試析海南省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)范管理

黃朝明，高富宅

（1. 海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院土地資源管理系，?？?570228；2. 海南省三亞市國土環(huán)境資源局，三亞 572000）

隨著海南國際旅游島建設(shè)推進，海南省城市建設(shè)用地規(guī)模不斷擴大，部分城市土地資源日益緊缺，在一定程度上制約了城市進一步發(fā)展。在受土地利用總體規(guī)劃控制，不新增建設(shè)用地的情況下，地下空間作為城市的可開發(fā)建設(shè)利用資源，其價值日益凸顯[1,2]。

促進地下空間合理開發(fā)、利用，提高城市開發(fā)建設(shè)用地效率，可以有效緩解城市發(fā)展用地矛盾，擴大公益設(shè)施覆蓋面，改善城市交通條件，挖掘城市商業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ鰪姵鞘姓w防護能力，實現(xiàn)城市發(fā)展由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，促進城市發(fā)展可持續(xù)，對創(chuàng)建資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會具有十分重要的意義。

1 目前我國關(guān)于地下空間開發(fā)相關(guān)觀點及法律規(guī)定

對地下空間開發(fā)相關(guān)問題的規(guī)范管理，目前有幾種有代表性的觀點：

第一，建設(shè)用地使用權(quán)說?！段餀?quán)法》通過設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的方式構(gòu)建了空間權(quán)制度。我國土地屬于國家、集體，當(dāng)事人只能通過設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的方式取得土地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)人取得使用權(quán)，其所享有的空間范圍是可以確定的，因此，在我國不存在私有制國家因擁有土地而當(dāng)然享有該土地上下空間權(quán)利的問題[3]。

第二，空間利用權(quán)說。王利明認(rèn)為，空間利用權(quán)在特殊情況下可與土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離，應(yīng)成為一項獨立的物權(quán)[4]?！翱臻g利用權(quán)是指權(quán)利人在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，利用地表上下一定范圍內(nèi)的空間，并排除他人干涉的權(quán)利。前款所稱之空間，是指依不動產(chǎn)登記能夠確定的空間”[5]。

第三，空間基地使用權(quán)說。梁慧星認(rèn)為，空間權(quán)只是對在一定空間上所設(shè)定的各種物權(quán)的綜合。建議將空間權(quán)分解為“空間基地使用權(quán)”、“空間農(nóng)地使用權(quán)”、“空間鄰地利用權(quán)”。其中“空間基地使用權(quán)，又稱區(qū)分基地使用權(quán)，指在他人土地的空中或地下有建筑物或其他構(gòu)筑物為目的而使用他人空間權(quán)利。在性質(zhì)上，空間基地使用權(quán)為普通基地使用權(quán)一亞種”[6]。

目前，我國有關(guān)地下空間開發(fā)利用的立法十分薄弱。《物權(quán)法》《人民防空法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》等法律、規(guī)章明確了地下空間開發(fā)利用的基本原則，但對地下空間開發(fā)利用中存在的較多現(xiàn)實問題沒有具體規(guī)定，不能從根本上解決地下空間權(quán)屬登記、規(guī)劃、開發(fā)利用等關(guān)鍵性問題。

國際上發(fā)達國家城市地下空間大規(guī)模開發(fā)利用，均出現(xiàn)在城市發(fā)展進入工業(yè)化快速發(fā)展階段，人均GDP達1000～3000美元。根據(jù)對日本相關(guān)城市地下空間開發(fā)情況的統(tǒng)計分析，人均GDP在200～500美元之間時，城市地下空間開發(fā)開始成為經(jīng)濟發(fā)展的需要，在此期間日本建設(shè)了首批地下街；人均GDP在500～2000美元之間時，城市地下空間進行大規(guī)模開發(fā)，日本現(xiàn)有地下公共空間80%都是在這一時期建成；人均GDP超過2000美元時，城市地下空間的建設(shè)量增長趨于緩和，開始研究大深度地下公共空間[7]。

海南的部分市縣近年來經(jīng)濟發(fā)展迅速，如三亞市2010年人均GDP就已達到5000美元以上（￥46624元），已具備開發(fā)利用地下空間的條件和實力。

2 規(guī)范管理的相關(guān)探索

我國實行土地公有制，但實際上也是由數(shù)量眾多的不同所有者擁有土地所有權(quán)。除了國家之外，大量的集體土地掌握在數(shù)量龐大的不同的集體組織（全體成員）手中。我國應(yīng)該深入考慮不同空間所有權(quán)人的存在對于空間資源開發(fā)利用可能造成的法律障礙。

就空間權(quán)性質(zhì)定位而言，依最早提出空間權(quán)概念的英美法系國家的觀點，空間是一種不動產(chǎn)，可以所有、讓渡、租賃、擔(dān)保及繼承，空間權(quán)屬于所有權(quán)范疇。大陸法系國家大多著眼于空間的用益性質(zhì)，從地上權(quán)角度理解空間權(quán)。但隨著空間資源開發(fā)程度的提高，不同國家也出現(xiàn)不同規(guī)定，日本、芬蘭、丹麥、挪威等國規(guī)定私人土地在6m以下即為公有[8]。可見，空間權(quán)作為所有權(quán)還是用益物權(quán)并非一成不變，法律制度安排應(yīng)當(dāng)適應(yīng)現(xiàn)實需要。我國物權(quán)法規(guī)定空間權(quán)的性質(zhì)屬于用益物權(quán)，但著眼對空間資源長遠利用需要，理論上研究空間權(quán)的所有權(quán)仍有現(xiàn)實價值。

現(xiàn)實開發(fā)中由于對城市地下空間建設(shè)利用的權(quán)利范圍沒有相關(guān)法律限制和具體的技術(shù)規(guī)范，開發(fā)單位一旦取得了建設(shè)工程規(guī)劃許可證，從自身經(jīng)濟效益角度出發(fā)，對城市地下空間進行無限制使用，嚴(yán)重威脅城市地下空間開發(fā)利用的安全性。為了推進地下空間使用工作的開展，許多城市對城市地下空間規(guī)劃的編制進行了有益探索。北京、上海等近20個大城市編制了城市地下空間（概念性）規(guī)劃[9～11]，對城市未來地下空間開發(fā)的規(guī)模、布局、功能、開發(fā)深度、開發(fā)時序等作了規(guī)劃，對城市空間利用發(fā)揮了重要作用。

3 海南省相關(guān)城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)范的問題

長期以來對地下空間開發(fā)利用的重視程度不夠，隨著海南省城市開發(fā)深入到地下空間，土地權(quán)利由平面計算和建筑高度限定的規(guī)定已不能適應(yīng)形勢要求。當(dāng)前存在的問題主要是：

3.1 土地取得方式有待規(guī)范

在目前的建設(shè)地下空間開發(fā)中，出現(xiàn)了連建式和獨立式建設(shè)方式。對這些建設(shè)類型以什么方式提供地下空間用地沒有統(tǒng)一的規(guī)定，需要海南省各市縣根據(jù)具體情況自行處理，土地出讓金具體標(biāo)準(zhǔn)也缺乏統(tǒng)一可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 關(guān)于地下空間的產(chǎn)權(quán)設(shè)定有待規(guī)范

隨著城市開發(fā)深入到地下空間，土地權(quán)利應(yīng)形勢變化有新的要求，出現(xiàn)了土地空間權(quán)三維管理，即對土地實行“長、寬、高（深度）”的三維空間管理[12～14]?！段餀?quán)法》沒有使用“空間權(quán)”概念，管理部門在提出規(guī)劃設(shè)計要點和規(guī)劃設(shè)計條件時，沒有區(qū)分地上和地下分別提出。新版的土地出讓合同對土地使用權(quán)出讓要求區(qū)分空間層次，但在具體操作中缺乏明確的指導(dǎo)辦法。

由于地下空間產(chǎn)權(quán)不明晰，建設(shè)單位對其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程難以進行轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押，不能真正體現(xiàn)地下空間權(quán)利，影響地下空間開發(fā)。

3.3 關(guān)于地下空間開發(fā)利用與人防相結(jié)合的關(guān)系處理有待規(guī)范

地下空間開發(fā)與人防建設(shè)密切相連，促進地下空間的開發(fā)和利用，是為了加強而不是削弱人防建設(shè)，更好地實現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合，提高城市防護能力[15]，適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭需要。為此，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)調(diào)好與人防建設(shè)的關(guān)系。

地下空間開發(fā)利用項目，建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程性質(zhì)處理好與人民防空的關(guān)系；在土地使用方面，土地使用權(quán)人改變土地用途涉及人民防空工程的、以政府投資建設(shè)用于人民防空并以劃撥方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓的，還缺乏具體的管理辦法。

4 規(guī)范管理的相關(guān)建議

4.1 以政府為主導(dǎo)規(guī)范地下空間開發(fā)土地取得方式

《物權(quán)法》第136條明確了城市地下空間開發(fā)利用屬于建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)的范疇。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，一個建設(shè)用地使用權(quán)的取得，必須接受以下四個環(huán)節(jié)的管理：建設(shè)項目的立項審批；建設(shè)項目的用地預(yù)審；建設(shè)項目的規(guī)劃管理；建設(shè)項目的用地管理。上述四個環(huán)節(jié)的管理工作，應(yīng)由相應(yīng)的行政主體承擔(dān)管理責(zé)任。立項審批由各級政府計劃部門實施管理工作；用地預(yù)審和用地管理由各級人民政府國土資源管理部門實施；規(guī)劃管理由政府城市規(guī)劃主管部門進行[16]。

界定上述管理主體，目前需要解決兩個問題：

第一，需要發(fā)布相關(guān)法律文件或進行相關(guān)法的修訂，明確界定上述管理主體，便于為管理主體進行清理歸并提供法律依據(jù)。

第二，依法對已經(jīng)擔(dān)負(fù)地下空間開發(fā)利用管理工作的行政機關(guān)的職能進行調(diào)整，對涉及地下空間開發(fā)利用的管理活動進行統(tǒng)一。

4.2 統(tǒng)一對地下空間的產(chǎn)權(quán)設(shè)定對象的界定

對地下空間的產(chǎn)權(quán)設(shè)定對象界定分為兩個方面，一是對申請人主體資格的審查，二是對申請內(nèi)容的審查[17]。

主體資格的審查，主要審查城市地下空間開發(fā)利用人是否具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，一般從三個方面考察：開發(fā)企業(yè)是否取得企業(yè)法人資格；開發(fā)企業(yè)資質(zhì)等級是否具備承擔(dān)相應(yīng)建設(shè)項目的要求；一些建設(shè)項目如果有資金、技術(shù)及人員方面的特殊要求，是否具備相應(yīng)的條件。

對申請內(nèi)容的管理，則根據(jù)管理主體的管理職能要求進行相應(yīng)界定。在立項審批中，主要的管理內(nèi)容是：該地下空間開發(fā)利用項目是否符合本地土地利用總體規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃的要求，是否符合城市規(guī)劃的要求，是否符合基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)要求；項目涉及拆遷、安置的是否落實拆遷安置方案；涉及人防工程的項目，是否符合人防工程所要求的各項條件等。

在建設(shè)用地預(yù)審中，主要的管理內(nèi)容是：建設(shè)用地選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合土地管理法律法規(guī)規(guī)定的條件；建設(shè)項目是否符合國家供地政策，用地規(guī)模是否合理，是否符合地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃；占用耕地的，補充耕地資金是否落實，計列費用是否合理等。

在建設(shè)項目的用地管理中，主要的管理內(nèi)容是：管理部門依法采取土地使用權(quán)出讓和土地使用權(quán)劃撥兩種方式供應(yīng)建設(shè)用地。通過對供地方式的管理，國家實現(xiàn)對土地一級市場的高度壟斷，防止土地資源的浪費。

4.3 強化以集約節(jié)約利用為導(dǎo)向的地下空間開發(fā)利用管理

隨著城市經(jīng)濟和社會的發(fā)展，城市建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴大，土地資源日益緊缺，在一定程度上制約了城市的進一步發(fā)展。

促進地下空間的合理開發(fā)、利用，提高城市用地效率，可以有效緩解城市發(fā)展中的用地矛盾，實現(xiàn)城市發(fā)展由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

因此，在城市發(fā)展中，要深入調(diào)研，以促進土地集約節(jié)約利用為導(dǎo)向進行地下空間開發(fā)利用管理。

4.4 充分做好前期準(zhǔn)備工作，協(xié)調(diào)與人防相結(jié)合的關(guān)系

在城市地下空間開發(fā)利用管理工作進程中，充分認(rèn)識到確權(quán)是基礎(chǔ)、規(guī)劃是保障、利用是目的的深層次含義。

（1）重視確權(quán)登記發(fā)證工作

應(yīng)高度重視確權(quán)登記發(fā)證這項基礎(chǔ)性工作，為確保用地數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性，需投入大量的人力、物力和財力對土地產(chǎn)權(quán)進行大比例尺實測，堅持速度服從質(zhì)量，使地下空間的土地流轉(zhuǎn)利用具備堅實基礎(chǔ)。

地下空間的建設(shè)用地使用權(quán)只能在城市國有土地上設(shè)立，對于集體所有土地，不屬于建設(shè)用地使用權(quán)的客體范圍。當(dāng)事人申請取得建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利的范圍，不再局限于地表，而是可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立，在同一幅土地上，基于各自權(quán)利范圍的不同，分別獨立享有用益物權(quán)并依法實施各自的建設(shè)行為。同一幅土地上設(shè)定的多個建設(shè)用地使用權(quán)均受法律保護，且以權(quán)利設(shè)定的先后為保護原則，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)不得損害已設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)。

（2）編制地下空間開發(fā)利用的總體規(guī)劃應(yīng)與人防相結(jié)合

統(tǒng)一編制城市地下空間總體規(guī)劃，確定區(qū)域地下空間開發(fā)利用步驟，綜合調(diào)整地下空間開發(fā)的深度，統(tǒng)一銜接地下空間開發(fā)利用的接駁位置，與人防相結(jié)合，確保未來的建設(shè)空間，進行設(shè)施的復(fù)合化利用是地下空間前期重點工作。

地下空間開發(fā)布局要十分重視與周邊建筑的銜接，改變目前道路下空間多為地下過街通道，主要承擔(dān)交通功能，與周邊建筑聯(lián)系較少，缺乏溝通的利用狀況。同時，還應(yīng)重視地下空間的安全性，確保疏散線路、設(shè)置銜接部的防災(zāi)緩沖帶。

（3）強化經(jīng)濟管理，按樓面地價收取土地出讓金

在對地下空間鼓勵利用的同時，還應(yīng)盡量避免人為產(chǎn)生新的地質(zhì)災(zāi)害隱患[18,19]。地下空間開發(fā)具有不可逆的特點，即地下建筑物一經(jīng)建成，對其再度改造或改建，難度相當(dāng)大，甚至不可能恢復(fù)原樣。因此，政府應(yīng)進行適當(dāng)干預(yù)，強化經(jīng)濟管理手段。

規(guī)劃中明確強制性的停車位、車庫配建標(biāo)準(zhǔn)，保障基本停車需求，禁止進行分割轉(zhuǎn)讓、出售及長期出租（指1年以上的出租行為）。對于界定為共有的部分，不允許發(fā)放權(quán)利證書；用于人民防空的地下空間開發(fā)利用以及地下空間開發(fā)利用，不允許銷售，由市人防主管部門負(fù)責(zé)按照人民防空設(shè)防要求進行監(jiān)督管理。

地下建設(shè)用地出讓金的具體標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)定中應(yīng)進一步考慮建筑層高對空間利用的影響。建筑層高超過一定限度，其建筑面積將加倍計算。

目前，三亞市住宅建筑的標(biāo)準(zhǔn)層高為2.7～2.9m，如果層高達到4.9m以上，開發(fā)商可能在樓層中間加上隔層，從而將1m2的面積賣出1.5m2到2m2的價錢。如此，開發(fā)商可以規(guī)避一定的土地出讓金。

因此，考慮到地下空間開發(fā)過程中容積率的影響，建議在征收地下空間的土地出讓金中，按樓面地價收取。

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