中國古代外國人治安管理研究

董純樸

（山東警察學院 山東濟南 250014）

古代中國同世界各國的交往是逐步發(fā)展的，先與朝鮮、日本、東南亞鄰國交往，以后逐漸擴展到印度、波斯、阿拉伯，到東漢晚期與西亞、歐洲有了正式直接往來。在華外國人群體類型包括外交使臣、宗教人員、商人、其他（來華留學生、作為物品貢獻給古代中國統(tǒng)治者的各種藝人或奴婢等）。中國歷史學家向達先生在《唐代長安與西域文明》一書中認為，公元“787年唐朝政府檢括長安胡客田宅，共有四千家在長安置有田產(chǎn)，由此推測，在長安的胡人應(yīng)在五萬人以上，甚至可能超過十萬”。 到清朝初期“除了商船上的船員水手，東印度公司還經(jīng)常派出兵船或皇家船只為商船護航，兵船和皇家船只上的士兵水手就成為清朝前期廣東地區(qū)來華外國人的重要組成部分”[1]。在華外國人群體主要分布在中原地帶、沿海地帶，其把中國的先進科學文化技術(shù)傳播到世界各地，也把外國的科學文化知識帶入中國。維護社會穩(wěn)定是執(zhí)政者執(zhí)政的首要任務(wù)，從研究、了解我國最早外國人治安管理破繭啟蒙的角度來看，歷代執(zhí)政者對外國人采取的治安管理方式是引人注目的，拉開了與世界各國友好關(guān)系的序幕，體現(xiàn)了開放、大度并嚴格管理的鮮明歷史特色，提供了執(zhí)政者必須走匯入世界主流文明道路的歷史樣板。

一、外國人居住地管理：采取寬容、優(yōu)待、務(wù)實的特殊政策

（一）設(shè)立外籍商人集中居住區(qū)域。

“‘蕃坊’是古代外國僑民在華的聚集區(qū)和居留地，主要分布在沿海重要外貿(mào)口岸，如廣州、泉州等地。蕃坊的發(fā)展，始于唐代，盛于宋元，至明清以后漸趨衰落，近代則以租界取代之”[2]。古代外國商人來華后，一般有兩個主要的居住區(qū)域，一個是東南沿海的廣州、泉州、揚州、杭州，一個則是內(nèi)地長安、開封。廣州于秦漢年間最早形成中國第一個港市后，至南宋初年，一直是國內(nèi)最大的海外貿(mào)易港口。南朝蕭梁時期，南海諸國商人就“久停廣州，往來求利”。公元741年，廣州城西開始設(shè)置供外國人(主要是阿拉伯和波斯人)僑居的社區(qū)——“蕃坊”。其為外國商人進入中國貿(mào)易后在中國都邑中逐漸形成的一個外商聚居區(qū)，毋須向中國政府交納租金。廣州市蕃坊最繁盛時期，在光塔路一帶有“蕃漢萬家”。據(jù)《羊城古鈔》記載，當時來廣州商人很多，有些年份多達數(shù)十萬人，當時出現(xiàn)了“蠻聲喧夜市，海邑潤朝臺”、“常聞島夷俗，犀象滿城邑”的繁榮景象。

“中國傳統(tǒng)文化對‘化外人’自來就存在著不信任和歧視?！俏易孱悾湫谋禺悺恼f教早已見于《左傳》”[3]。來華外國人大增，如果缺乏必要和有效的社會治安管理，便會產(chǎn)生嚴重的社會動蕩。以唐代最大的港口城市廣州為例分析，公元684年7月，一群來廣州做生意的外國商人、船員因不堪官府壓榨，直闖廣州城中的都督府，殺死都督路元睿及其手下十余人，然后上船出海而逃。公元758年，一群來自阿拉伯大食、波斯等國的商人，沖入廣州城中劫倉庫、燒房舍后，乘船出海逃遁。

為此，執(zhí)政者考慮通過為外國人在華劃定專門居住區(qū)域——“蕃坊”的方式來解決“華夷雜處”的社會治安問題。從執(zhí)政者的用意來看，此舉除了方便進行社會治安管理之外，更重要的是擔心這種中外人員混居的狀態(tài)使得華人固有的民族穩(wěn)定性被擾亂。

據(jù)古書記載，廣州設(shè)置的古蕃坊東起朝天路，南瀕珠江岸(現(xiàn)惠福西路)，西至豐寧路，北抵惠愛路(現(xiàn)中山六路)?！皬V州蕃坊，海外諸國人聚居。置蕃長一人，管勾蕃坊公事。專切招邀蕃商入貢，用蕃官為之，巾袍履笏如華人”[4]。蕃長的具體管理職能有三項：一是“納泊腳，禁珍異”等貿(mào)易事務(wù)，二是指導做宗教祈禱、儀式、寺院建設(shè)等宗教管理，三是處理訴訟等司法活動等[5]。蕃長同時必須接受當?shù)氐胤秸念I(lǐng)導。至宋朝，沿襲前朝做法。蕃長一般仍在蕃人中挑選，然后由政府任命，有官銜和朝服，屬于宋朝的正式官員。其職責是管理蕃坊中的公事，協(xié)助市舶司招引外商來華貿(mào)易。蕃人若犯了小罪，由廣州官府核實后送蕃長處理；若蕃人犯了重罪，則完全由廣州官府決斷。蕃坊具有高度的社區(qū)事務(wù)自治權(quán)，“這個商業(yè)區(qū)不僅有特殊的經(jīng)濟地位，而且有特殊的政治地位，如蕃人犯罪不受中國法律制裁，由蕃長按照其本國法律懲處，這頗似后世由不平等條約形成的洽外法權(quán)，而成為特殊區(qū)域蕃坊，亦頗似后世帝國主義列強在中國都市內(nèi)劃定的租界。所不同的是主權(quán)沒有喪失”[6]?！稗怀蔀橹袊糯鷮Ｖ仆醭鐣刂凭W(wǎng)絡(luò)的一個基層單位”[3]。

到宋代，蕃坊中的外國人越來越多。據(jù)十世紀前阿拉伯歷史學家統(tǒng)計，居住在蕃坊里的伊斯蘭教、猶太教等各種宗教人士達到20萬人。“唐宋政府本著不干涉其原有統(tǒng)治秩序的‘羈縻’政策原則，采取了與內(nèi)地州縣不同的統(tǒng)治方式。保留了原來首領(lǐng)的政治地位，保留了原有的統(tǒng)治機構(gòu)，不改變原有的政治制度，不觸動原來的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，按其本民族的習慣去治理”，“如此眾多的幾乎來自相同地區(qū)的外國人的出現(xiàn)，這在當時屬史無前例之事。從加強商業(yè)經(jīng)濟管理，刺激對外貿(mào)易發(fā)展，保障社會治安等諸方面考慮，唐宋王朝已意識到有必要對這部分特殊的社會新成員實行有效而明確的控制和管理，相應(yīng)地采取了寬容、優(yōu)待、務(wù)實的特殊政策”[7]。之后“蕃坊”管理方式被明朝借鑒，上海社會科學院費成康先生在1988年出版的《澳門四百年》一書中認為，“明政府仿照唐、宋兩代管理廣州外國僑民的‘蕃坊”制度，可能還參照元代以來在少數(shù)民族中實行的‘以土官制土民’的土司制度。將葡萄牙人的首領(lǐng)視同‘番長’、土司，于1584年任命他為中國第二級的官員，稱之為‘夷目’，讓他管理賃居蟲豪鏡的葡萄牙人，并授予他一些管理當?shù)刂袊堂竦臋?quán)利”。

“華夷分居”的做法一直延續(xù)到清代。清政府懼怕外國人支持漢人反抗清朝的活動，乾隆曾說:“民俗易囂，洋商雜處，必致滋事”，所以清政府一再嚴申“華夷之別甚嚴”，“從不許外籍人等稍有越境摻雜”。為防止外國商人與國內(nèi)人民的“接觸”，清政府奉行“俾民夷不相交結(jié)”政策，對在華外商的商務(wù)活動、居住處所、行動自由等實行苛細而煩雜的限制。

清政府制訂各種“防范夷人章程”，目的是要隔絕中國人與外國人的任何交往。公元1759年，清政府頒布“防夷五事”規(guī)定：禁止外商在廣州過冬，因事要過冬者，必須到澳門居??；外商在廣州必須寓歇行商館內(nèi)，并時刻受到清政府的監(jiān)視；禁止華人向外商借錢和替外商充當差役；嚴禁外商雇人傳遞消息；外商船舶停泊處，派兵“彈壓稽查”。這是清政府第一個全面管制外商的正式章程?！昂髞?，嘉慶、道光時期，限制外商的條例續(xù)有頒布，愈加嚴厲，對外商的商務(wù)活動、居住場所、留住時間等做了苛細繁雜的規(guī)定。這些做法的目的都是‘立中外之大防’，嚴防中外連結(jié)滋事，杜絕不利于王朝統(tǒng)治的各種行為”[8]。

（二）嚴格管理涉外出租房屋。

“唐代中國對海外國家貿(mào)易有了很大發(fā)展，不少外商定居于各港口城市，蕃漢錯居增加，中外民事糾紛引起政府關(guān)注。唐宋王朝逐漸通過法律和非法律途徑加強對外商的防范和居住方面的限制”[3]。宋朝高宗統(tǒng)治中期以前的法律中就有“是化外人，法不當城居”[9]（按照法律規(guī)定，凡是外國商人都不可以在城里居?。┑囊?guī)定，清初，政府面臨對內(nèi)掃平內(nèi)亂、鞏固政權(quán)、恢復經(jīng)濟、穩(wěn)定邊防的局面。不準外國人，特別是西方商人入城是清朝長期的做法。“統(tǒng)治者對外國人的猜忌、防范，隨著自信心的磨蝕而愈演愈烈;對外政策的閉關(guān)鎖國心態(tài)達到前無古人的地步。限制外商的法律在立法和執(zhí)法上也就表現(xiàn)出前所未有的嚴格；宋朝立法禁止外商城居，沒有堅決實施；清代外國商人不但不能在城內(nèi)居住，就連進人城區(qū)也不允許”[3]?！岸倌陱臒o夷人入城之事”[10]。在涉外出租房屋方面進行嚴格的限制。具體管理形式為：首先，官民聯(lián)合抵制外國人在當?shù)刈夥??！暗拦馊炅?英國駐福州領(lǐng)事館翻譯官、代理領(lǐng)事金執(zhí)爾代一名英籍傳教士和一名英籍醫(yī)生,向南門烏石山神光寺僧人租屋二間居住。系侯官縣令興廉在租期半年的契紙上蓋了印。這等于承認英人居住為合法，也就開創(chuàng)了英人在五口通商口岸進城居住的先例。福建巡撫徐繼舍得知英人寄居神光寺后，即以該縣興廉辦理錯誤，嚴行申斥，飭令設(shè)法勸諭搬出神光寺”[11]。另外，據(jù)《籌辦夷務(wù)始末》記載，從英國人進入福州的第一天起，就遭到了人民群眾和地方官府的反對。英國領(lǐng)事想“賃居居住”，為防止“夷情詭詐，在在均須留意,庶免他釁”。紳民許有年等“聞知其事，即聯(lián)名赴藩司衙門呈請諭阻”。

其次，制定涉外出租房屋治安管理規(guī)定。長期以來，廣州是外國人積聚的城市。兩廣總督李侍堯為加強轄區(qū)內(nèi)的外國人居住管理，于公元1759年10月25日向清政府上奏陳述“查夷船進口之后，向系收泊黃埔地方。每船夷梢多至百余名，或二百名不等。伊等種類各別，性多強暴，約束稍疏，每致生事行兇，而附近奸民蛋戶更或引誘酗酒奸淫、私買貨物、走漏稅餉，”而“地方官惟圖息事寧人，每多置之膜外”。并提出具體的治安管理措施：“夷商隨帶番廝不得過五名，一切兇械、火器不許攜帶赴省，專責行商、通事將夷商及隨從之人姓名報明地方官及臣與監(jiān)督衙門查核，勤加管束，毋許漢奸出入夷館，結(jié)交引誘，即買賣貨物，亦必令行商經(jīng)手方許交易，但不得把持短價，捎勒高抬，苦累遠夷。其前后行，務(wù)拔誠實行丁加謹把守，遇晚鎖錮，毋得縱令番廝人等出外閑行。如夷商有置買貨物等事必須出行，該通事、行商亦必親自隨行.如敢放縱出入，滋生事端以及作奸犯科，酌其情事重輕，分別究擬斥革。地方官不實力稽查飭禁，一并參處。”較早的提出了涉外出租屋的治安管理問題。不久，清政府以此建議為基礎(chǔ)頒布了《防范洋人條規(guī)》。

再次，創(chuàng)造性落實涉外出租屋治安管理制度。把原則性與靈活性有機結(jié)合起來，依法管理、優(yōu)化服務(wù)，不斷提升對外國人動態(tài)管控能力是清初廣州市涉外出租屋治安管理的一大特色。該市以《防范洋人條規(guī)》為依據(jù)，根據(jù)本市具體情況采取了既嚴格管理又方便外商貿(mào)易、生活的新型治安管理措施?！安橐纳痰綇V，現(xiàn)在俱系遵照定例，在于商等行館寓歇居住。并于行館適中之處，開辟新街一條，以作范圍。街內(nèi)兩旁蓋筑小鋪，列市其間，凡夷人等水梢等所需零星什物，以便就近買用，免其外出滋事。其新街及總要路口俱派撥行丁數(shù)十名，常以把守，一切夷人概不許越出范圍之外。其閑雜人等，亦不許混行入內(nèi)”[12]。

從社會治安管理的角度來看，社會治安的治理是一項多元化、多途徑、多特點的宏大系統(tǒng)工程。大規(guī)模外國人來華的人口流動產(chǎn)生了附帶性社會治安問題，對國內(nèi)社會治安帶來了一定的影響和沖擊。歷代執(zhí)政者們強化外國人居住地的治安防范做法，既體現(xiàn)了其對當時社會治安實際需要的積極探索，同時為后來我國外國人治安管理工作提供了多種治安管理模式的歷史性借鑒。至今，古老的治安管理方法又獲得新的生命力。例如，廣州市“針對在穗外國人居住地日益分散，部分人員甚至租住在治安情況比較復雜的農(nóng)民出租屋，導致不時發(fā)生涉外刑事治安案件的情況，一方面，大力加強物業(yè)小區(qū)及其周邊治安秩序的管理，營造良好的居住環(huán)境，另一方面，通過加強宣傳、提供良好服務(wù)等方案，引導外國人入住居住條件和治安環(huán)境較好的社區(qū)”[13]。

二、外國宗教管理：在寬容與打擊兩種基本立場之間尋求平衡

（一）強化宗教事務(wù)管理機構(gòu)。

宗教事務(wù)管理是社會事務(wù)管理的組成部分。宗教本身具有的長期性、群眾性、國際性和特殊的復雜性等特點。我國自古就是一個多民族、多宗教的國家，歷代統(tǒng)治者為維護社會秩序，對流入中國的宗教活動進行過規(guī)范。執(zhí)掌中央政權(quán)的統(tǒng)治者如何管理流入國內(nèi)的各種外國宗教勢力，關(guān)系到國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定、民族團結(jié)和領(lǐng)土完整。在中唐時期，福州開元寺就有印度僧人居住，在此講授佛經(jīng)和梵文學，慕名來學習的甚至有來自日本的學僧。唐人馬戴有詩云：“賓府通蘭棹，蠻僧接石梯。”[14]李洞亦有詩句：“潮浮廉使宴，珠照島僧歸。”[15]生動地反映了當時海外大舶頻頻直抵福州城下，各國僧人接踵而至的盛況。另外，公元878年“黃巢起義軍攻占廣州，僅被殺的伊斯蘭教徒、猶太教徒、基督教教徒就有十二萬人”[16]。由此可見外國宗教人員在華人數(shù)之多。

元代主要的宗教有蒙古薩滿教、佛教、伊斯蘭教、道教、基督教、猶太教等。在元代，由于蒙古的對外擴張和中西交通的暢達，數(shù)以萬計的域內(nèi)外的穆斯林進入中土。回回人，是由同一宗教的信徒組成的信仰共同體，宗教在他們的生活中據(jù)有重要地位。元朝統(tǒng)治對各種宗教采取兼收并蓄政策，為了加強對穆斯林和伊斯蘭教的管理，采取唐宋時期蕃長司的基本方式，設(shè)有專門管理伊斯蘭教事務(wù)的機構(gòu)“回回哈的司”(后改為“回回掌教哈的所”)。

“回回哈的司”由若干“回回哈的”或“哈的大師”組成，其負責人稱作“回回掌教哈的”。這是中國歷代第一個管理穆斯林事務(wù)的官方機構(gòu)，也是元代伊斯蘭教深入傳播的標志。回回哈的司的主要職責是掌管穆斯林的宗教事務(wù)，為元朝最高統(tǒng)治者祈福、贊頌皇帝德政及行使穆斯林之間的有關(guān)刑名、戶婚、錢糧、詞訟等司法權(quán)。在初置回回哈的司時，元統(tǒng)治者曾頒降“敕書”予以批準，并具體規(guī)定了包括司法權(quán)在內(nèi)的各種職權(quán)范圍，以之管轄中國境內(nèi)的所有穆斯林。公元1346年，來華旅游的阿拉伯旅行家伊本?白圖泰在其游記中述及：“中國每一城市都設(shè)有謝赫·伊斯蘭，總管穆斯林的事務(wù)。另有法官一人，處理他們之間的訴訟案件”[17]。另外，元朝與歐洲各國通使密切，不少基督教徒（當時稱“也里可溫”）東來。元朝政府為了管理基督教，先后設(shè)置過崇福司、崇福院，“掌領(lǐng)馬兒哈昔列班也里可溫十字寺祭享等事”。當基督教興盛時，曾在全國設(shè)也里可溫掌教司七十二所。

元朝地域遼闊，民族眾多，各自文化背景風俗習慣不同，宗教信仰差異很大，“元朝不僅有佛、道二教，也流傳伊斯蘭教、基督教，還有猶太教、襖教等外來宗教。統(tǒng)治者以開放的心態(tài)，積極吸收其他民族的宗教文化”，“宗教管理機構(gòu)的設(shè)置，又促進了不同宗教的傳播和發(fā)展，政府也有效地實施行政管理，為其統(tǒng)治服務(wù)”[18]。“中國從來沒有發(fā)生過宗教戰(zhàn)爭，最后是你中有我，我中有你，共存共榮，這是全世界唯一的可貴的不同文化相融、共進的典型例子”[19]。由于元朝對境內(nèi)各種宗教基本采取自由放任的態(tài)度，對信仰宗教的問題采取兼容并包的政策，甚且優(yōu)容禮遇之，這種環(huán)境非常有利于宗教的傳播與發(fā)展。

（二）嚴格管理外國傳教士群體。

“傳教是宗教活動的重要組成部分，是信教公民獲得宗教教育、追求其宗教信仰的重要途徑之一”[20]。明清時期，來華的外國人主要以西方的基督教傳教士為主。從16世紀中葉開始，一些歐洲傳教士受各自所在的教會組織派遣遠涉重洋，相繼來華從事帶有濃厚宗教色彩的文化活動。之后，傳教士步步深入進入我國內(nèi)地，最后至其京都進行傳教活動，開始與中國文化、中國社會以及中國政府全面深入地接觸，這種接觸一直持續(xù)到明末清初，確實是“具有深刻差異的國家體制、政治傳統(tǒng)、世界形象、道德理想和思維方式”[21]。

傳教士們用自己掌握的天文、數(shù)學、機械等科學知識，敲開了進入中國的大門。入境后經(jīng)歷了“承認”到“驅(qū)逐”兩個階段，雖“曾受到統(tǒng)治者的‘歡迎’與‘保護’，傳教事業(yè)一度‘繁榮興盛’，但在大部分時間里，卻是遭到明、清政府的嚴厲禁止和部分國人的堅決反對，致使教案頻頻”[22]。明朝萬歷時期，天主教在中國尊重中國教徒舊有的風俗習慣，尊重中國人敬天、祭祖、祀孔的禮儀習俗，一些來華的西方天主教傳教士穿中國長袍馬褂，積極學習漢語。統(tǒng)治者對外國傳教士的管理政策開始從抵觸開始大幅度轉(zhuǎn)變?！皞鹘淌總儽辉试S在北京長期居住，明政府每隔四個月給他們發(fā)一次津貼”?！坝捎谠谑锥级ň拥挠绊?，傳教團的地位在短短幾年之內(nèi)就變得十分穩(wěn)定，天主教的信仰在各地滋長起來，中國成為利瑪竇神父主持下的獨立傳教區(qū)”[23]。

清初統(tǒng)治者沿襲了明朝允許外來宗教勢力存在的寬松管理辦法，康熙認為天主教的主旨是講天和和天道，與中國的儒學無區(qū)別，因此容許其在國內(nèi)繼續(xù)存在。典型事例有：“順治八年正月，上親征，頒詔加恩中外。八月，誥封湯若望為通議大夫，又賜封若望父祖為通奉大夫，母與祖母為二品夫人?！倍强滴醯淖婺浮⑶f文皇后拜天主教德國傳教士湯若望為義父，并下令“恩準西士湯若望等安居天主堂，各旗兵弁等人毋需闌人滋擾等語”。

在地方，地方官府對天主教執(zhí)行保護政策。保護傳教士，允許民眾信仰。例如松江府（今上海市地域）下令“徜有不法棍徒一級無知兵廝混入天主堂，籍端騷擾，故違禁令，許家屬人等不時具稟本府，以憑嚴拿究治，斷不姑寬，慎之?！?/p>

康熙末年，羅馬教廷開始禁止華人信徒尊孔祭祖，“這不僅與中國傳統(tǒng)文化發(fā)生了嚴重沖突，更對清王朝主流意識形態(tài)構(gòu)成了威脅”[24]。此事觸怒康熙，認為極大的干擾了中國政府內(nèi)政、損害了統(tǒng)治者的思想文化基礎(chǔ)、擾亂了正常的國內(nèi)社會秩序，封建社會意識形態(tài)基礎(chǔ)受到致命性的沖擊。為了保持封建社會的安定和防止動蕩，清政府開始徹底轉(zhuǎn)變對天主教的態(tài)度，確立禁教政策：命傳教士一律遵循利瑪竇的原則，同時還要領(lǐng)取內(nèi)務(wù)府頒發(fā)的傳教執(zhí)照，條件是保證在中國定居，永不西歸。之后又宣布“以后不必西洋人在中國行教，禁止可也，免得多事”[22]。來華傳教士的命運與古代中國統(tǒng)治者對其實施的管理態(tài)度和政策緊密聯(lián)系在一起的，從明清政府對傳教的默認容許、中央政府多次下達逐教令這個演變過程的巨大變化來看，統(tǒng)治者對“天主教絕滅倫理，乃異端為害之尤者，……若傳習內(nèi)地民人，不止大干例禁，為國家之隱憂，貽害最大，比白蓮教為尤甚，豈可不思深慮遠乎！”[25]的社會危害是有著深度憂慮的，擔心封建社會的秩序失控，會引發(fā)封建社會穩(wěn)定和社會治安的“加倍惡化”。之后，雍正頒布上諭在全國禁洋教，各地官府紛紛毀教堂，捕殺或流放傳教士及教民，除欽天監(jiān)因天象歷法不可或缺而留下少許傳教士之外，清政府嚴令禁止傳教士涉足中國，任何敢于接待外國傳教士或教授其中文或涉嫌入教者皆殺無赦。從十八世紀初到鴉片戰(zhàn)爭近一個半世紀，中國境內(nèi)的傳教士基本絕跡。

三、外國人出入境管理：著眼維護國防安全和政治穩(wěn)定

（一）建立嚴格的邊防勘驗制度。

1.建立多主體的出入境管理體系?！拔覈钤绲某鋈刖撤ㄒ?guī)始自漢朝官府對出入境證件的管理，為了保障國家安全并便于盤查出入國境的使者、商旅，漢朝法律規(guī)定‘關(guān)用傳出入’，‘持節(jié)前往’等等。到了唐代，我國出入境管理制度已經(jīng)初步具備了包括出入境資格審批，邊防檢查和法律制裁等較為系統(tǒng)的規(guī)定”[26]。唐代時期，“天下關(guān)二十六，有上、中、下之差”?！霸陂L安四面和交通要隘處設(shè)置關(guān)津，并施行凡百姓出入國境出入關(guān)門必“請過所而度”的制度。若無關(guān)津，無以稽查行人之處；若無過所，關(guān)司無以辨別行人良奸。因此，關(guān)津與過所互為表里，乃是唐政治制度的組成部分。這套制度在控制人民和防御外部侵擾，維護唐帝國的國防治安和政治穩(wěn)定上起著重要作用”[27]。

在中央政府層面的出入境管理官員有“司門郎中、員外郎各一人，掌天下諸門及關(guān)出入往來之籍賦，而審其政。唐朝法律規(guī)定，凡需越渡關(guān)塞要津者，須向官府申請并取得“過所”（如同現(xiàn)代的通行證）方可通行。據(jù)《唐六典》載，過所由尚書省頒發(fā)，尚書省主管過所事務(wù)的是刑部司門郎中和員外郎，由刑部司門司主管，都官員外郎協(xié)管。在地方則有都督府或州發(fā)給，由戶曹參軍主管，諮議參軍協(xié)管。過所申請人在申請過所時要呈交申請文書，按照規(guī)公平一一說明各種有關(guān)項目，諸如申請理由、人數(shù)身份，以及所攜帶物品的數(shù)量品色等等，必要時還要附交有關(guān)證件。外國人出入境必須首先獲得入境證件——過所。例如，唐代尚書省司門曾頒發(fā)給日本佛教史上著名的“入唐八家”之一的圓珍一件過所，用于出境。“在唐都長安停留了越6個月之后，準備踏上歸國之途的圓珍得到尚書省刑部司門發(fā)給的過所”。 “這件《尚書省司門過所》縱30.7厘米，橫62.2厘米，由二張紙構(gòu)成，”主要內(nèi)容說明圓珍“今欲歸本貫覲省，并往諸道州府，巡禮名山祖塔，”“恐所在關(guān)津守捉，不練行由，”要求各地關(guān)卡“請給過者，準狀勘責狀同，此正準給，符到奉行”[26]。

地方州府也有資格審發(fā)過所?！霸诰?，則省給之；在外，州給之。雖非所部，有來文者，所在給之”。公元838年以后，由于經(jīng)濟不景氣，日本政府基本上終止了遣唐使。但是日本國內(nèi)對中國商品和佛教用品的需求并未減少，因此日本僧侶仍頻繁往返于兩國之間，從事民間求法巡禮活動。“圓珍時年40歲，為巡禮來到大唐，從者有僧豐智、沙彌閑靜、翻譯丁滿、經(jīng)生的良、物忠宗、大全吉、伯阿古滿等人，隨身攜帶物品有經(jīng)書450卷及衣缽、剔刀子、旅灶等；牒文表明目的地是天臺山、五臺山、長安城青龍、興善寺等，恐所到州縣鎮(zhèn)鋪不予放行，因此請求公驗，橫陽縣丞權(quán)知縣事許邴在十月二十六日簽發(fā)了公驗”[27]。福州都督府、越州都督府、臺州刺史分別給圓珍頒發(fā)了公驗、過所。

邊防軍擔負著出入境管理的職能，對于中外入境及出境人員的行旅及其船只等交通工具，負有檢校人員數(shù)目及裝載貨物等責任。邊防各級軍事單位都有勘驗過所的職責，對于蕃客亦然?！度胩朴洝烽_成三年七月十九日條說：“(遣唐)大使牒到來。案牒狀稱，甚漂泊船，隨便檢校于所由守捉司，其守舶水手等，依數(shù)令上向，不得缺留者?！半m然唐代的邊防軍、鎮(zhèn)所擔負的涉外管理職責較關(guān)津為繁多，但是兩者的中心工作是一致的，均為主要負責外交使節(jié)及其他各種蕃客之出入境管理。外國使節(jié)或其他各種蕃客在邊境地區(qū)入關(guān)或出關(guān)時，主要由邊防軍、鎮(zhèn)負責查驗管理，而其在唐境之內(nèi)活動旅行時，則主要由關(guān)津負責查驗管理。邊防軍、鎮(zhèn)與關(guān)津相互配合，共同構(gòu)成一個嚴密的出入境管理網(wǎng)絡(luò)，從而保證了當時外交活動之正常開展和運行”[28]。

2.外國人入境接受嚴格入境檢查。唐代逐步放開了關(guān)防限制，對于外國人入境，唐代規(guī)定“蕃客往來，閱其裝重，入一關(guān)者，余關(guān)不譏”[29]。日本佛教天臺宗寺門派創(chuàng)始人圓珍等人公元853年“九月十四日福州都督府判給的前往天臺山、五臺山等地巡禮的公驗后，于九月廿八日途經(jīng)福建?？阪?zhèn)時，右?？阪?zhèn)‘勘過’”[30]。海口鎮(zhèn)守軍詳細的檢查了圓珍等人的“公驗”（廣義泛指由官府發(fā)給、經(jīng)過官吏簽署和鈐印的證件，狹義是指通行證明），并在其上書寫同意放行的批語后才允許入關(guān)。據(jù)《入唐求法巡禮記》卷三中記載，日本僧人圓珍從五臺山赴長安的旅程中，就曾經(jīng)過汾州之陰地關(guān)、汾水關(guān)、蒲津關(guān)，接受了“關(guān)司勘出”、“關(guān)司勘入”的出入境檢查。

日本僧人圓仁以一名外國請益僧身分在唐旅行、求法尋經(jīng)，游歷揚州、登州、五臺山和長安等地，足跡達于現(xiàn)在江蘇、山東、河北、山西、陜西、河南、安徽等七省，歷時9年多。他所遭遇到的“巡檢”（外國人入境檢查），主要發(fā)生在海岸、港澳、關(guān)津、市集、旅店、城鎮(zhèn)等處。為了應(yīng)付各種巡檢，他經(jīng)常需要“帖報”官府，申請“公驗”或“過所”等旅行證明文書。唐時“有所由制不許外國人濫入寺家”，圓仁在抵達揚州府時須要先向官府報牒，獲準后才能到寺院居住。圓仁一行獲準離開官店住進開元寺前，地方官吏“令檢校官房”?？梢姡拼鷮ν鈬说娜刖硻z查是相當嚴密的。即使住進寺院，還是要受到官方的檢查。以致圓仁在入境后經(jīng)過多日層層檢查，對地方巡檢執(zhí)行過程中官吏的執(zhí)法態(tài)度印象深刻，其在回國后撰寫的《入唐求法巡禮行記》中感嘆“官家嚴檢，不免一介”。

（二）嚴格管理外國入境船只。

1.設(shè)立海上出入境管理機構(gòu)。“古代中國對外籍船舶管理始于唐，至鴉片戰(zhàn)爭管理權(quán)淪喪，前后經(jīng)歷了1200多年”[28]。1685年，清政府宣布開海貿(mào)易，設(shè)立了粵（廣州）、閩（廈門）、江（云臺山，今連云港附近）、浙（寧波）四個我國最早的海關(guān)。標志著中國古代市舶制度的結(jié)束和中國海關(guān)制度的創(chuàng)立。自此，中國沿海開始正式設(shè)置的以“海關(guān)”命名的出入境管理機構(gòu)。1757年，清政府重新實行閉關(guān)政策。廣州成為全國唯一的通商口岸，粵海關(guān)遂居重要地位。

管理往來于南洋各國和臺灣的中外海船、稽查貨物、征收船貨稅兼防守海境、查禁走私等是粵海關(guān)的重要職責。清政府規(guī)定：“凡載洋貨入口之外國商船，不得沿江停泊，必須下錨于黃埔?！被浐ｊP(guān)建立后，進廣州貿(mào)易外國商船基本經(jīng)黃埔古港進出，占總數(shù)的89%，這些外國商船來自葡萄牙、西班牙、英國、法國、秘魯、智利、墨西哥、美國等地?；浐ｊP(guān)設(shè)有夷務(wù)所，主要辦理外國商船進出黃埔港和外國商人進出廣州城的手續(xù)。

2.嚴格執(zhí)行引水制度。一般的引水程序是：各國船只在入境時必須等侯中國的引水員上船檢查。查驗合格后方準該船到澳門同知處掛號；每船派引水2人，一人上船引水，一人立即稟報縣丞，申報海防衙門，為提防不法民人冒充引水，對引水人員實行嚴格的管理制度。1809年在此基礎(chǔ)上補充規(guī)定了引水員所持的執(zhí)照須注明引水船戶姓名，憑照進口。在虎門口驗照放行后仍須將印照移回同知衙門繳銷。至1835年進一步規(guī)定，對引水者要查明年齡籍貫，發(fā)給統(tǒng)一編號的印花腰牌，造冊報明總督衙門與粵海關(guān)存案。凡無印花腰牌之人，外國商船不得雇用?？梢?，對外國商船進入虎門口，實施引水制度是越來越嚴格的。這些出入境管理制度中包括的多種嚴密管理措施，對維護國家主權(quán)起到了較好的作用。

3.嚴格檢查入境外國商船。當時廣州市每有“洋船到日，海防衙門報給引水之人，引入虎門，灣泊黃浦”，各國貿(mào)易商船一到萬山群島海面，粵海關(guān)即派引水人員上船檢驗，檢驗內(nèi)容包括：第一，檢查船上是否確有貨物。第二，查明船只來自哪個國家。第三，查驗船只屬國頒發(fā)的批照。經(jīng)檢驗，如果確系貨船，屬國明確，且?guī)в杏行?，則允許到澳門同知處掛號，由同知處發(fā)給部票。部票即入港許可證，上面注明船戶姓名、所屬國家、船舶類型、載貨情況等。船舶領(lǐng)到部票后，再由引水員引入虎門報驗，經(jīng)虎門口檢驗后，引入黃埔港，等待粵海關(guān)官員丈量征稅，然后才能開艙貿(mào)易。外國商船在華的修理和加工在必須海關(guān)的嚴格監(jiān)督下進行。外國商船若須在華修理加工，須事先稟報海關(guān)，由海關(guān)發(fā)給船牌，并征收一定數(shù)量的修船費，以限制和掌握外國船只的修理數(shù)量。

4.嚴禁外國兵船入境。當時外國商船來中國貿(mào)易，一般有兵船護送。對隨貨而來的兵船，清政府三令五申，無論大小，一概停泊虎門以外洋面，不準駛?cè)牖㈤T口。“各國船貨所帶護貨兵船不許擅入十字門及虎門各?？?。如敢擅進，守口員弁報明驅(qū)逐”，“等交易后，隨同貨船回國。不準少有逗留。”如擅自闖關(guān)，粵海關(guān)即停止其貨船的貿(mào)易。貨船入口，兵船只能停在虎門以外，交易完后，隨貨船一起回國。這種做法體現(xiàn)了一個主權(quán)國家領(lǐng)海權(quán)的神圣不可侵犯。1805，英國“護貨兵船四只來廣”，并帶來英王書信，信中表示要以兵力“幫同緝捕”起義軍。清政府對英國此舉表現(xiàn)了高度的警惕，令粵督倭什布嚴密防范?！坝饨淮蟪及望溩穑↙ord palmerston）也不得不承認是合理的。1834年他在給來華任商務(wù)總監(jiān)督律勞卑（Willian John Lord Napier）的訓令中強調(diào)，除非由于非常情況，不得把英國兵船開入虎門口”?！皼]有這些限制性規(guī)定，任由外國商人在中國口岸為所欲為，其結(jié)果只能如鴉片戰(zhàn)爭后的情形，中國主權(quán)喪失，外國兵船長驅(qū)直入虎門口，貿(mào)易管理權(quán)遭到嚴重破壞的局面。因此，僅就以上規(guī)定而言，是正當合理的，它對維護民族經(jīng)濟政治利益、抵制正在開辟世界市場的西方資產(chǎn)階級的侵略活動，曾起過一定的作用”[29]。嚴禁外國兵船入境的做法在表達中國政府維護國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的決心和意志，有效維護我國領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)，探索對外國軍事船只治安處置方式方法，提高對外國軍事船只治安處置能力等方面提供了可貴的歷史借鑒。

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