，醫(yī)院可證明，派出所也可找法醫(yī)證明。對(duì)于第一類，明確具體詳細(xì)的范圍，對(duì)于第二、三類，應(yīng)明確居委會(huì)不予證明。第二步，市政府及相關(guān)部門嚴(yán)格實(shí)行居委會(huì)證明的準(zhǔn)入制度。各職能部門和其他有關(guān)單位，凡是需要社區(qū)配合調(diào)查并證明的事項(xiàng)，均需通過(guò)一定的審批程序。指定專門機(jī)構(gòu)或部門負(fù)責(zé)審核，審核應(yīng)遵循一定規(guī)則，對(duì)獲準(zhǔn)的事項(xiàng)，必須做到“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”，給予社區(qū)一定的調(diào)查核實(shí)的工作經(jīng)費(fèi)。對(duì)違反準(zhǔn)入制度、擅自要求社區(qū)蓋章的單位，應(yīng)予制止。居委會(huì)可以拒絕，同時(shí)反映到指定部門處理，以避免因?yàn)闊o(wú)法給居民解決實(shí)際問(wèn)題而將矛盾集中在居委會(huì)。

3.明確各單位職能權(quán)限。如果僅僅明確居委會(huì)不開什么證明，而不明確這些證明由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，那么老百姓還是會(huì)遇到辦事難的問(wèn)題。這不能真正解決問(wèn)題。所以，在保障居委會(huì)拒絕開證明的權(quán)利同時(shí)，必須同時(shí)安排如何保障普通公民權(quán)利。這需要明確相關(guān)單位職能權(quán)限，厘清責(zé)任。

注釋:

(1)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)印章使用管理的意見》(試行)中關(guān)于社區(qū)居委會(huì)為轄區(qū)居民出具證明用印范圍的規(guī)定:1、居民居住情況證明。(注:原則上不出具短期居住證明)2、居民是否健在或在家正常死亡證明。3、居民申請(qǐng)城市最低生活保障、撫恤金、殘疾保障金、廉租房、房租補(bǔ)貼、子女助學(xué)金和減免學(xué)雜費(fèi)等申請(qǐng)手續(xù)的證明。4、其他相關(guān)證明:養(yǎng)犬證明、入伍、入學(xué)、就業(yè)等政審證明。5、居民領(lǐng)取工商執(zhí)照(領(lǐng)取人必須出具經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所產(chǎn)權(quán)證明)，經(jīng)核實(shí)后方可蓋章。6、法律法規(guī)明確規(guī)定由社區(qū)居委會(huì)出具證明或蓋章的事項(xiàng)，超出上述規(guī)定范圍的，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)向街道辦事處請(qǐng)示，批準(zhǔn)后使用印章。7、證件丟失類證明，原則上以個(gè)人聲明丟失或掛失為主，社區(qū)一般不再出具相應(yīng)證明。8、居民要求社區(qū)居委會(huì)出具相關(guān)證明時(shí)，必須提交戶口簿和本人身份證等合法有效證件，并為社區(qū)居委會(huì)提供關(guān)于需證明事項(xiàng)的有關(guān)信息; 社區(qū)必須對(duì)需要證明的情況進(jìn)行詳細(xì)核實(shí)，確定無(wú)誤后方可證明或蓋章。9、不能使用于任何承擔(dān)法律責(zé)任及經(jīng)濟(jì)連帶責(zé)任的證明。

［1］陳偉東，李雪萍.社區(qū)行政化:不經(jīng)濟(jì)的社會(huì)重組機(jī)制［J］.中州學(xué)刊，2005(2).

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