上海市建設(shè)項目用地預(yù)審精細化管理研究

馬 敏

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海200072）

作為建設(shè)項目審查的重要前置程序，國土資源管理部門在建設(shè)項目審批、核準、備案階段，依法對建設(shè)項目涉及的土地利用事項進行的審查即建設(shè)項目用地預(yù)審，是實施土地利用總體規(guī)劃、落實土地用途管制、控制建設(shè)用地總量的重要措施，同時也是從源頭上控制和引導(dǎo)建設(shè)項目用地的重要手段。為實現(xiàn)上海市土地資源的精細化管理和集約節(jié)約利用，有必要對用地預(yù)審的審核內(nèi)容、操作流程、重點難點進行深入分析，對相關(guān)的技術(shù)標準進行評估并提出完善建議，以進一步提高本市建設(shè)項目用地預(yù)審的工作能級。

1 用地預(yù)審的相關(guān)分析

1.1 作用分析

近年提出的土地政策參與宏觀調(diào)控，其中很重要的手段是規(guī)劃、計劃和預(yù)審。目前我國土地利用規(guī)劃實施管理制度主要由三項基本制度構(gòu)成：一是年度計劃。它是總量的控制，包括用地結(jié)構(gòu)的控制和用地區(qū)域布局的控制。但是具體到土地利用項目的控制，主要靠第二項制度，即用地預(yù)審。它主要關(guān)系到對具體項目是否符合規(guī)劃、是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、是否符合用地標準等的審核。三是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的規(guī)劃審查，主要是審核預(yù)審意見是否落實。因此，預(yù)審是在具體項目這個微觀層面，從落實土地用途管制角度保障規(guī)劃實施的一項用地審查制度。

當(dāng)前用地預(yù)審的作用主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是對于項目建設(shè)前期工作提出前瞻性的用地預(yù)審意見，使項目建設(shè)少走彎路，為用地單位提供用地咨詢服務(wù)；二是充分發(fā)揮用地政策與產(chǎn)業(yè)政策的聯(lián)動作用，促進節(jié)約集約用地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；三是對建設(shè)項目用地標準和總規(guī)模的控制，旨在建立約束機制，形成“倒逼”機制，有利于提高土地集約利用水平；四是有利于對耕地和基本農(nóng)田實施保護。

1.2 內(nèi)容分析

當(dāng)前用地預(yù)審內(nèi)容包括：建設(shè)項目用地選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件，建設(shè)項目是否符合國家供地政策；建設(shè)項目用地標準和總規(guī)模是否符合有關(guān)規(guī)定；占用耕地的，補充耕地初步方案是否可行，資金是否有保障；建設(shè)項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃的調(diào)整方案、建設(shè)項目對規(guī)劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定。

預(yù)審不僅是審批建設(shè)用地的第一個環(huán)節(jié)，而且是審批或核準建設(shè)項目的先決條件，起著控制建設(shè)項目與用地第一道“閘門”的作用，是為項目立項審核發(fā)放的第一張“通行證”。在預(yù)審階段，項目能不能上還沒有最終確定，只能在用地的選址和規(guī)模是否符合相關(guān)土地法律法規(guī)，以及占地后補充耕地能否落實等方面，對項目擬占用土地的合法性和合理性進行把關(guān)。

1.3 管理分析

2009年1月1日起施行的《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》進一步明確用地預(yù)審在建設(shè)項目審批、核準、備案階段，依法對建設(shè)項目涉及的土地利用事項進行審查。有必要首先對審批、核準、備案三種管理方式的用地預(yù)審進行分析。

國家投資體制改革后，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，而是區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告的程序。企業(yè)投資項目無論規(guī)模大小，均實行備案制，項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險，項目能否得到用地保障作為企業(yè)自主決策的內(nèi)容由企業(yè)自行選取咨詢方式。

為此，目前實際用地預(yù)審時主要面對兩種用地報批情況，一種是單獨選址建設(shè)項目報批，另一種是城市分批次用地報批。前者申報時涉及具體建設(shè)項目，后者理論上申報時還不涉及具體建設(shè)項目。因此嚴格意義上說，目前建設(shè)項目用地預(yù)審只是單獨選址建設(shè)項目申請使用原集體土地時，報批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、供地等的前置條件。

2 現(xiàn)狀及存在問題

2.1 以往問題分析

預(yù)審，不僅是審批建設(shè)用地的第一個環(huán)節(jié)，而且是審批或核準建設(shè)項目的先決條件，起著控制建設(shè)項目與用地的閘門作用。但作為一項本世紀初才誕生的年輕制度，用地預(yù)審從出臺到實施不過十年時間。以往在具體落實建設(shè)項目用地預(yù)審制度的過程中，存在過一些問題，主要表現(xiàn)在：

一是認識問題。少數(shù)用地者和部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)錯誤地認為，通過預(yù)審就是得到了項目用地批準，一旦拿到了用地預(yù)審批文，就認為項目用地已得到批準，只剩下走批準程序和繳納有關(guān)費用，有些隨即啟動項目建設(shè)程序，有的甚至開工建設(shè)，給土地管理工作造成了很大被動；另外還存在著為預(yù)審而預(yù)審的現(xiàn)象。

二是程序問題。存在著預(yù)審重形式、輕實質(zhì)的傾向，忽略預(yù)審和故意越過預(yù)審的現(xiàn)象在個別地方仍然存在。多是項目用地單位先提出用地或城市規(guī)劃部門已先定，國土資源部門再行審核，審查的時效性不強，比較被動[1]。

三是審查問題。許多地方的預(yù)審主要是看是否符合規(guī)劃、是否有計劃指標、是否符合產(chǎn)業(yè)政策，但對用地規(guī)模本身是大是小、是否合理，缺乏實質(zhì)性的審查把關(guān)。

四是落實問題。有些項目雖經(jīng)預(yù)審，但后又被調(diào)整，如報國務(wù)院審批的項目，預(yù)審過后用地規(guī)模未減反增，有的在預(yù)審后明顯改變了項目線路和建設(shè)方案。但項目到了審批、核準或備案階段，卻只看該項目有無預(yù)審意見，對其間發(fā)生的調(diào)整變化未要求項目建設(shè)單位到國土部門重新進行預(yù)審，因此存在預(yù)審意見落實不到位現(xiàn)象。

2.2 上?？傮w情況

上海市自2004年發(fā)布實施《建設(shè)項目審批中用地規(guī)模控制暫行辦法》后，逐步將“批項目、核土地”工作程序納入土地預(yù)審環(huán)節(jié)?！芭椖俊⒑送恋亍惫ぷ鞒绦蛑荚谶M一步強化建設(shè)項目用地預(yù)審，根據(jù)國家土地管理法規(guī)、國家和上海供地政策和行業(yè)用地定額標準，嚴格土地利用規(guī)劃實施，嚴格核定項目用地規(guī)模，從而保護耕地資源和引導(dǎo)建設(shè)單位合理高效利用土地。這項工作自2007年試點后，2008年2月全面實施。

上海市根據(jù)預(yù)審辦法中相關(guān)規(guī)定將審批權(quán)限分為市局預(yù)審和區(qū)（縣）級預(yù)審兩個層面?！芭椖?、核土地”主要依據(jù)項目申請單位提供的材料進行合規(guī)性的審核。首先，審核提供材料的完整性和有效性；其次，在保證資料齊全的前提下，開展是否符合土地利用總體規(guī)劃和是否符合定額標準的審核工作；最后，根據(jù)用地標準核定用地規(guī)模。近年，國家、各部委、上海市及其他省市先后發(fā)布了多個建設(shè)用地標準，形成了標準系列。工作中，當(dāng)國家標準和上海標準都覆蓋時，審核優(yōu)先依據(jù)用地更為節(jié)約的指標；當(dāng)國家標準和上海標準都缺失時，參照其他省市或部委的用地指標；當(dāng)用地指標完全缺失時，組織開展專家論證，將專家意見作為審核依據(jù)。

通過掌握的對近年預(yù)審工作審核情況分析，當(dāng)前本市用地預(yù)審工作呈現(xiàn)以下特點：

一是工作機制規(guī)范有序。業(yè)務(wù)工作嚴格按規(guī)范流程操作。審批制項目，在可行性研究報告審批前，對用地規(guī)模按照標準進行審核；核準制項目，在項目立項前，對用地規(guī)模按照標準進行審核；備案制項目，在項目備案后，對用地規(guī)模按照標準進行審核。對于批次項目，要求建設(shè)方說明重新審核的理由，并提供相應(yīng)的依據(jù)，才能對用地規(guī)模進行審核。

二是按標準用地理念逐步形成?！芭椖俊⒑送恋亍惫ぷ髦贫葘嵤┒嗄?，區(qū)（縣）局經(jīng)歷了從完全不知曉用地指標，到開始應(yīng)用指標審核用地規(guī)模的過程；建設(shè)單位從不知曉這項工作的具體流程，到目前基本按照指標來申請用地。從現(xiàn)狀情況看，規(guī)土部門已逐漸由“按需供地”的思維模式向“按標準供地”轉(zhuǎn)變，用地單位逐步形成按標準用地的理念。

三是用地規(guī)模超標現(xiàn)象明顯減少。在用地規(guī)模上，市、區(qū)層面已能做到嚴格按照已有用地標準進行審核，逐步顯露出節(jié)約集約土地、嚴把用地閘門的效果，用地超規(guī)?，F(xiàn)象明顯減少。從超標數(shù)量看，2008年有4個項目用地規(guī)模超標，2009年有13個，2010年有20個（批次超標項目2010年為17個），2011年有5個（世博會補辦手續(xù)項目3個，1個批次項目），超標數(shù)量呈現(xiàn)逐年減少趨勢。

2.3 現(xiàn)狀不足分析

主要表現(xiàn)在一些方面：

一是仍有部分項目審批流程不清。以往項目往往在發(fā)展和改革部門已對項目可行性研究批準后，才申請用地預(yù)審，有些甚至在建設(shè)項目擴初批復(fù)后，報農(nóng)轉(zhuǎn)用征用時才發(fā)現(xiàn)還沒報預(yù)審。

二是現(xiàn)有用地定額標準不完備。用地預(yù)審審核工作統(tǒng)計出共有53個項目缺乏用地標準依據(jù)，如宗教活動場所、部隊住宅、航道整治、風(fēng)力發(fā)電、回灌井、污水透氣井等。以往本市所依據(jù)的國家和相關(guān)部委標準，多突出了對建筑項目設(shè)施的功能性保障，而對建設(shè)用地的合理上限控制未做出規(guī)定，一些指標在多個標準規(guī)范間還有相互重疊現(xiàn)象，易造成使用不便，同時指標細分不夠，很多已難以適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展功能提升的需要。

三是預(yù)審覆蓋面有限、深度不夠。許多地方僅對單獨選址項目進行預(yù)審，而對城鎮(zhèn)建設(shè)項目用地未預(yù)審。建設(shè)單位提交的材料不全，地方出具的初審意見對項目用地的合理性和集約度體現(xiàn)不夠等。

3 改革形勢對預(yù)審的要求分析

3.1 行政審批改革要求

近年來，上海市積極推行網(wǎng)上并聯(lián)審批，變“多頭送審”為“一口收件”、變“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)處理”，申請者再也無須受往返奔波之苦。目前，根據(jù)“提前服務(wù)、一口收件、分送相關(guān)、同步審查、綜合協(xié)調(diào)、限時辦結(jié)”的要求，上海市針對涉及14個部門的44項行政審批事項，在全市范圍內(nèi)啟動內(nèi)資企業(yè)設(shè)立并聯(lián)審批試運行，平均審批時限6.8天，比法定時限縮短84%。

上海市今后深化行政審批制度改革的方向是積極探索加強審批后監(jiān)管的有效舉措，切實改變只批不管、重審批輕監(jiān)管等現(xiàn)象[2]。要通過審改工作的推進，實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高服務(wù)質(zhì)量、工作效率和監(jiān)管水平，為上海經(jīng)濟社會發(fā)展營造良好環(huán)境，為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供有力保證。為進一步加強土地管理和調(diào)控，把最嚴格的土地管理制度落到實處，土地預(yù)審工作將擴大覆蓋面、強化預(yù)審前置、加強實質(zhì)性審查等，加強對項目選址、占地規(guī)模、補充耕地、占用基本農(nóng)田等前期工作的審查，應(yīng)用信息技術(shù)，形成覆蓋市、區(qū)兩級的建設(shè)用地預(yù)審和規(guī)劃局部調(diào)整系統(tǒng)。

3.2 規(guī)土合一要求

2009 年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局組建后全面履行各項職能。市規(guī)劃國土資源系統(tǒng)以“機構(gòu)改革、規(guī)土合一、流程再造”為契機，加快工作磨合、資源整合、思想融合，努力發(fā)揮“保障發(fā)展、保護資源、優(yōu)化空間”的職能，著力在統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃上下功夫，形成了市域土地利用空間發(fā)展戰(zhàn)略、多層次城市生態(tài)空間體系等一系列成果；著力在優(yōu)化規(guī)劃和國土資源業(yè)務(wù)管理流程上下功夫，加快行政審批流程整合；著力在健全規(guī)劃和國土資源運行機制上下功夫，發(fā)揮機構(gòu)職能整合優(yōu)勢。

行政審批流程整合與機構(gòu)職能整合對用地預(yù)審工作機制提出了新的完善方向。

一是需要完善批前引導(dǎo)機制。在受理預(yù)審階段，全面提供批前咨詢和指導(dǎo)服務(wù)。除電話咨詢，特別針對資料準備、審批步驟、申報操作等方面，提供書面指導(dǎo)材料，幫助建設(shè)單位理順報建流程。對于設(shè)計方案等具體審批事項，做到與建設(shè)單位提前溝通，確保設(shè)計方案的可行性。

二是需要完善動態(tài)管理機制。做好項目待批、在批、已批、在監(jiān)各階段情況梳理，形成動態(tài)管理數(shù)據(jù)。依據(jù)梳理結(jié)果，調(diào)查和分析各項目推進中存在的問題和原因，有針對性地尋找解決方法，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部原因及時溝通糾正，發(fā)現(xiàn)外部原因及時給予建議并提供有效服務(wù)。

三是需要完善高效審批機制。對具備預(yù)審批條件的項目，在各類審批環(huán)節(jié)上，形成受理和審批環(huán)節(jié)當(dāng)天過渡，審批流程不間斷的工作機制，通過手續(xù)簡化、流程優(yōu)化，實現(xiàn)審批服務(wù)高效化。對于超出規(guī)定預(yù)審時限，實行責(zé)任追究制。

四是需要完善定期溝通協(xié)調(diào)機制。完善與市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市建交委、市農(nóng)委等相關(guān)職能部門對工業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和建設(shè)工程項目有關(guān)預(yù)審的定期溝通協(xié)調(diào)機制，推動各部門并聯(lián)審批。

4 國內(nèi)外土地審批制度借鑒

通過對國內(nèi)外不同國家和地區(qū)土地審批制度改革進行研究，可以豐富自身相關(guān)理論建設(shè)，同時為新時期土地管理體制改革研究提供新的視角。

4.1 新加坡

新加坡的土地管理制度相對完善，法律法規(guī)健全，國家對土地的利用和開發(fā)控制很成功，土地審批過程主要呈現(xiàn)以下特點：

一是審批過程嚴謹、政府辦事效率高。為防止濫用土地征用法賦予的權(quán)力，政府規(guī)定了非常詳細的征地程序。政府部門和法定機構(gòu)提出土地征用建議前，必須經(jīng)過充分的調(diào)查和研究，充分論證開發(fā)項目的合理性和必要性、征用土地的正當(dāng)理由和合理要求，搞清有關(guān)項目開發(fā)的一切技術(shù)問題，查清被征土地的權(quán)屬關(guān)系及其他狀況，在此基礎(chǔ)上提出土地征用建議。若當(dāng)事人對征收決定有異議，可以向法定的上訴委員會上訴。

二是土地審批過程中的信息化程度高。新加坡市區(qū)重建局（URA）建立了土地開發(fā)申請電子提交系統(tǒng)EDA。EDA運用信息化手段，在網(wǎng)上向URA報批土地開發(fā)申請以獲得規(guī)劃許可的電子提交系統(tǒng)。EDA系統(tǒng)使開發(fā)許可的申請更加快捷、方便。用戶提交申請或者查詢申請狀態(tài)不需要親自到相關(guān)部門辦理，只需要在家或在辦公室登陸URA的網(wǎng)站，在線提交開發(fā)申請所需要的各種電子文本和CAD圖件，從而免去打印各種各樣的規(guī)劃圖和表格，極大地縮短了開發(fā)許可的報批時間，提高了報批效率，實現(xiàn)了網(wǎng)上提交、網(wǎng)上審批和網(wǎng)上查詢申請狀態(tài)等各項功能的信息化。

4.2 臺灣地區(qū)

臺灣地區(qū)的土地審批，主要發(fā)生在以下幾種情況：一是征地環(huán)節(jié)審批，目的是為保障被征地人的合法權(quán)益；二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)審批，目的是為了保護有限的耕地資源，限制農(nóng)地的變更使用；三是對開發(fā)環(huán)境敏感地區(qū)的開發(fā)許可，目的是為了保護生態(tài)環(huán)境，減少災(zāi)害發(fā)生。其中第一、第二項種情況下的農(nóng)地變更使用（農(nóng)地釋出）審核，主要采用立法形式加以限制。規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時，要經(jīng)該市縣地政機關(guān)核準。

對環(huán)境敏感區(qū)的土地開發(fā)審批，其運作牽涉土地使用、目的事業(yè)、環(huán)境保護及水土保持等政府職能。臺灣地區(qū)人多地少，因此對于農(nóng)用地變更審批工作非常重視。農(nóng)用地變更審批，實際上是以行政命令的方式加強優(yōu)良農(nóng)地的保護。

4.3 若干啟示

從國內(nèi)外有關(guān)經(jīng)驗和做法中，可以獲得啟示和有益借鑒：

一是加強土地審批制度的法制化建設(shè)。新加坡的土地審批制度突出以健全的土地管理法律體系及嚴厲的處罰制度為政府的土地管制政策提供保障。有必要加快土地審批的相關(guān)配套法規(guī)建設(shè)，制定明確的土地審批行為規(guī)范，同時為了減少違法亂紀的審批行為，加大司法介入的力度，對政府土地審批行為進行監(jiān)督。

二是強烈的耕地保護、生態(tài)保護意識。臺灣地區(qū)土地審批制度之所以能得到有效落實，關(guān)鍵在于在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批過程中格外重視對耕地的保護力度，對于一些欲通過“化整為零”企圖逃避審查的違法行為，制度中嚴格加以限定，對涉及生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域的土地審批，不僅采取嚴格限制開發(fā)的措施，而且在審批中采用多部門審查加強對環(huán)境的保護。

三是土地審批過程的信息化、網(wǎng)絡(luò)化。國內(nèi)外這兩個地區(qū)審批事項已擺脫人工操作。普遍采用電子提交申請系統(tǒng)，流程得到大大簡化，節(jié)約了時間，加快了辦事效率，優(yōu)化了審批流程。

5 政策建議

為進一步加強土地管理和調(diào)控，把最嚴格的土地管理制度落到實處，包括擴大預(yù)審覆蓋面、強化預(yù)審前置、加強實質(zhì)性審查等，加強對項目選址、占地規(guī)模、補充耕地、占用基本農(nóng)田等前期工作的審查，應(yīng)用信息技術(shù)，形成覆蓋市、區(qū)兩級的建設(shè)用地預(yù)審和規(guī)劃局部調(diào)整系統(tǒng)，成了擺在國土資源管理部門面前的迫切任務(wù)。

5.1 加強信息化建設(shè)

根據(jù)全市建設(shè)用地預(yù)審、規(guī)劃局部調(diào)整的業(yè)務(wù)特點和實際操作規(guī)程，遵照國土資源部已有的數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)建設(shè)標準，以提高行政辦事效率、優(yōu)化審查模式、實現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理為目標，在全市國土資源電子政務(wù)平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺的基礎(chǔ)上[3]，結(jié)合GIS 數(shù)據(jù)庫管理和空間分析等技術(shù)，構(gòu)建集網(wǎng)絡(luò)審查審批、數(shù)據(jù)備案、圖形輔助審查、決策分析為一體的用地預(yù)審和規(guī)劃局部調(diào)整系統(tǒng)，具體任務(wù)如下：

一是建立完善用地預(yù)審、規(guī)劃局部調(diào)整網(wǎng)絡(luò)審批（審查）和備案系統(tǒng)。分別建立符合用地預(yù)審和規(guī)劃修改業(yè)務(wù)，具備材料錄入、處室收件、部門會審、領(lǐng)導(dǎo)審核等功能的審批流程，實現(xiàn)部、市審批的建設(shè)用地預(yù)審項目在市、區(qū)縣兩級規(guī)土部門間網(wǎng)絡(luò)化審查審批；建立具備數(shù)據(jù)錄入、數(shù)據(jù)驗證等功能的數(shù)據(jù)備案功能，實現(xiàn)市、區(qū)縣級審批建設(shè)用地預(yù)審項目和規(guī)劃修改方案數(shù)據(jù)向市局實時備案[4]；

二是建立圖形輔助審查系統(tǒng)，實現(xiàn)基于掃描圖件和矢量圖庫兩種方式的圖形輔助審查，提供對預(yù)審項目的規(guī)劃審查以及對規(guī)劃修改方案審查等功能；

三是查詢統(tǒng)計分析，實現(xiàn)對申請、審查、審批的建設(shè)用地預(yù)審項目、規(guī)劃修改方案的查詢匯總分析，同時能夠結(jié)合規(guī)劃指標和年度計劃指標，對規(guī)劃的實施情況進行實時查詢和在線分析，為各級規(guī)土部門提供數(shù)據(jù)服務(wù)。

5.2 完善技術(shù)標準體系

本市2007年、2008年和2010年發(fā)布實施的基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和農(nóng)村建設(shè)有關(guān)設(shè)施用地三類指標體系以來，在市規(guī)劃國土資源管理部門“批項目、核土地”流程當(dāng)中日益發(fā)揮把關(guān)土地閘門的重要作用。但從預(yù)審工作也顯示這幾類指標體系一些不足，主要表現(xiàn)在個別類型缺項、用地規(guī)模測算不精，以及原有指標注釋不清等種種問題，需要修訂補充完善。

建議定期對已發(fā)布的指標體系進行評估，逐步篩選出不盡合理的指標項目，重新組織專業(yè)科研機構(gòu)進行調(diào)研與修訂，形成全市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)有關(guān)設(shè)施用地指標體系定期更新完善的運行機制[5]，并不斷滲透到工程和計劃的設(shè)計階段，實現(xiàn)用地的源頭控制。

5.3 完善精細化管理

建議進一步研究改革預(yù)審管理方式，強化科學(xué)、民主決策，建立起公開、透明的用地預(yù)審管理制度。

一是建議正確把握建設(shè)項目用地預(yù)審時機。審批、核準、備案三種管理方式下，對審批制項目，建議在項目完成立項批復(fù)和規(guī)劃選址之后受理用地預(yù)審；對核準制項目，在項目完成規(guī)劃選址之后受理用地預(yù)審；對于備案制項目，在辦理土地儲備，實施農(nóng)轉(zhuǎn)用征收后，對工業(yè)用地應(yīng)在第一輪投資部門和規(guī)劃部門征詢后受理預(yù)審[6]。

二是建議建立預(yù)審結(jié)果公示制度。對建設(shè)用地預(yù)審結(jié)果，包括項目選址、用途、面積，項目的產(chǎn)業(yè)類型、投資強度、密度和非生產(chǎn)性設(shè)施所占比率等在一定范圍內(nèi)予以公示。根據(jù)公示后反饋的信息，維持、修正或撤銷預(yù)審結(jié)果，最大程度保證建設(shè)項目合理、節(jié)約、集約、公平用地[7]。

三是建議強化預(yù)審的嚴肅性、權(quán)威性。如已進行了實質(zhì)性預(yù)審，占地規(guī)模、選址、補充耕地以及基本農(nóng)田等基本上就都已確定，到正式報批用地的時候不應(yīng)再有明顯的變化。如有，一定要說明原因。調(diào)整幅度大的，要重新進行預(yù)審。

四是建議將存量劃撥土地納入預(yù)審范圍。目前預(yù)審制度主要針對增量土地，而大量存量用地面臨著無序開發(fā)和低效利用[8]。為促使存量土地按規(guī)劃、計劃使用[9]，維護總體規(guī)劃權(quán)威性和城市布局的合理性，建議將預(yù)審范圍適度擴展包含新增國有、集體建設(shè)用地；利用原劃撥土地進行經(jīng)營性改、擴建的；利用原集體建設(shè)用地進行經(jīng)營性改、擴建的；原出讓土地改變用地性質(zhì)或容積率的[10]。

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