美國公設(shè)辯護(hù)人制度及其對我國的啟示——兼論我國公設(shè)辯護(hù)人制度的構(gòu)建

洪盈煥

（浙江工商大學(xué) 浙江杭州 310018）

美國是目前刑事法律援助運(yùn)作最有效率的國家之一，健全的刑事法律援助制度為美國刑事案件的法律援助工作開展提供了強(qiáng)有力的保障。本文在評介美國刑事法律援助制度之公設(shè)辯護(hù)人制度的基礎(chǔ)上，探討其可借鑒之處，在現(xiàn)有的刑事法律援助體系下，構(gòu)建我國公設(shè)辯護(hù)人制度，將其作為我國刑事法律援助手段之一，以期對我國刑事法律援助制度的發(fā)展有所裨益。

一、美國公設(shè)辯護(hù)人制度概述

（一）確立依據(jù)。

在美國，公設(shè)辯護(hù)人是指由政府付酬，在刑事訴訟中為貧窮被告人提供法律幫助的專職律師。它是基于任何被告人（包括貧困的被告人）都平等地享有律師辯護(hù)的憲法權(quán)利而設(shè)立的一項法律制度[1]。公設(shè)辯護(hù)人制度是法律援助制度刑事辯護(hù)的專業(yè)化，是刑事法律援助的特殊分支。公設(shè)辯護(hù)人制度作為現(xiàn)行法律援助體系的重要組成部分，對于被告人辯護(hù)權(quán)的真正落實具有積極的作用，使憲法賦予的公民訴訟權(quán)利進(jìn)一步得到制度上的保障。公設(shè)辯護(hù)人制度實質(zhì)上是解決貧窮被告辯護(hù)權(quán)的問題，1791年美國憲法第6修正案規(guī)定：被告有權(quán)獲得律師幫助的權(quán)利。為刑事案件中法律援助提供了法律依據(jù)。之后一系列的重大判例，逐步將這一憲法權(quán)利落實，明確政府應(yīng)當(dāng)為貧窮被告聘請律師的規(guī)定。尤其是1963年的吉迪恩訴溫賴特（Gideon v.Wainwright）一案，美國聯(lián)邦最高法院作出裁決，將該憲法權(quán)利，解釋為當(dāng)被告人無力聘請律師時，州政府要有公共資金為被告人提供辯護(hù)律師①，這對公平審判而言是一項不可缺少的權(quán)利，避免了因貧富差距而導(dǎo)致的司法差別待遇。至此明確了刑事法律援助的政府責(zé)任，明確了資金來源，真正意義上的法律援助制度逐步確立下來，此后公設(shè)辯護(hù)人制度在全國范圍內(nèi)興起。

（二）歷史沿革。

由于美國存在聯(lián)邦和州兩個法律體系，相應(yīng)的公共辯護(hù)人制度也存在聯(lián)邦和州兩個體系。

從聯(lián)邦層面看，有公共辯護(hù)者機(jī)構(gòu)，專門提供刑事法律援助[2]。其具體設(shè)立，從1964年1月的“全國公設(shè)辯護(hù)人計劃”開始，其宗旨在于建立一個可以供全國貧窮被告獲得公設(shè)辯護(hù)方面的參考方案。隨后，通過了“1964年刑事審判法”（the criminal justice act of 1964），該法案規(guī)定：允許律師公會或法律扶助團(tuán)體可以接受法庭對其指派的貧窮刑事被告。然而，卻未允許設(shè)置具有組織型態(tài)的聯(lián)邦公辯人辦公室。1965年，“全國公設(shè)辯護(hù)人計劃”得到“福特基金會”的資助，在舊金山開始設(shè)置第一個示范性質(zhì)的聯(lián)邦公辯人辦公室。隨后，一些具有規(guī)范性質(zhì)的聯(lián)邦公設(shè)辯護(hù)人辦公室成立。1970年10月尼克松總統(tǒng)批準(zhǔn)了1968年的“S.1461號法案”，該法案明確規(guī)定，每一個聯(lián)邦地方法院都必須為自己法院里被控輕、重罪且無力自聘律師的被告提供辯護(hù)服務(wù)，并將其作為“1964年刑事審判法”的修正條文。依據(jù)修正案后的法案，又設(shè)立了一些聯(lián)邦公設(shè)辯護(hù)人辦公室。

從州層面看，由于地區(qū)差異大，各州呈現(xiàn)不同的公共辯護(hù)人制度，公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)發(fā)展也各不相同。以密蘇里州為例，1982年以前，該州絕大多數(shù)的案件經(jīng)由一種指定律師制來為貧窮被告提供公辯服務(wù)。1982年以后，密州州議會創(chuàng)設(shè)了 “密州公設(shè)辯護(hù)人委員會”（state public defender commission），賦予其權(quán)限來設(shè)立“密州公設(shè)辯護(hù)人辦公室”（the office of state public defender），該辦公室是一個獨(dú)立于州政府司法部門以外的機(jī)關(guān)。在該制度下，本州的刑事庭法官不再有權(quán)指定律師公會的律師。在各州的不同制度下，又設(shè)有郡公設(shè)辯護(hù)人辦公室。如1913年洛杉磯郡公設(shè)辯護(hù)人辦公室（the Los Angeles office county of county public defender），是全美資格最老、規(guī)模最大的公設(shè)辯護(hù)人組織②。早期的公設(shè)辯護(hù)人制度的目的是向貧窮刑事被告人提供有經(jīng)驗的辯護(hù)律師，以取代僅從慈善角度為窮人提供服務(wù)的私人律師[3]。洛杉磯郡針對以往為貧窮被告辯護(hù)的弊端而設(shè)置的公設(shè)辯護(hù)人辦公室，后成為洛杉磯郡政府內(nèi)的一個常設(shè)機(jī)關(guān)，開啟了美國公設(shè)辯護(hù)人辦公室的先河。

（三）具體內(nèi)容。

如上所述，美國分別存在聯(lián)邦、州層面公設(shè)辯護(hù)人，公設(shè)辯護(hù)人制度各地做法不盡相同。不過，此種法律援助的顯著特點(diǎn)是政府或私人機(jī)構(gòu)出錢雇傭律師或者成立專門機(jī)構(gòu)，配置有專職或兼職的領(lǐng)薪律師，為貧窮被告人提供服務(wù)。

1.機(jī)構(gòu)的設(shè)置。聯(lián)邦公共辯護(hù)人辦公室是和檢察官辦公室對應(yīng)按照司法轄區(qū)設(shè)立的，是聯(lián)邦政府的職能部門。一個司法區(qū)只有一個公共辯護(hù)人辦公室，只有一個公共辯護(hù)人，其他人員稱為公共辯護(hù)人助理[4]。在州層面，公共辯護(hù)人制度各州有所不同。大部分州都不具備集中式系統(tǒng)，公設(shè)辯護(hù)人辦公室由各個郡組織[5]。有些地區(qū)公共辯護(hù)人服務(wù)于與法庭相關(guān)的法律援助機(jī)構(gòu)，作為法庭的指定律師辦理刑事辯護(hù)，從法庭得到酬金；也有一些地區(qū)公共辯護(hù)人就是接受政府公共資金的特定私立公司的律師[6]。

2.經(jīng)費(fèi)來源和開支。聯(lián)邦政府設(shè)立下的公設(shè)辯護(hù)人辦公室，其經(jīng)費(fèi)來源于聯(lián)邦政府的專門撥款。在各州，據(jù)2007年統(tǒng)計分析顯示：全美22個州是州立公設(shè)辯護(hù)人辦公室，管理和經(jīng)費(fèi)來源是它們各自的州。27個州和哥倫比亞行政區(qū)是郡立公設(shè)辯護(hù)人辦公室，這其中，12個州的公設(shè)辯護(hù)人辦公室經(jīng)費(fèi)來源于郡級層次，16個州的公設(shè)辯護(hù)人辦公室經(jīng)費(fèi)來源于郡級和州級兩個層面的共同承擔(dān)。花在公設(shè)辯護(hù)人辦公室方案上的經(jīng)費(fèi)為2.3億多美元。其中，州立辦公室經(jīng)費(fèi)為8000千多萬美元；郡立辦公室經(jīng)費(fèi)為1億4000多萬美元。

3.人員組成及運(yùn)作。公設(shè)辯護(hù)人辦公室里的公辯律師，主要包括首席公設(shè)辯護(hù)人（Chief public defender）、行政管理律師（Managing attorneys）、督導(dǎo)律師（Supervisory attorneys）和助理公設(shè)辯護(hù)人（Assistant public defenders）。一般來說，首席公設(shè)辯護(hù)人是全職的，其都是任命的，或者由州長、或者由獨(dú)立董事會、也有法官任命的。助理公辯律師是否為全職，還和其所在的辦公室所服務(wù)的人口數(shù)有關(guān)，一般服務(wù)人口數(shù)量越大，采全職的可能性就大些。在運(yùn)作中，以洛杉磯郡公設(shè)辯護(hù)人辦公室為例，有零碎式（piece-meal）的案件處理方式，即按照法庭而非按個案分派公辯律師，因此一個被告的案件，從預(yù)審階段至結(jié)束為止，可能會有四、五名律師參與代理，每個律師專門負(fù)責(zé)其中的一個階段。另外還包括，遇有死刑或重罪案件，會特別指定有經(jīng)驗的助理公辯律師來處理。

4.判定經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)明確，動態(tài)調(diào)整。根據(jù)聯(lián)邦政府人口普查局公布的上年度美國家庭貧困標(biāo)準(zhǔn)，法律援助經(jīng)費(fèi)困難標(biāo)準(zhǔn)每年都會作出適時變動和調(diào)整。例如，2010年法律援助個人貧困標(biāo)準(zhǔn)為10830美元、四口之家的貧困標(biāo)準(zhǔn)為22050美元，就是參照2009年度美國經(jīng)濟(jì)貧困標(biāo)準(zhǔn)確定的[4]。此外各州公設(shè)辯護(hù)人辦公室有不同的標(biāo)準(zhǔn)，最常用的標(biāo)準(zhǔn)有收入水平（income level）、被告獲得公共援助情況（defendant receipt of public assistance）、被告宣誓獲助申請（defendant`s sworn application）、被告負(fù)債水平（defendant`s debt level）、法官自由裁量等。

5.管理機(jī)構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)。美國有一個全國性公共辯護(hù)人法律援助機(jī)構(gòu)(NLADA，the National Legal Aid&Defender As2 sociations)負(fù)責(zé)法律援助標(biāo)準(zhǔn)的制定，公共辯護(hù)人的培訓(xùn)，舉辦刑事法律援助專題研討會，向公共辯護(hù)人提供信息和技術(shù)方面的支持。州立公設(shè)辯護(hù)人辦公室則通過州委員會的指導(dǎo)，其負(fù)責(zé)本州內(nèi)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，并提供一些服務(wù)[7]?？ち⒐O(shè)辯護(hù)人辦公室管理通過地方層級，在管理標(biāo)準(zhǔn)方面，一般都有公辯律師管理的正式標(biāo)準(zhǔn)或書面方針，如較常采用法律繼續(xù)教育（Continuing legal education for attorneys）、年度績效考核（Annual attorney performance review）、在所有程序階段為客戶提供的代理（Attorney representation of client through all stages of proceedings）、案件的復(fù)雜程度與律師經(jīng)驗的匹配（Matching attorney experience with case complexity）等。

（四）美國公設(shè)辯護(hù)人制度適用。

1.形式多樣，靈活適用。雖然公設(shè)辯護(hù)人制度在美國刑事法律援助體系中占主導(dǎo)地位，但由于不可避免地會遇到公設(shè)辯護(hù)人與被告人有利害沖突的情況，各地均沒有僅設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)而排斥其他形式的法律援助。美國律協(xié)在《刑事司法及辯護(hù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)》第5條中強(qiáng)調(diào)：（1）在人口及案件數(shù)量足以支持專職辯護(hù)人機(jī)構(gòu)存在的地區(qū)應(yīng)在法律援助計劃中規(guī)定設(shè)立此種機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村地區(qū)，多種形式的法律援助并存較為合適。（2）每種形式的法律援助都應(yīng)包括私人律師的積極與實質(zhì)性參與。此種參與可以通過協(xié)調(diào)指定，也可以通過合同實現(xiàn)。任何形式的法律援助都不能影響在任何案件中對當(dāng)事人提供的服務(wù)。（3）條件允許的地方可考慮建立全州范圍的公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)。（4）在保留死刑的州，應(yīng)考慮死刑案件指定辯護(hù)的特殊性及耗費(fèi)時間的情況。各州從70年代開始，按照上述3種不同模式，逐步建立起各具特點(diǎn)的刑事法律援助制度。其中許多州是3種模式混合使用，沒有一個州絕對采用一種模式[8]。例如，即使在廣泛設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人的州中，法院在公設(shè)辯護(hù)人太忙或涉及與政府利益沖突與公設(shè)辯護(hù)人利益沖突的案件中，也為刑事被告人指定辯護(hù)律師。

2.體系完備，效率突出。隨著刑事法律援助體系的不斷發(fā)展，律師幫助權(quán)逐漸成為了聯(lián)邦憲法明確賦予美國公民的一項基本權(quán)利。在刑事訴訟全過程中，經(jīng)濟(jì)困難的犯罪嫌疑人、被告人均享有刑事法律援助權(quán)。并且，法律援助人員均受過高等教育，接受過專業(yè)訓(xùn)練，特別是對公設(shè)辯護(hù)人，資質(zhì)要求很高，不僅具備豐富的專業(yè)知識，熟練的業(yè)務(wù)操作能力、縝密的思維能力和分析判斷能力，還要具備崇高的職業(yè)道德，遵守嚴(yán)格的執(zhí)業(yè)紀(jì)律[9]。而且，剛剛從業(yè)的律師或者其他法律援助人員要在資深律師的指導(dǎo)和幫助下從事法律援助工作。

美國成功地將公設(shè)辯護(hù)人制度作為刑事法律援助手段之一，不僅取決于廣泛的援助服務(wù)范圍，高素質(zhì)的援助人，而且還在于其積極宣傳法制，提高民眾的法律意識，不斷壯大法律援助隊伍，更加注重社會效益，動員律師積極參加法律援助工作，最大限度地實現(xiàn)律師職業(yè)的法律價值和社會價值[10]。

二、我國適用公設(shè)辯護(hù)人制度的必要性

（一）當(dāng)前刑事法律援助制度下，刑事辯護(hù)率低。

在我國，刑事法律援助制度主要是指國家在刑事司法制度運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)和各個層次上,對因經(jīng)濟(jì)困難或者其他因素而難以通過一般意義上的法律救濟(jì)手段保障自身基本社會權(quán)利的社會弱者,減免收費(fèi)提供法律幫助的一項法律保障制度[11]。目前其最主要的方式體現(xiàn)在以律師為義務(wù)的強(qiáng)制指定辯護(hù)中。關(guān)于強(qiáng)制指定辯護(hù)問題,《法律援助條例》第12條規(guī)定:被告人是盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的,或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的,人民法院為被告人指定辯護(hù)時,法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供法律援助,無須對被告人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況的審查。簡言之,強(qiáng)制指定辯護(hù)適用于特殊對象,即適用于盲、聾、啞人和未成年人,可能被判處死刑的被告人。根據(jù)《刑事訴訟法修正案》的規(guī)定：犯罪嫌疑人、被告人因經(jīng)濟(jì)困難等原因沒有委托辯護(hù)人的，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請。對于符合法律援助條件的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派律師為其提供辯護(hù)。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。應(yīng)當(dāng)說,修正案的規(guī)定，不僅把法律援助的起始時段提前（由“審判階段”提前到“偵查階段”），而且把強(qiáng)制指定辯護(hù)的適用對象擴(kuò)大(由可能被判處死刑之人擴(kuò)大到可能被判處無期徒刑之人),是立法的進(jìn)步與科學(xué)的體現(xiàn)。但是對于因經(jīng)濟(jì)困難等原因沒有委托辯護(hù)人的被告人，卻沒有在強(qiáng)制指定辯護(hù)的范圍之內(nèi)，只是說明其可以提出申請，決定權(quán)還是在相關(guān)機(jī)關(guān)。

在實踐中，許多被采取強(qiáng)制措施的被告人由于其人身自由得到限制，無法順利申請獲得法律援助?，F(xiàn)行的指定辯護(hù)制度則因門檻過高，任意性較強(qiáng)，在具體實施操作上缺乏相應(yīng)的規(guī)范指引（對于經(jīng)濟(jì)困難及其他的弱勢人群而言，是否適用則完全取決于案件受理法院），因此具有極大的局限性。此外律師在刑事法律援助中，作為義務(wù)主體，被強(qiáng)制性的指定，在犧牲一定的經(jīng)濟(jì)利益下，出現(xiàn)其參與刑事案件的積極性不高，為完成任務(wù)而敷衍了事的情況。這導(dǎo)致我國當(dāng)前刑事辯護(hù)率在質(zhì)和量方面的問題。

（二）刑事法律援助責(zé)任主體的錯誤定位。

從我國現(xiàn)行的法律規(guī)定來看,我國承擔(dān)刑事法律援助的主體包括政府和律師。一方面,法律明確規(guī)定刑事法律援助是一種政府責(zé)任?！斗稍鷹l例》第3條明確規(guī)定:法律援助是政府的責(zé)任。繼而又規(guī)定了落實條款，相關(guān)政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)（第5條）,并由政府為法律援助提供財政支持(第3條)。另一方面,法律還規(guī)定了提供刑事法律援助是律師的義務(wù)?！斗稍鷹l例》第6條規(guī)定:律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù),為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù),依法維護(hù)受援人的合法權(quán)益。2007年修訂的《律師法》第42條也作了同樣的規(guī)定:律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù),為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù),維護(hù)受援人的合法權(quán)益。對于拒絕履行刑事法律援助的律師事務(wù)所或者律師,《法律援助條例》還規(guī)定了處罰措施，包括由司法行政部門給予警告、責(zé)令改正甚至停業(yè)整頓。

我國立法規(guī)定法律援助的雙重義務(wù)主體的做法，在司法實踐中導(dǎo)致國家作為刑事法律援助責(zé)任的承擔(dān)者往往通過“安排”或“指派”這種命令性的方式來承擔(dān)義務(wù)，其實質(zhì)國家只是扮演管理者、監(jiān)督者，而由執(zhí)業(yè)律師承擔(dān)絕大部分的刑事法律援助義務(wù)。這種不合理的義務(wù)導(dǎo)致一些承擔(dān)刑事法律援助的律師不愿意提供法律援助,以繳納一定數(shù)量的金錢來代替履行義務(wù)；即使律師愿意承擔(dān)法律援助義務(wù),也會因為費(fèi)用的嚴(yán)重不足而制約援助的質(zhì)量。

在“法律社會主義”思想的影響下,通過法律援助,為公民提供訴諸法律、尋求救濟(jì)并獲得公正審判的機(jī)會,被視為國家職能的重要內(nèi)容之一。法律援助的責(zé)任也由個人公益性的援助活動或國家的強(qiáng)制性活動向國家責(zé)任轉(zhuǎn)化。因此,應(yīng)當(dāng)以法律明確規(guī)定為被追訴人提供刑事法律援助是國家的責(zé)任,而非律師之義務(wù)，這是真正落實國家為被追訴人提供刑事法律援助責(zé)任的需要。公設(shè)辯護(hù)人制度的構(gòu)建，以法律的形式規(guī)定國家承擔(dān)刑事法律援助的責(zé)任,國家就不得拒絕履行,也不得將其責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給其他主體，可以避免國家推卸責(zé)任,真正落實刑事法律援助制度，為被追訴人提供實質(zhì)的援助。

猶如卡多佐（Benjamin N.Cardozo）大法官在近百年前所感嘆的：“今天的判決將決定明天的對錯”[12]。司法活動的矚目性并不僅僅因為它本身的重要，也在于其復(fù)雜與變化的特性。在我們堅持這一重視司法層面的傳統(tǒng)時，我們不禁捫心自問：當(dāng)前的以指定辯護(hù)為中心的刑事法律援助制度是否能夠滿足司法公正，刑事法律援助制度自身是否還有進(jìn)一步發(fā)展的空間？刑事法律援助制度作為救濟(jì)特殊被追訴人的重要手段，受到廣泛的關(guān)注。我們應(yīng)當(dāng)構(gòu)建適合我國法治狀況的公設(shè)辯護(hù)人制度，完善刑事法律援助制度，為刑事訴訟法律制度的創(chuàng)新添磚加瓦。

三、我國公設(shè)辯護(hù)人制度的構(gòu)想

美國公設(shè)辯護(hù)人制度的成功適用，其制度的設(shè)計、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的錄用及監(jiān)督與管理等，都有值得我國借鑒的地方。在我國，公設(shè)辯護(hù)人制度的構(gòu)建，能夠彌補(bǔ)當(dāng)前刑事法律援助制度援助范圍窄、責(zé)任不明確的缺陷。借鑒美國公設(shè)辯護(hù)人制度的可取之處，結(jié)合我國具體法治狀況，提出以下制度設(shè)想。

（一）從屬于政府部門的獨(dú)立公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)。

公設(shè)辯護(hù)人制度的構(gòu)建首當(dāng)其沖的是公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)的設(shè)置。在美國，誠如上文所述，聯(lián)邦公共辯護(hù)人辦公室是和檢察官辦公室對應(yīng)按照司法轄區(qū)設(shè)立的，是聯(lián)邦政府的職能部門。而各州的做法卻不統(tǒng)一，包括設(shè)置在法院下的公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)以及接受政府公共資金的特定私立公司。我國是單一制，不存在美國的兩個法律系統(tǒng)，全國應(yīng)統(tǒng)一公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)的設(shè)置。若公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)設(shè)置在法院或檢察院之下，辯護(hù)人行使辯護(hù)權(quán)必然會受到干預(yù)或存在受干預(yù)的可能，為了避免這種情況，公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于法院和檢察院?？紤]到當(dāng)前我國法律援助工作的主要開展機(jī)構(gòu)--法律援助司設(shè)置在中國司法部之下，公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)作為援助工作的一個分支，應(yīng)作為一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置在法律援助工作司之下。具言之，公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)其應(yīng)設(shè)置在縣級以上地方各級人民政府司法行政部門之下，和法院對應(yīng)按照司法轄區(qū)設(shè)立，雖從屬于政府部門，但在法律地位上相對獨(dú)立，并可通過法律援助服務(wù)，間接的監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行。

（二）中央財政統(tǒng)籌規(guī)劃撥款為主，地方補(bǔ)貼?？顬檩o的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

我國經(jīng)濟(jì)的快速增長使我國有能力為公設(shè)辯護(hù)人制度的設(shè)立提供經(jīng)濟(jì)保障③。況且設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人制度成本并不高。比如上海浦東新區(qū)法院，一年的刑事案件在兩千件左右，設(shè)立兩到三名公設(shè)律師就夠了，因為實際需要公設(shè)律師的案件的比例是很小的。

目前我國法律援助的財政來源主要是靠政府撥款，但經(jīng)費(fèi)保障并無直接的法律依據(jù)，由于該經(jīng)費(fèi)尚未正式納入政府財政預(yù)算，所以除了少數(shù)省市地區(qū)外，大多數(shù)地區(qū)投入很少甚至沒有。借鑒美國聯(lián)邦政府的做法，由聯(lián)邦政府統(tǒng)一撥款，?？顚Ｓ?。在我國，為了使這項制度得以更好地在全國普及并落實，減低各地區(qū)間法律援助的差距，可由中央財政統(tǒng)籌規(guī)劃撥款，以各地區(qū)人口為基礎(chǔ)設(shè)定人均最低額度值或建立法律援助最低經(jīng)費(fèi)保障制度，同時建立地方補(bǔ)貼專款對相對落后地區(qū)實行特殊照顧，并監(jiān)督經(jīng)費(fèi)的發(fā)放和使用。明確貫徹落實公共財政對公設(shè)辯護(hù)人制度的支持，保證其有效運(yùn)轉(zhuǎn),真正實現(xiàn)國家作為刑事法律援助實施主體的職能。

（三）統(tǒng)一的人員的定性及嚴(yán)格地錄用。

美國公設(shè)辯護(hù)人是或全職或兼職，是因為高度完善的刑事法律援助制度，又處于援助人員的自覺性。而我國刑事法律援助工作開展不久，援助體系不完善，全盤仿照美國的公設(shè)辯護(hù)人的設(shè)置方式未免會出現(xiàn)與現(xiàn)實不符的情況，導(dǎo)致體系混亂，援助工作開展不佳。在我國公設(shè)辯護(hù)人應(yīng)作為國家工作人員,具有國家公務(wù)員身份,代表國家履行刑事法律援助的職責(zé)，這種身份就體現(xiàn)了法律援助的國家責(zé)任，而非兼職。其待遇應(yīng)當(dāng)與法官、檢查官等普通公務(wù)員相同,其薪酬、晉升、獎懲等比照此二者規(guī)定，并且要嚴(yán)格遵守公務(wù)員的相關(guān)紀(jì)律。此外，公設(shè)辯護(hù)人應(yīng)具備律師的一般條件，在刑事訴訟中履行辯護(hù)職能，并且與一般律師應(yīng)具備的專業(yè)知識和技能方面沒有質(zhì)的區(qū)別,還得在訴訟中承擔(dān)作為一般辯護(hù)人的義務(wù)。

通過近二十幾年的司法考試以及20多年的法制建設(shè)，應(yīng)該說這方面的人才是足夠的。但如上文所述,公辯護(hù)人作為國家工作人員,應(yīng)當(dāng)具備國家公務(wù)員的一般條件,即通過相關(guān)的資格考試或其他考核。除此之外，由于刑事法律援助特別是刑事辯護(hù)是一項技術(shù)性含量很高的工作，律師專業(yè)素養(yǎng)的高低直接影響到法律援助的有效性。在美國對公設(shè)辯護(hù)人就由嚴(yán)格地要求，包括專業(yè)知識與技巧、能力、品格等，以確保提供援助的質(zhì)量。所以我們應(yīng)對承接刑事法律援助案件的律師設(shè)立一定的準(zhǔn)入門檻。除了必須通過國家司法考試、取得律師執(zhí)業(yè)證書及具備一定的執(zhí)業(yè)年限外，還應(yīng)具備良好的業(yè)務(wù)能力和豐富的實踐經(jīng)驗，可通過資格審查的方式選拔優(yōu)秀的律師。根據(jù)不同的案情復(fù)雜情況，擔(dān)任辯護(hù)人的律師也應(yīng)有不同的能力資質(zhì)要求，對于案件復(fù)雜、訴訟成本高的案件，辯護(hù)律師的資格要求也更為嚴(yán)格，有經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)能力突出的律師才能參與。各公設(shè)辯護(hù)人機(jī)構(gòu)應(yīng)制定定期的培訓(xùn)計劃，努力提高律師的知識結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高他們的責(zé)任意識和服務(wù)意識,保證律師有良好的職業(yè)道德,以便更好地提供法律服務(wù)。

（四）在原有指定辯護(hù)范圍內(nèi)擴(kuò)大提供援助案件的范圍。

根據(jù)刑訴法修正案的規(guī)定,我國強(qiáng)制指定辯護(hù)的范圍擴(kuò)展至包括被告人是盲、聾、啞人、限制行為能力人或者未成年人,可能被判處死刑、無期徒刑在內(nèi)的案件。毫無疑問,這些案件國家提供法律援助是必要的。然而,將其適用范圍僅限于這些案件不盡合理。某些刑罰對被告人的人身自由及其他權(quán)益也會帶來重大影響，如監(jiān)禁刑導(dǎo)致被告人的人身自由被完全剝奪或長期剝奪,因此有必要提供辯護(hù)人,以確保其能夠有效行使辯護(hù)權(quán),并促使法院作出公正判決,避免錯判給其帶來無可挽回的損失?；诖?公設(shè)辯護(hù)人的援助范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大。如上文所述，美國的刑事援助范圍相當(dāng)廣泛，近乎于需要國家提供幫助就可以去申請，進(jìn)而得要幫助，獲得辯護(hù)權(quán)實實在在的成為公民的一項權(quán)利得以落實。就我國而言,應(yīng)綜合考慮可能判處的刑罰對被告人不利影響的大小,以及目前承擔(dān)法律援助的實際能力等因素,除上述案件的被追訴人外,被追訴人如果因為經(jīng)濟(jì)有困難、可能被判處有期徒刑三年以上的,有權(quán)獲得公設(shè)辯護(hù)人的法律幫助。

對于經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，雖然《法律援助條例》第13條對其作了規(guī)定：“本條例所稱公民經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定。申請人住所地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)與受理申請的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)不一致的，按照受理申請的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。”但這樣的規(guī)定過于原則，不具有可操作性，司法實踐中經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)很有可能被人為地提高，導(dǎo)致刑事法律援助成為一紙空文。事實上，司法實踐對非指定辯護(hù)的受援人的經(jīng)濟(jì)困難審查時較為苛刻。一般規(guī)定都在居民生活保障線之上的20%左右，這就極大地限制了刑事法律援助受援人的范圍[13]。因此，在制定“經(jīng)濟(jì)有困難”的審查標(biāo)準(zhǔn)時，可以參照美國，根據(jù)具體情況適用不同標(biāo)準(zhǔn)，并且標(biāo)準(zhǔn)明確，動態(tài)調(diào)整。在我國應(yīng)當(dāng)綜合考核當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會法律服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及居民消費(fèi)水平等諸多因素，從而使本地區(qū)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)有困難的人獲得刑事法律援助。

（五）嚴(yán)格的管理與監(jiān)督。

刑事法律援助的直接目的是幫助受援人有效地行使辯護(hù)權(quán)。如果援助提供者拒絕提供援助,或者不愿提供援助而敷衍了事,那么設(shè)置刑事法律援助的目的就會落空。正因為如此,美國聯(lián)邦政府和州政府采取多種措施積極對法律援助案件進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。具體而言,包括規(guī)定法律援助人員向法律援助機(jī)構(gòu)履行報告義務(wù)、通過受援人的報告監(jiān)督法律援助人員的工作和設(shè)立法律援助監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者人員實施監(jiān)督等。[14]在我國，由于公設(shè)辯護(hù)人身處的法律地位，承擔(dān)著特殊的法律使命，其任職人員有嚴(yán)格地條件，應(yīng)受政府司法部門直接管理和監(jiān)督，在財政和行政編制以及工作考核上，由政府司法部門具體制定標(biāo)準(zhǔn)，如通過查閱公設(shè)辯護(hù)人承辦法律援助案件的法律文書和案卷材料、聽取受援人的反饋等,對公設(shè)辯護(hù)人辦理法律援助案件的質(zhì)量進(jìn)行評價,并據(jù)此對其實行獎懲制度。如公設(shè)辯護(hù)人員有失職或其他重大過錯行為，法院也應(yīng)賦予被代理人相應(yīng)的上訴權(quán)利。

此外，還應(yīng)不斷加強(qiáng)與律師協(xié)會等相關(guān)部門的協(xié)作，在執(zhí)業(yè)道德和紀(jì)律上，對其任職人員進(jìn)行監(jiān)督，在工作經(jīng)驗上，與私人律師、法律工作者進(jìn)行交流，互相學(xué)習(xí)。一方面有助于公設(shè)辯護(hù)人專業(yè)技術(shù)水平的提高；另一方面，可以鼓勵更多的律師與法律工作者參加法律援助工作。

中美兩國早社會制度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、法治建設(shè)與人文環(huán)境等方面存在著諸多的差異，兩國建立法律援助制度的價值取向也不盡相同，美國的公設(shè)辯護(hù)人制度不可能也不應(yīng)該全盤為我國所吸收。公設(shè)辯護(hù)人制度，目前在我國還是一個新事物，其試點(diǎn)也才開始在我國一些少數(shù)地區(qū)開展。隨著我國刑事訴訟法的不斷進(jìn)步和科學(xué)，公設(shè)辯護(hù)人制度必將成為必不可少的重要內(nèi)容，從刑事司法的發(fā)展規(guī)律看，維護(hù)和保護(hù)被告人合法權(quán)利必須有公設(shè)辯護(hù)人制度予以保障。但是，在中國設(shè)立公設(shè)律師制度，并不是要代替其他法律援助律師或者執(zhí)業(yè)律師。在美國沒有哪個司法轄區(qū)是只有公設(shè)律師，而是和指派律師、合同律師相補(bǔ)充的。公設(shè)辯護(hù)人制度應(yīng)作為我國法律援助的其中一個手段，實行多元化的刑事法律援助制度，使我國的刑事法律援助事業(yè)變得真實有效，以完善我國司法保障體系。

[注釋]：

①Gideon v.Wainwright,372 U.S.335(1963).For a compelling description of the Gideon case and the story behind the development of the right to counsel,see Anthony Lewis’ Pulitzer Prize winning book,Gideon’s Trumpet.

② “History of the Office ” from Los Angeles County’s Public Defender.http://pd.co.la.ca.us/

③2011《政府工作報告》指出：2010年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到397983億元，接近40萬億，按平均匯率折算達(dá)到58791億美元，超過日本，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。 2010年，我國財政收入達(dá)到83080億元，比2005年增長1.6倍，為黨中央、國務(wù)院促發(fā)展、惠民生、保穩(wěn)定提供了有力的資金保障。

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