中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)公安警務(wù)工作實(shí)踐研究

金黎鋼，張丹丹

（上海交通大學(xué)， 上海 200240）

中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)公安警務(wù)工作實(shí)踐研究

金黎鋼，張丹丹

（上海交通大學(xué)， 上海 200240）

2013年7月3日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。上海自貿(mào)區(qū)的各項(xiàng)創(chuàng)新舉措是對(duì)現(xiàn)行行政管理模式與管理體制的一次挑戰(zhàn)，也將給負(fù)責(zé)公共安全與社會(huì)治安服務(wù)管理的警方帶來全新的考驗(yàn)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)深入分析上海自貿(mào)區(qū)的建立可能對(duì)警務(wù)工作產(chǎn)生的影響，并制定相應(yīng)的工作對(duì)策。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)；公安警務(wù)工作；對(duì)策

建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）作為國家戰(zhàn)略，肩負(fù)著我國在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命。根據(jù)國務(wù)院《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），上海自貿(mào)區(qū)將在“加快政府職能轉(zhuǎn)變”、“擴(kuò)大投資領(lǐng)域的開放”、“推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”、“深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新”、“完善法制領(lǐng)域的制度保障”等五大領(lǐng)域深化改革，同時(shí)突出強(qiáng)調(diào)了要“維護(hù)國家安全與市場公平競爭環(huán)境”，“提高維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全的服務(wù)保障能力”。安全穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序與高效的警務(wù)服務(wù)是自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得成功的重要條件，公安機(jī)關(guān)在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中承擔(dān)著重大職責(zé)，同時(shí)作為改革試驗(yàn)的“新生事物”與“特殊區(qū)域”，各項(xiàng)行政、經(jīng)濟(jì)、金融、監(jiān)管等方面的深化改革措施也對(duì)公安警務(wù)工作帶來了全新的考驗(yàn)，公安警務(wù)工作需要主動(dòng)順應(yīng)行政管理體制改革、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全形勢變化，主動(dòng)調(diào)整警務(wù)運(yùn)作機(jī)制和模式，適應(yīng)自貿(mào)區(qū)深化改革的各項(xiàng)任務(wù)。本文擬對(duì)上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)改革創(chuàng)新措施對(duì)警務(wù)工作可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，并就如何做好自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作提出相關(guān)建議。

一、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)與公安警務(wù)工作定位

（一）上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)概述

“自由貿(mào)易區(qū)”，又稱自由港貿(mào)易區(qū)、自由口岸等（Free Trade Zone），由自由港發(fā)展而來，它是以自由港為依托，將范圍擴(kuò)大到自由港的鄰近地區(qū)。自由貿(mào)易區(qū)是在所在國的政治管轄下，處在關(guān)境之外，受海關(guān)治外法權(quán)保護(hù)，無貿(mào)易限制的關(guān)稅豁免區(qū)域，也就是我們通常所說的具有“境內(nèi)關(guān)外”性質(zhì)的特殊區(qū)域，園區(qū)內(nèi)可進(jìn)行制造、加工、裝配和貿(mào)易業(yè)務(wù)活動(dòng)，貨物進(jìn)入可不繳納關(guān)稅，也不受配額限制，并可無期限儲(chǔ)存。園區(qū)的企業(yè)享有充分的經(jīng)濟(jì)自由，包括自由進(jìn)出的航運(yùn)運(yùn)輸、港口的自由進(jìn)出管理、自由交易的貿(mào)易體制、自由化的貨幣金融制度、自由流動(dòng)的貨物和人員管理、自由投資經(jīng)營等。1973年國際海關(guān)理事會(huì)簽訂的《京都公約》將自貿(mào)區(qū)定義如下：“指一國的部分領(lǐng)土，在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口關(guān)稅及其他各稅而言，被認(rèn)為在關(guān)境以外，并免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度?！眹H上自由貿(mào)易區(qū)的基本功能是進(jìn)出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉儲(chǔ)、商業(yè)或工業(yè)性簡單加工、商品展示及金融、貨運(yùn)等服務(wù)貿(mào)易功能。所謂的自由，更多意義上是指在特定區(qū)域內(nèi)貿(mào)易、物流和關(guān)稅的自由，核心是通過放松管制，加快貨物進(jìn)出、人員往來、資金流動(dòng)、信息傳遞。

上海自貿(mào)區(qū)由“上海外高橋保稅區(qū)”、“上海外高橋保稅物流園區(qū)”、“洋山保稅港區(qū)”和“上海浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)”四塊地域組成，共占地28.78平方公里。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)是在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，是順應(yīng)當(dāng)今國內(nèi)外形勢變化的戰(zhàn)略需要。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)有著以下三大時(shí)代背景：一是應(yīng)對(duì)全球貿(mào)易競爭的需要；二是中國自身改革的需求，“以開放促改革”；三是推進(jìn)人民幣國際化的需要。按照國家對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的功能定位和建設(shè)規(guī)劃，上海自貿(mào)區(qū)不是4個(gè)保稅區(qū)的簡單疊加，與我國各地現(xiàn)有的諸多保稅園區(qū)相比，有著鮮明的特點(diǎn)：一是以制度創(chuàng)新為核心。我國保稅區(qū)主要以特殊政策為特點(diǎn)，體現(xiàn)在稅收的減免，外匯、監(jiān)管、投資政策的便利等。上海自貿(mào)區(qū)則是以制度創(chuàng)新為核心，通過投資、金融、貿(mào)易、政府管理等一系列制度改革，培育我國面向全球的競爭新優(yōu)勢，構(gòu)建與各國合作發(fā)展的新平臺(tái)，超越了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的功能定位。二是開放領(lǐng)域更廣。上海自貿(mào)區(qū)將積極借鑒歐美自由貿(mào)易園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，在提升傳統(tǒng)自由貿(mào)易園區(qū)功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大服務(wù)貿(mào)易、金融領(lǐng)域的開放力度。三是經(jīng)驗(yàn)做法可復(fù)制、可推廣。上海自貿(mào)區(qū)是一個(gè)國家試驗(yàn)區(qū)，建設(shè)目標(biāo)是成為我國推動(dòng)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的試驗(yàn)田，尋求能夠在全國可復(fù)制、可推廣的制度性建設(shè)，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國的積極作用。四是著眼于服務(wù)全國。上海自貿(mào)區(qū)是國家戰(zhàn)略，不著重于一般的產(chǎn)業(yè)培育、招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是強(qiáng)調(diào)在投資管理、服務(wù)業(yè)開放、金融、航運(yùn)、貿(mào)易等多個(gè)層面的先行先試和全方位的制度創(chuàng)新，以開放促改革、促發(fā)展，為全國改革開放積累經(jīng)驗(yàn)，為全國服務(wù)。

具體而言，根據(jù)國務(wù)院《總體方案》要求，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)有以下幾個(gè)方面：（1）加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府管理方式，按照國際化、法治化的要求，積極探索建立與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系；（2）擴(kuò)大投資領(lǐng)域的開放，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)務(wù)的開放范圍，對(duì)外資建立負(fù)面清單管理模式，實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇原則，對(duì)境外投資一般項(xiàng)目實(shí)行備案管理；（3）推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升國際航運(yùn)服務(wù)能級(jí)；（4）深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新，加快金融制度創(chuàng)新，推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場利率市場化等措施；（5）完善法制領(lǐng)域的制度保障，形成符合自貿(mào)區(qū)發(fā)展需要的高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系；（6）創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式，實(shí)行“一線放開”、“二線安全高效管住”，完善一體化監(jiān)管方式。

（二）自貿(mào)區(qū)公安工作的定位

根據(jù)上海市人民政府制定的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第八條規(guī)定，公安部門設(shè)立自貿(mào)區(qū)辦事機(jī)構(gòu)，依法履行自貿(mào)區(qū)有關(guān)監(jiān)管與行政管理職責(zé)，并受上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與上級(jí)公安機(jī)關(guān)雙重管理。根據(jù)《人民警察法》《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》的規(guī)定，人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，承擔(dān)著預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)的刑事司法職責(zé)，以及服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)國家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序的行政管理職責(zé)。具體有以下幾個(gè)方面：（1）預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；（2）維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為；（3）維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故；（4）組織、實(shí)施消防工作，實(shí)行消防監(jiān)督；（5）管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品；（6）對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進(jìn)行管理；（7）警衛(wèi)國家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場所和設(shè)施；（8）管理集會(huì)、游行、示威活動(dòng)；（9）管理戶政、國籍、入境出境事務(wù)和外國人在中國境內(nèi)居留、旅行的有關(guān)事務(wù)；（10）維護(hù)國（邊）境地區(qū)的治安秩序；（11）對(duì)被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行刑罰；（12）監(jiān)督管理計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全保護(hù)工作；（13）指導(dǎo)和監(jiān)督國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點(diǎn)建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會(huì)等群眾性組織的治安防范工作。

作為實(shí)施特殊政策，與周邊行政區(qū)域相對(duì)獨(dú)立的貿(mào)易園區(qū)，隨著各項(xiàng)改革措施的推進(jìn)，將吸引大量的企業(yè)和人員入駐，在不遠(yuǎn)的將來，區(qū)內(nèi)將成為受全世界高度關(guān)注的國內(nèi)外企業(yè)聚集、大量貨物高效流動(dòng)、國內(nèi)外人員密集的區(qū)域。在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，公安機(jī)關(guān)除了上述第10、11項(xiàng)職責(zé)外，將行使上述絕大部分職責(zé)，應(yīng)該說在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的公安工作是綜合性、全方位的。在某種意義上來說，公安警務(wù)工作的質(zhì)量決定著上海自貿(mào)區(qū)商業(yè)環(huán)境的質(zhì)量，決定著上海自貿(mào)區(qū)最終建設(shè)的成效。為此，筆者認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)的公安管理工作必須有別于傳統(tǒng)公安警務(wù)模式，總體定位應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞服務(wù)“具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范”的自貿(mào)區(qū)建設(shè)目標(biāo)，立足于以下幾個(gè)方面開展執(zhí)法工作：（1）嚴(yán)格依照我國法律維護(hù)社會(huì)治安和公共安全，營造自貿(mào)區(qū)國際一流的公共安全環(huán)境。（2）積極實(shí)施規(guī)范、便民、高效的服務(wù)型警務(wù)，適當(dāng)?shù)姓芾砩省＃?）注重保護(hù)區(qū)內(nèi)企業(yè)自由貿(mào)易，以法律為底線盡量不影響和干預(yù)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

二、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)公安工作的影響與挑戰(zhàn)

如前所述，上海自貿(mào)區(qū)的各項(xiàng)深化改革措施對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)與公安工作的影響是多方面、全方位的，既涉及治安、交通、消防、出入境等行政管理和服務(wù)，也涉及刑事犯罪的預(yù)防和偵查。從當(dāng)前來看，對(duì)公安工作的具體影響和挑戰(zhàn)主要有以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)創(chuàng)新公安行政管理提出了新的要求

自貿(mào)區(qū)《總體方案》提出的首要任務(wù)是深化行政體制改革，要求自貿(mào)區(qū)加快政府職能轉(zhuǎn)變，改革創(chuàng)新政府管理方式，按照國際化、法治化的要求，積極探索建立與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系，推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。這是政府推動(dòng)簡政放權(quán)的重要舉措。作為自貿(mào)區(qū)政府行政管理的重要組成部分，公安行政管理需要在以下幾個(gè)方面調(diào)整應(yīng)對(duì)：

1．創(chuàng)新和優(yōu)化行政審批工作

深化行政審批制度改革是自貿(mào)區(qū)政策的重點(diǎn)領(lǐng)域，審批的領(lǐng)域既包括投資、經(jīng)營領(lǐng)域，也包括其他社會(huì)行政管理領(lǐng)域，要求推進(jìn)政府管理由注重事前審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。根據(jù)《總體方案》要求，行政機(jī)關(guān)要“建立一口受理、綜合審批和高效運(yùn)作的服務(wù)模式，完善信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不同部門的協(xié)同管理機(jī)制”。

根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，目前公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著廣泛的行政審批權(quán)，涉及自貿(mào)區(qū)企業(yè)設(shè)立以及相關(guān)活動(dòng)的行政審批項(xiàng)目主要有：治安條線的“保安服務(wù)許可”、“新（改）建金融機(jī)構(gòu)營業(yè)場所、金庫安全防范設(shè)施建設(shè)方案審批及工程驗(yàn)收”、“旅館業(yè)特種行業(yè)許可”、“典當(dāng)業(yè)特種行業(yè)許可”、“公章刻制業(yè)特種行業(yè)許可”、“營業(yè)性射擊場許可”等；消防條線的“大型人員密集場所和特殊建設(shè)工程竣工消防驗(yàn)收”、“公眾聚集場所營業(yè)前消防安全檢查”等；出入境條線的“因私出入境中介許可”等。根據(jù)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新行政管理，深化審批制度改革的要求，公安機(jī)關(guān)必須調(diào)整上述行政審批的模式與機(jī)制，主動(dòng)對(duì)接自貿(mào)區(qū)的各項(xiàng)改革舉措。

2．深入推進(jìn)公安行政公開

行政管理信息公開是法治化的重要內(nèi)容之一，自貿(mào)區(qū)《總體方案》和管理辦法要求提高行政透明度，完善體現(xiàn)投資者參與，符合國際規(guī)則的信息公開機(jī)制。比如，自貿(mào)區(qū)管理辦法規(guī)定：“管委會(huì)和有關(guān)部門在履職過程中制作或者獲取的政策內(nèi)容、管理規(guī)定、辦事程序及規(guī)則等信息應(yīng)當(dāng)公開、透明，方便企業(yè)查詢。自貿(mào)區(qū)有關(guān)政策措施、制度規(guī)范在制定和調(diào)整過程中，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)征求自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)意見。”作為自貿(mào)區(qū)主要行政管理部門之一，公安機(jī)關(guān)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的公安工作事項(xiàng)，如治安、交通、消防等行政管理以及刑事偵查等工作，將需要盡可能實(shí)現(xiàn)主動(dòng)公開。

3．創(chuàng)新執(zhí)法警務(wù)模式

根據(jù)管理辦法，管委會(huì)實(shí)行高度集中的綜合執(zhí)法模式，管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使規(guī)劃國土管理、建設(shè)管理、住房保障管理、環(huán)境保護(hù)管理、民防管理、人力資源社會(huì)保障管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、食品藥品監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)管理等部門的行政處罰權(quán)。管委會(huì)組織建立自貿(mào)區(qū)監(jiān)管信息共享機(jī)制和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、金融、發(fā)展改革、商務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)、財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、港口航運(yùn)等部門監(jiān)管信息的互通、交換和共享，為優(yōu)化管理流程、提供高效便捷服務(wù)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提供支持。

為了提高執(zhí)法效果與執(zhí)法效率，公安機(jī)關(guān)有必要與管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及工商、稅務(wù)等執(zhí)法部門研究探索建立“聯(lián)動(dòng)”、“聯(lián)勤”執(zhí)法機(jī)制，共享執(zhí)法信息，建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制。

（二）經(jīng)濟(jì)金融開放對(duì)預(yù)防和打擊犯罪帶來挑戰(zhàn)

自貿(mào)區(qū)寬松、自由、開放的金融、貿(mào)易、投資環(huán)境，在增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，也增加了經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，屆時(shí)，經(jīng)濟(jì)犯罪將成為上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的主流犯罪，金融、商貿(mào)、涉稅等領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)犯罪案件可能多發(fā)。比如洗錢犯罪可能多發(fā)。隨著自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)銀行服務(wù)的開放和人民幣資本項(xiàng)目自由可兌換，區(qū)內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)必會(huì)以利益最大化為前提而相對(duì)弱化反洗錢監(jiān)控職能，可能導(dǎo)致犯罪分子通過外資銀行人民幣兌換支付實(shí)現(xiàn)將贓款轉(zhuǎn)移境外的洗錢犯罪。再比如，相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪可能多發(fā)。由于自貿(mào)區(qū)實(shí)行貨物監(jiān)管便利化且物流業(yè)高度發(fā)達(dá)，不法分子可能通過其他合法的大型貨物偽裝，從區(qū)外采購制假原材料或半成品，在區(qū)內(nèi)租借廠房進(jìn)行加工、組裝或貼牌，實(shí)施侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪，該類犯罪已成為部分國家自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)犯罪的主要問題。又比如票據(jù)、信用證詐騙犯罪，自貿(mào)區(qū)將大力發(fā)展國際航運(yùn)服務(wù)能級(jí)，信用證將在區(qū)內(nèi)得到廣泛使用，不法分子可能通過虛構(gòu)國際貿(mào)易背景，使用虛假單證實(shí)施該類犯罪行為。此外，不法分子還可能利用自貿(mào)區(qū)內(nèi)公司設(shè)立由審批制改為備案制這一規(guī)則，隨意成立空殼公司，實(shí)施合同詐騙犯罪等。

在新類型犯罪可能增多的同時(shí)，由于加快金融制度創(chuàng)新推出的一系列創(chuàng)新舉措可能對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查帶來以下沖擊，比如在金融等新領(lǐng)域?qū)⒊霈F(xiàn)一系列新的產(chǎn)品和金融行為，對(duì)其中部分具有社會(huì)危害性的行為，按照傳統(tǒng)的對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪的理解，其合法與非法的界限將較難判斷，需要公安機(jī)關(guān)結(jié)合工作實(shí)踐，會(huì)同相關(guān)主管部門以及司法機(jī)關(guān)充分研究國際規(guī)則和慣例積極應(yīng)對(duì)。再如，根據(jù)全國人大常委會(huì)的決定，在自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》等3部法律的有關(guān)規(guī)定，改行政審批為備案管理，《上海市外商投資企業(yè)審批條例》也隨之停止實(shí)施。自貿(mào)區(qū)內(nèi)外法律適用不一致將產(chǎn)生“同類不同罪”問題，如何處理此類行為需要在今后的執(zhí)法實(shí)踐中研究應(yīng)對(duì)。

綜上，經(jīng)濟(jì)犯罪案件的增多、新穎的犯罪手段、案件種類的多樣化都會(huì)給公安機(jī)關(guān)犯罪偵查工作帶來一定的壓力，如何有效防止和應(yīng)對(duì)是經(jīng)偵工作即將面臨的挑戰(zhàn)。

（三）外資準(zhǔn)入的開放使傳統(tǒng)社會(huì)治安管理模式面臨挑戰(zhàn)

根據(jù)自貿(mào)區(qū)《總體方案》，上海自貿(mào)區(qū)對(duì)外資投資實(shí)行負(fù)面清單管理，并逐步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)的開放。比如根據(jù)已經(jīng)公布的2013版“負(fù)面清單”，目前已經(jīng)在商貿(mào)服務(wù)領(lǐng)域?qū)ν赓Y企業(yè)放開“游戲機(jī)、游藝機(jī)銷售及服務(wù)”項(xiàng)目，在專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域放開“資信調(diào)查”項(xiàng)目，在文化服務(wù)領(lǐng)域放開“娛樂場所”項(xiàng)目等，在未來還將開放更多的領(lǐng)域。從傳統(tǒng)公安社會(huì)治安管理模式來看，上述開放的行業(yè)與治安管理存在緊密的聯(lián)系，外資進(jìn)入后帶來的新的服務(wù)方式，可能會(huì)給公安工作帶來一定的影響：比如，在目前的社會(huì)治安管理中，不少不法分子利用對(duì)游戲機(jī)、游藝機(jī)與“賭博機(jī)”較為模糊的認(rèn)定界限，從事違法行為；再比如在娛樂場所方面，當(dāng)前部分娛樂場所中存在一定程度的“黃、賭、毒”現(xiàn)象，外資開設(shè)娛樂場所在帶來西方娛樂和生活方式的同時(shí)，在“黑惡勢力”以及“黃賭毒”等的預(yù)防和監(jiān)管上可能會(huì)帶來新的問題。

三、相關(guān)對(duì)策建議

筆者認(rèn)為，對(duì)于公安警務(wù)工作而言，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，積極破局推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)公安工作，將為今后新時(shí)期公安警務(wù)工作提供有效嘗試，各項(xiàng)工作舉措將成為未來新形勢下警務(wù)運(yùn)作機(jī)制和模式創(chuàng)新的范本。就當(dāng)前而言，筆者認(rèn)為需要在以下幾方面積極推進(jìn)：

（一）建立精簡、高效、扁平化的警務(wù)運(yùn)作模式

根據(jù)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)深化行政管理體制改革的總體要求，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行政監(jiān)管實(shí)行高效、便捷的“小政府、大社會(huì)”格局，政府最大限度地減少對(duì)市場的行政干預(yù)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)在投資、貿(mào)易、金融、規(guī)劃國土、綠化市容、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)人事、食藥監(jiān)、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域?qū)嵭懈叨染C合執(zhí)法，與之相適應(yīng)，自貿(mào)區(qū)公安機(jī)構(gòu)的警務(wù)運(yùn)作模式應(yīng)當(dāng)結(jié)合地域特點(diǎn)以及行政管理體制改革的總體要求，以服務(wù)、精簡、高效為原則，實(shí)行扁平化的日常管理模式，警力高度集中于一線，強(qiáng)化對(duì)違法犯罪的預(yù)防，強(qiáng)化對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)與民眾的主動(dòng)服務(wù)。同時(shí)還需要建立與管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的高度協(xié)作機(jī)制，充分運(yùn)用信息化手段強(qiáng)化治安管理，加強(qiáng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)共享信息等。

（二）實(shí)行法治、透明的公安行政管理

規(guī)范透明的公安行政管理是確保高質(zhì)量自貿(mào)區(qū)行政管理的重要內(nèi)容，公安行政管理涉及到審批、公開、日常執(zhí)法監(jiān)管等諸多方面。在此筆者以審批與公開工作為例，提出以下建議：

1．行政審批工作方面

為了匹配自貿(mào)區(qū)建設(shè)目標(biāo)，從創(chuàng)新和優(yōu)化行政審批的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為需要在以下幾個(gè)方面研究完善具體措施：（1）簡化審批程序、提高審批效率。一方面在審批實(shí)施主體上，應(yīng)當(dāng)盡可能授權(quán)由自貿(mào)區(qū)公安機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施許可，另一方面在審批時(shí)間和審批材料上，應(yīng)當(dāng)盡可能縮短和精簡，以體現(xiàn)服務(wù)與高效；（2）在審批的內(nèi)容上，積極實(shí)施告知承諾等制度，以形式審查為主，在事前審批的同時(shí)，更加注重事中、事后監(jiān)管為主的動(dòng)態(tài)監(jiān)管；（3）在審批的方式上，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)設(shè)立集中辦理行政服務(wù)的場所，同時(shí)管委會(huì)受商務(wù)、規(guī)劃、建設(shè)、綠化市容、環(huán)境保護(hù)等部門的委托，集中行使相關(guān)部門的行政審批權(quán)。為此，從提高審批效率的角度出發(fā)，試驗(yàn)區(qū)公安機(jī)關(guān)可與管委會(huì)緊密協(xié)作，協(xié)商調(diào)研采取并聯(lián)審批、一口受理等途徑，以簡化審批程序。

2．行政管理公開方面

筆者認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)公安工作應(yīng)當(dāng)盡可能做到公開透明，比如應(yīng)當(dāng)公開以下內(nèi)容：（1）自貿(mào)區(qū)公安機(jī)構(gòu)的設(shè)置、具體職責(zé)等事項(xiàng)；（2）公安刑事、行政執(zhí)法的主要法律依據(jù)（尤其是需要外資企業(yè)和個(gè)人知曉的我國法律規(guī)定的犯罪行為和違反治安管理的行為等）以及公安行政審批事項(xiàng)的法律依據(jù)、審批條件、審批時(shí)限、工作機(jī)構(gòu)等事項(xiàng)；（3）除涉密、涉?zhèn)€人隱私等案事件之外，需要主動(dòng)公開涉及公共安全的刑事、行政案事件的過程性信息；（4）針對(duì)試驗(yàn)區(qū)公安管理的重大公共政策事項(xiàng)，這些政策事先需要采取聽證會(huì)、問卷、座談等形式公開征求企業(yè)及個(gè)人意見等。

（三）強(qiáng)化制度建設(shè)與法制保障

從國外大部分自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，一般都采取“先立法、后設(shè)區(qū)”的模式，這樣，貿(mào)易區(qū)內(nèi)的運(yùn)作就比較規(guī)范。比如美國制定了《美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)通用條例》，土耳其制定了《土耳其自由貿(mào)易區(qū)法》，智利制定了《智利自由貿(mào)易區(qū)法》，韓國制定了《韓國自由出口區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例》。而上海自貿(mào)區(qū)出于改革的需要，在沒有較為完善的法律規(guī)定的情況下，先建立自貿(mào)區(qū)，這勢必要求各項(xiàng)管理工作邊實(shí)踐、邊探索、邊總結(jié)。警務(wù)工作也是如此，針對(duì)上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)警務(wù)工作模式的建立、新型違法犯罪的認(rèn)定和打擊、公安行政管理的各項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，都需要在日常工作中注重把工作經(jīng)驗(yàn)和模式制度化，并上升為法律規(guī)范，一方面各項(xiàng)工作的法律化和規(guī)范化有助于增強(qiáng)警務(wù)工作的穩(wěn)定性和透明性，另一方面也為工作經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性提供依據(jù)。

Research into the Policing Practices in Shanghai, China, Free Trade Experimental Zone

Jin Ligang, Zhang Dandan
(Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200240, China)

On July 3, 2013, the State Council officially approved the establishment of Shanghai free trade experimental zone. New measures Shanghai free trade experimental zone has taken constitute challenges to present administrative modes and management mechanisms and also new tests to police who are responsible for public security and security services. Police agencies should analyze the effects of Shanghai free trade experimental zone on the policing and make relevant countermeasures.

Free Trade Experimental Zone; Policing Work; Countermeasure

D631

A

：1008-5750(2013)06-0033-(05)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.06.005

2013-09-18 責(zé)任編輯：何銀松

金黎鋼（1978-）男，上海交通大學(xué)憲法與行政法學(xué)博士研究生，上海市公安局法制辦公室干部；張丹丹（1978-），女，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院講師。