論“釣魚執(zhí)法”事件中行政權(quán)力的違法性與規(guī)范

謝張真

(安徽大學法學院，合肥230601)

在建設(shè)社會主義法治國家和倡導依法治國的背景下，法律在社會生活中的地位不斷提高，政府和公民的法律意識不斷增強。然而，在治理“黑車”營運，規(guī)范交通運營秩序的執(zhí)法過程中，個別執(zhí)法部門為規(guī)避調(diào)查取證困難問題和出于利益的目的，引誘守法公民“違法”，并據(jù)以給與行政處罰，產(chǎn)生了“釣魚執(zhí)法”。對于“釣魚執(zhí)法”的違法性，目前，國內(nèi)外學者對其研究日益增多?！搬烎~執(zhí)法”破壞法律的權(quán)威性和公正性，損害社會公德和人們的法律信仰，筆者認為在剖析具體“釣魚執(zhí)法”事件后，應該采取多種措施規(guī)制行政權(quán)力，完善行政監(jiān)督，防止行政權(quán)力濫用，推進法治政府建設(shè)進程。

一、“釣魚執(zhí)法”概述

“釣魚執(zhí)法”并不是一個法學術(shù)語，而是一個舶來品，它來源于刑事偵查中的“誘惑偵查”或“誘惑取證”(Encoragement)，英美法系中的概念，即“警察圈套”(Entrapment)與“釣魚執(zhí)法”重疊，根據(jù)一般法理和正當防衛(wèi)、緊急避險一同構(gòu)成違法阻卻抗辯事由［1］。警察圈套是指偵查人員進行一段時間的調(diào)查后，已經(jīng)掌握一定的犯罪線索，為了掌握犯罪嫌疑人的直接罪證，由警察、其他司法人員或他們的線人精心設(shè)計的圈套，以實施某種行為有利可圖為誘餌，旨于誘使被偵查對象實施犯罪行為，待犯罪行為實施或犯罪結(jié)果發(fā)生后拘捕被誘惑者的一種特殊偵查手段或方法［2］。在司法和公安偵查實踐中，由于其犯罪具有較強的隱蔽性，調(diào)查取證困難，運用常規(guī)的偵查手段難以偵破案件，隨之使用此種方式，常運用于販毒、走私、行賄、網(wǎng)絡(luò)犯罪、偽造和買賣貨幣等犯罪中。

“釣魚執(zhí)法”就是行政機關(guān)通過設(shè)計和制造一定誘發(fā)行政違法行為的情境，引誘無違法意圖的公民實施行政違法行為，通過事先設(shè)計制造情境下所獲得的信息和證據(jù)，對行政相對人做出行政處罰?！搬烎~執(zhí)法”是刑事誘惑偵查在行政執(zhí)法中的一種變相運用。前文所述的上海“釣魚執(zhí)法”事件，是上海交通管理部門將誘惑偵查方式應用于打擊黑車非法運營的執(zhí)法行動中，交通管理部門利用雇傭或指派的“鉤子”(鉤子是上海交通部門為查處黑車雇請的人員，在執(zhí)法中作為“誘餌”引誘車主違法。)誘使沒有非法運營動機和目的的公民實施行政執(zhí)法主體及“鉤子”所希望發(fā)生的“違法行為”，然后對其進行行政處罰。

二、“釣魚執(zhí)法”事件的違法性分析

(一)“釣魚執(zhí)法”行政主體不適格

行政主體是依法享有行政權(quán)力，以自己的名義實施行政管理活動，并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的組織。行政主體適格是行政行為合法性的基礎(chǔ)和前提條件，如果行政主體不適格，即使該主體所做出的行政行為符合相關(guān)法律規(guī)定的行政行為，但由于主體不適格，該行為仍然是無效行政行為。通過對“釣魚執(zhí)法”事件過程的分析，“鉤子”的行為在整個執(zhí)法過程中發(fā)揮重要作用以及這種委托授權(quán)沒有任何的法律依據(jù)，僅僅是執(zhí)法主體與“鉤子”之間出于各自私利的約定，“鉤子”參與交通行政執(zhí)法行為屬于主體職權(quán)違法，即行政主體不適格。

(二)“釣魚執(zhí)法”中處罰所依據(jù)的證據(jù)違法

依據(jù)《行政處罰法》第36條的規(guī)定，在行政執(zhí)法中做出處罰決定時依據(jù)的證據(jù)必須實現(xiàn)公正，對證據(jù)的來源、內(nèi)容、種類以及效力都有明確的規(guī)定。同時，我國相關(guān)的法律、法規(guī)也規(guī)定了非法證據(jù)的排除的規(guī)定。

上?！搬烎~執(zhí)法”中的處罰依據(jù)的證據(jù)違法，行政依據(jù)違法包括事實根據(jù)違法和法律根據(jù)違法。事實根據(jù)違法主要是證據(jù)不足，行政處罰沒有充分合理事實根據(jù)。法律根據(jù)違法是行政主體進行行政行為時對行政法律法規(guī)的理解、解釋、適用錯誤。針對上述“釣魚執(zhí)法”中證據(jù)來自于“鉤子”與執(zhí)法主體合謀串通的行為，其證據(jù)沒有合法事實根據(jù)，處罰的證據(jù)無法證明車主有非法營運的行為，即處罰的證據(jù)違法。

(三)“釣魚執(zhí)法”中行政程序違法

正當法律程序原則指行政機關(guān)做出影響行政相對人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)，理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑。［3］程序是實體的生命，行政執(zhí)法程序違法必然對行政執(zhí)法的結(jié)果的合法性產(chǎn)生消極影響;正當程序是法律的內(nèi)在價值，也是維護正常秩序所必須遵循最起碼的原則。程序違法是指行政行為違反現(xiàn)行行政程序平等、公平、聽證等規(guī)則原則。［4］

1．“釣魚執(zhí)法”中存在違法取證?！搬烎~執(zhí)法”取證工作的承擔者是執(zhí)法主體所指派的“鉤子”，一方面如前文所述調(diào)查取證的主體存在不適格，另一方面“鉤子”采用的是“勾引式”或“陷害式”的調(diào)查取證，即當事人沒有任何的違法或犯罪的意圖，而執(zhí)法部門采取行動勾引當事人產(chǎn)生違法、犯罪的意志，違反先有違法事實后有立案調(diào)查的行政執(zhí)法程序的規(guī)定。［5］

2．“釣魚執(zhí)法”中行政相對人的陳述、申辯、復議的救濟權(quán)利受到“限制”，違反程序性規(guī)定。此種“限制”不是嚴格意義上行政相對人不享有以上的救濟權(quán)利，而是行政相對人如行使此種申辯復議權(quán)利將會受到更嚴重的處罰。

3．“釣魚執(zhí)法”中聽證程序的缺失。根據(jù)我國《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機關(guān)做出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較高數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當事人要求舉行聽證的行政機關(guān)應當舉行聽證。在“釣魚執(zhí)法”中，一般涉及的都是較高數(shù)額的罰款，行政相對人有權(quán)利要求舉行聽證，實踐中較少有被罰車主要求舉行聽證，一方面被罰人申請舉行聽證程序處于虛置狀態(tài)，舉行聽證權(quán)利無法享有，同時被罰當事人也不愿花費過多的精力和財力要求聽證，另一方面，如果行政當事人要求舉行聽證，將可能面臨更嚴重的處罰，更高罰款的風險促使行政相對人不敢要求聽證，聽證程序的缺失存在于“釣魚執(zhí)法”事件中，也是對程序效益價值的漠視。

三、遏制“釣魚執(zhí)法”，規(guī)范行政權(quán)力的對策與建議

(一)完善法律制度建設(shè)

制定完備統(tǒng)一的行政程序法，從源頭上遏制“釣魚執(zhí)法”。針對層出不窮的行政程序違法事件，行政機關(guān)在“釣魚執(zhí)法”及相關(guān)執(zhí)法過程中無視程序規(guī)定，漠視程序價值，一味追求執(zhí)法高效、便利，規(guī)避執(zhí)法過程中遇到的調(diào)查取證困難、效率低下、任務(wù)完成不達標等問題，從而法律規(guī)制和程序限制，創(chuàng)設(shè)損害法律公正，法治政府的釣魚式執(zhí)法模式。針對一系列的執(zhí)法程序違法問題，根本解決方法就是制定出統(tǒng)一的行政程序法律。統(tǒng)一的行政程序法，既能通過程序義務(wù)約束限制行政主體的行政行為，減少違法行政行為的存在，又能通過程序上的權(quán)利鼓勵和支持，保護行政相對人參與行政行為的實施，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。［6］

(二)改革和調(diào)整行政機關(guān)考核機制

禁止執(zhí)法部門在行政處罰上對罰款金額“定任務(wù)，下指標”，“釣魚執(zhí)法”事件的發(fā)生一方面由于執(zhí)法指標的剛性數(shù)額化，有關(guān)交通執(zhí)法部門事前對違法數(shù)量設(shè)置一個剛性指標，對于每年罰款的數(shù)額制定硬性任務(wù);在現(xiàn)實中執(zhí)法能力建設(shè)有待提高和執(zhí)法手段單一，量化相關(guān)部門處罰任務(wù)和指標的下達，必將導致具體執(zhí)法部門為完成任務(wù)，實現(xiàn)指標從而“推陳出新”，采用輕巧誘惑的“釣魚式”執(zhí)法模式，促成行政違法行為。

另一方面，行政處罰的量化指標下也催生出“處罰經(jīng)濟”，罰款是行政主體對違法行政相對人科以金錢給付義務(wù)，以維護正常秩序的一種懲處。在“釣魚執(zhí)法”中，執(zhí)法主體通過違法行為侵害公民的合法權(quán)益為自身牟利，其中隱含一條“處罰經(jīng)濟鏈”。執(zhí)法牟利驅(qū)動執(zhí)法主體通過違法罰款而獲得利益，催生了“釣魚執(zhí)法”;通過行政機關(guān)的考核機制改革，對行政處罰任務(wù)、目標剛性規(guī)定的禁止，同時對于罰款的依法管理，嚴格禁止行政機關(guān)通過處罰為自身牟利的行為，從而使行政執(zhí)法運行于公正、公平、合法的軌道，增強政府公信力、維護法治政府形象、樹立法律權(quán)威。

(三)強化行政監(jiān)督機制建設(shè)

讓行政權(quán)力在陽光下運行，建立多種監(jiān)督機制，實現(xiàn)各方監(jiān)督的良性運行，公正合法地行使行政權(quán)力。當前我國社會利益錯綜復雜，社會矛盾突出，行政權(quán)力對社會生活的介入不斷擴大，行政權(quán)力呈現(xiàn)擴張的形勢，但我國健全完備的行政監(jiān)督機制卻尚未形成。目前，我國行使行政監(jiān)督權(quán)的部門很多，但監(jiān)督機構(gòu)分散，重復交叉難以形成監(jiān)督合力，監(jiān)督呈現(xiàn)出分散狀態(tài)。

強化執(zhí)法監(jiān)督，建立內(nèi)外完備的行政監(jiān)督機制，是確保行政權(quán)力依法良性行使的重要保障。強化內(nèi)部監(jiān)督的行政監(jiān)察職能，行政監(jiān)察具有“針對性、廣泛性、靈活性、綜合性、經(jīng)常性”等優(yōu)勢，充分發(fā)揮行政監(jiān)察職能，實現(xiàn)行政監(jiān)察的透明化、制度化、法律化。強化司法監(jiān)督，發(fā)揮司法正義的功效，真正實現(xiàn)司法的公正獨立，發(fā)揮司法對行政權(quán)力行使的監(jiān)督作用。充分發(fā)揮媒體輿論的監(jiān)督作用，堅持正確的輿論導向，監(jiān)督行政權(quán)力行使;同時，公民個人應當增強法治理念，樹立權(quán)利意識，自覺維護自身合法權(quán)益，監(jiān)督約束行政權(quán)力。

釣魚執(zhí)法事件在熱議后，法學界、法律實務(wù)界尤其是政府部門需要進行深人、持久的思考，并把這種思考的成果轉(zhuǎn)化為一種觀念、機制和制度的力量，避免類似事件的重演，推進法治政府建設(shè)的進程。

［1］J．C 史密斯．B．霍根．英國刑法［M］．上海:上海翻譯出版公司(譯)，2004．

［2］王學語．警察圈套與程序正義［J］．江蘇警官學院學報．2005(1)．

［3］姜明安．行政法與行政訴訟法［M］．北京:北京大學出版社，高等教育出版社，2005．

［4］羅豪才．行政法學［M］．北京:北京大學出版社，2006．

［5］周剛志．論行政調(diào)查取證行為之合法性控制［J］．江蘇行政學院學報，2010(2)．

［6］黎慈、孟臥杰．法治視域中的“釣魚執(zhí)法”及其反思［J］．廣西社會科學報，2010(3)．