論新形勢(shì)下的上海警輔隊(duì)伍建設(shè)

李貴榮

（上海市公安局嘉定分局， 上海 201801）

警輔是輔助警察力量的簡(jiǎn)稱。廣義的警輔隊(duì)伍是指公安機(jī)關(guān)以外的、所有參與協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安的力量。狹義的警輔隊(duì)伍是指政府認(rèn)可并出資保障、由公安機(jī)關(guān)直接管理、直接參與維護(hù)社會(huì)治安的力量，目前在上海主要是指交通協(xié)管、社區(qū)保安、社區(qū)綜合協(xié)管3支協(xié)管員隊(duì)伍以及部分區(qū)縣公安機(jī)關(guān)招錄使用的特種保安。本文主要研究狹義上的警輔隊(duì)伍。警輔隊(duì)伍在協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安和公共秩序等方面發(fā)揮了重要作用。我國(guó)自古以來(lái)就有“里正”、“保甲”等加強(qiáng)基層社會(huì)秩序控制的制度，國(guó)際上建立警輔隊(duì)伍協(xié)助警察工作的做法也很普遍。本文試從上海警輔隊(duì)伍發(fā)展脈絡(luò)入手，闡述新形勢(shì)下警輔隊(duì)伍建設(shè)整合的必要性，并結(jié)合上海今年協(xié)管員調(diào)整轉(zhuǎn)制工作，就加強(qiáng)警輔隊(duì)伍建設(shè)提出對(duì)策建議。

一、建國(guó)以來(lái)我國(guó)警輔隊(duì)伍的發(fā)展演變

1.第一階段：興起于經(jīng)濟(jì)建設(shè)行業(yè)

警輔隊(duì)伍發(fā)端于建國(guó)初期。當(dāng)時(shí)，全國(guó)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)的任務(wù)艱巨繁重，各項(xiàng)建設(shè)工作百?gòu)U待興，亟需安全平穩(wěn)的治安環(huán)境，但反動(dòng)勢(shì)力對(duì)新政權(quán)特別是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序的顛覆破壞活動(dòng)層出不窮，建立各類工礦企業(yè)群防群治組織，既是保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要，更有鞏固新興國(guó)家政權(quán)的政治意義。1950年，中央作出了《關(guān)于在國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門(mén)中建立保衛(wèi)工作的決定》，要求大中型企業(yè)建立保衛(wèi)組織和治安聯(lián)防組織，并組建保安隊(duì)伍；同時(shí)，公安部也要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)成立經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)。從上海來(lái)看，從1950年10月上海國(guó)棉五廠第一個(gè)建立保衛(wèi)科開(kāi)始，至1964年3月，全市共有保衛(wèi)處、保衛(wèi)科、保衛(wèi)股等機(jī)構(gòu)1100余個(gè)，專兼職保衛(wèi)干部3640余人，后來(lái)很多企業(yè)又成立了治安保衛(wèi)委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)保衛(wèi)人員開(kāi)展治安防范。企事業(yè)單位的保衛(wèi)人員是建國(guó)初期最重要的一支警輔力量，也是后來(lái)專業(yè)保安力量的雛形，在保障生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、鞏固新生政權(quán)等方面發(fā)揮了積極作用。

2.第二階段：延伸到城鄉(xiāng)各個(gè)角落

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、靜態(tài)社會(huì)向動(dòng)態(tài)社會(huì)兩大轉(zhuǎn)變，人、財(cái)、物加速流動(dòng)，刑事案件趨于多發(fā)，治安形勢(shì)趨于復(fù)雜，“嚴(yán)打”逐漸成為這一階段警務(wù)工作的主要特征之一，“打不勝打、防不勝防”的矛盾也日益凸顯。為此，一些城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始探索建立由居民、農(nóng)民以及單位職工組成的護(hù)街隊(duì)、護(hù)村隊(duì)、護(hù)廠隊(duì)等群防群治隊(duì)伍，因地制宜開(kāi)展防范工作。1981年中央工作會(huì)議對(duì)此舉措予以肯定，并首次提出“社會(huì)治安綜合治理”方針。在1991年黨中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》中，更加明確提出要?jiǎng)訂T和組織各界群眾，開(kāi)展各種形式的治安防范活動(dòng)和警民聯(lián)防活動(dòng)，為警輔隊(duì)伍快速發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇。從上海來(lái)看，上個(gè)世紀(jì)50年代末即有了治安聯(lián)防隊(duì)的雛形，1988年市政府專門(mén)發(fā)布了《治安聯(lián)防組織暫行規(guī)定》，明確了由街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭的屬地化組織原則，全面推進(jìn)治安聯(lián)防隊(duì)建設(shè)，并對(duì)聯(lián)防隊(duì)的職責(zé)任務(wù)、招錄標(biāo)準(zhǔn)、待遇保障等作了細(xì)致規(guī)定，使上海初步建立了覆蓋城鄉(xiāng)的警輔體系。同時(shí)，企事業(yè)單位的工人糾察隊(duì)也得到了長(zhǎng)足發(fā)展，至20世紀(jì)90年代初期，全市共有19個(gè)工人糾察大隊(duì)，下轄207個(gè)中隊(duì)，隊(duì)員7000余人。種類多樣、覆蓋全面的警輔隊(duì)伍在案件防范、秩序維護(hù)等方面作出了巨大貢獻(xiàn)，也為后來(lái)的協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)管理積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

3.第三階段：開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)管理領(lǐng)域

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著改革力度的加大和城市化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了“快車(chē)道”，治安形勢(shì)出現(xiàn)了前所未有的特點(diǎn)和變化。與此同時(shí)，以收容遣送為代表的傳統(tǒng)治安管控手段退出歷史舞臺(tái)，使得公安機(jī)關(guān)不得不轉(zhuǎn)變工作理念，逐漸適應(yīng)從社會(huì)管理的高度來(lái)謀劃治安管控工作，更加注重社會(huì)治安問(wèn)題的前端管理和源頭治理。特別是黨的十八大報(bào)告，在原先“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理體制描述中又加入了“法治保障”，依法管理、規(guī)范管理的重要性日益凸顯。作為參與社會(huì)管理和治安管控的重要輔助力量，警輔隊(duì)伍建設(shè)也隨之走上法治化、正規(guī)化道路。從上海來(lái)看，隨著來(lái)滬人員規(guī)模不斷壯大和道路交通體系日益發(fā)達(dá)，人口管理、交通管理的任務(wù)日益繁重，亟需加大管理力量投入。同時(shí)，隨著改革持續(xù)深入，大量國(guó)企“4050”職工下崗，解決再就業(yè)問(wèn)題也是當(dāng)務(wù)之急。為此，上海市政府于2003年啟動(dòng)了“萬(wàn)人就業(yè)項(xiàng)目”，吸納全市下崗職工組建了9支協(xié)管員隊(duì)伍，其中綜合協(xié)管員、交通協(xié)管員作為協(xié)助開(kāi)展人口管理和交通管理的重要力量，由公安機(jī)關(guān)管理使用，加上原先的治安聯(lián)防隊(duì)也同時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)保安隊(duì)，受公安機(jī)關(guān)直接指揮的警輔力量達(dá)到5萬(wàn)余人，成為保障上海經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)有序管理和城市安全運(yùn)行的中堅(jiān)力量，特別是在“世博會(huì)”、“世游賽”等大型活動(dòng)中，各支警輔力量廣泛參與維護(hù)秩序、保障安全等工作，為營(yíng)造上海國(guó)際形象作出了積極貢獻(xiàn)。2013年，上海又啟動(dòng)了協(xié)管員隊(duì)伍調(diào)整轉(zhuǎn)制工作，社區(qū)保安、交通協(xié)管、社區(qū)綜合協(xié)管3支警輔力量作為重要組成部分要完成轉(zhuǎn)制，標(biāo)志著警輔隊(duì)伍建設(shè)站上了一個(gè)全新的起點(diǎn)。

從上述的歷史沿革可以看出，警輔隊(duì)伍的產(chǎn)生發(fā)展有著深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景，其主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是警輔隊(duì)伍的發(fā)展過(guò)程與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、治安形勢(shì)發(fā)展變化休戚相關(guān)，不同歷史階段的警輔體系和運(yùn)行模式，既與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和治安發(fā)展?fàn)顩r緊密契合，又對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響。二是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、治安形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻、法治體系不斷完善的階段，加快建設(shè)“政府出資、公安管理、規(guī)范有序、集約高效”的警輔隊(duì)伍是一項(xiàng)緊迫而又長(zhǎng)遠(yuǎn)的任務(wù)，要堅(jiān)持用全局性、發(fā)展性的眼光來(lái)作統(tǒng)籌謀劃和長(zhǎng)期打算。三是必須充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)有警輔組織體系和運(yùn)作模式的局限性、片面性，在群眾對(duì)安全需求愈發(fā)強(qiáng)烈的情況下，我們要將發(fā)展義務(wù)警輔、志愿警輔等自治自防力量擺上日程，堅(jiān)持群眾路線和專門(mén)工作“兩條腿”走路，讓更多的群眾自覺(jué)自發(fā)地參與到社會(huì)管理和治安管控的工作中來(lái)。

二、當(dāng)前加強(qiáng)上海警輔隊(duì)伍建設(shè)的必要性和緊迫性

1.建設(shè)國(guó)際大都市和節(jié)約型政府的必然選擇。

上海的目標(biāo)是要建成集經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)“四個(gè)中心”為一體的現(xiàn)代化國(guó)際大都市，今年國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，這些都需要一個(gè)管理有序高效、治安持續(xù)平穩(wěn)的社會(huì)環(huán)境。中共中央政治局委員、上海市委書(shū)記韓正同志對(duì)此專門(mén)指出：良好的公共秩序是從嚴(yán)依法管出來(lái)的，越是從嚴(yán)管，秩序才會(huì)越好。作為社會(huì)治安管理主力軍的上海公安機(jī)關(guān)，要確保社會(huì)平穩(wěn)有序，除了需要在編警察的依法盡責(zé)履職，也需要廣大警輔力量的有力支撐和配合。目前，上海在編警察數(shù)為4.9萬(wàn)余名，而上海的實(shí)有人口總量卻高達(dá)2570余萬(wàn)人，萬(wàn)人警力數(shù)僅為19人。而反觀其他國(guó)際大都市，香港正式警察約為2.8萬(wàn)人，人口總量約為713萬(wàn)人，萬(wàn)人警力數(shù)約為39人；美國(guó)紐約市區(qū)正式警員數(shù)為3.7萬(wàn)余人，人口總量約為833萬(wàn)人，萬(wàn)人警力數(shù)約為44人；日本東京市區(qū)正式警員數(shù)為4.3萬(wàn)人，人口總量約為1300萬(wàn)人，萬(wàn)人警力數(shù)約為33人，平均萬(wàn)人警力比率均大大高于上海。而國(guó)內(nèi)唯一與上海處于同等規(guī)模的超級(jí)大城市北京，全市實(shí)有人口總量約2069萬(wàn)人，警察人數(shù)為5.1萬(wàn)人，萬(wàn)人警力數(shù)約為25人，也比上海高出近三成。加上上海來(lái)滬人員規(guī)模大、流動(dòng)頻繁的特點(diǎn)，警力更加捉襟見(jiàn)肘，提高警力配備是加強(qiáng)社會(huì)治安管控，保障城市公共安全最直接、最有效的手段之一。然而，在正式警察編制有限，保障經(jīng)費(fèi)又比較高的情況下，大規(guī)模增加警察人數(shù)既不符合建設(shè)節(jié)約型政府的理念，也不具備實(shí)際操作性。以上海市嘉定區(qū)為例，招錄警輔人員的成本支出不及正式警察的一半。因此，招募?jí)汛缶o力量并賦予其協(xié)助管理治安、交通秩序方面的工作職責(zé)，成為現(xiàn)實(shí)條件下可行的重要舉措。

2.提升警輔隊(duì)伍戰(zhàn)斗力和推進(jìn)正規(guī)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。

由于“萬(wàn)人就業(yè)項(xiàng)目”的公益性、非正規(guī)等特點(diǎn)，目前上海3支警輔骨干力量普遍存在用工體系不規(guī)范、待遇保障不到位等問(wèn)題，導(dǎo)致警輔隊(duì)員年齡嚴(yán)重老化、整體素質(zhì)較差。以嘉定區(qū)為例，3支隊(duì)伍月平均工資不足兩千元，略高于全市最低工資標(biāo)準(zhǔn)，3支隊(duì)伍的平均年齡分別為47歲、46歲和51歲，初中及以下文化程度的人員比例分別為42.9%、58.8%和72.8%，因病休養(yǎng)、工傷殘疾的人數(shù)多達(dá)91人，占到總數(shù)的2.7%，嚴(yán)重影響了隊(duì)伍戰(zhàn)斗力。針對(duì)這些問(wèn)題，近年來(lái)上海市部分區(qū)縣特別是市郊結(jié)合部地區(qū)，開(kāi)始探索以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式組建專業(yè)特種保安隊(duì)伍，同樣接受公安機(jī)關(guān)指揮調(diào)度，用于維穩(wěn)處突、道口查控、監(jiān)控值守、監(jiān)所管理等工作。相對(duì)于3支協(xié)管員隊(duì)伍，專業(yè)特保隊(duì)伍的保障力度更大，用工體系更為規(guī)范，既不受編制限制，對(duì)其使用也更機(jī)動(dòng)靈活，但是特保隊(duì)伍在全市層面沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，管理模式也與3支協(xié)管員隊(duì)伍存在較大差異，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，公安機(jī)關(guān)需要從更高層面就特保隊(duì)員與協(xié)管員隊(duì)伍的歸并整合進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。

3.增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)公信力和提升警民和諧度的長(zhǎng)久之計(jì)。

警輔隊(duì)伍人數(shù)多、成分雜，與群眾接觸多、聯(lián)系廣，對(duì)公安機(jī)關(guān)的形象至關(guān)重要。近年來(lái)，各地因警輔管理不規(guī)范、不到位造成公安機(jī)關(guān)形象受損的情況屢屢發(fā)生，例如，2011年11月，深圳市寶安區(qū)1名警輔人員入民宅強(qiáng)奸外來(lái)女工；2013年5月，海南省三亞市2名警輔人員追擊一輛超員摩托車(chē)致其發(fā)生交通事故，車(chē)上3名學(xué)生死亡；2013年8月，河南省平頂山市8名警輔人員私開(kāi)警車(chē)赴景區(qū)裸泳等，這些負(fù)面新聞都在全國(guó)范圍內(nèi)引起了廣大網(wǎng)民的關(guān)注和熱議。雖然上海在隊(duì)伍管理上相對(duì)較為規(guī)范，但考慮到警輔隊(duì)伍種類多、總量大，且上海國(guó)際化、開(kāi)放性程度高等因素，一旦出現(xiàn)類似情況，造成的影響面和關(guān)注度肯定有過(guò)之無(wú)不及，加強(qiáng)警輔隊(duì)伍建設(shè)管理的重要性不言而喻。此外，無(wú)論是3支協(xié)管員隊(duì)伍還是特種保安，均來(lái)源于普通群眾，平時(shí)工作也是和群眾直接接觸，既是公安機(jī)關(guān)形象的代表，更是聯(lián)系市民群眾的紐帶。通過(guò)警輔，公安機(jī)關(guān)可以全面了解民情民意、及時(shí)回應(yīng)群眾心聲，對(duì)改進(jìn)公安機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、提升群眾安全感和滿意度大有幫助。

三、加強(qiáng)上海警輔隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施路徑

要建立一支與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、治安形勢(shì)發(fā)展變化相適應(yīng)的高素質(zhì)警輔隊(duì)伍，上海各級(jí)公安機(jī)關(guān)需要積極爭(zhēng)取地方黨委政府的重視和支持，充分把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)和治安形勢(shì)的發(fā)展規(guī)律以及階段性特征，以此次全市協(xié)管員調(diào)整轉(zhuǎn)制工作為契機(jī)，加快不同種類警輔隊(duì)伍的建設(shè)整合，推動(dòng)警輔隊(duì)伍向法治化、集約化、規(guī)范化、社會(huì)化方向發(fā)展，全面提升上海警輔隊(duì)伍的整體素質(zhì)和綜合戰(zhàn)斗力。

（一）走法治化道路

警輔制度比較發(fā)達(dá)的英、法等國(guó)家和地區(qū)都是通過(guò)專門(mén)立法使警輔隊(duì)伍合法運(yùn)作并日趨完善，如英國(guó)的《輔警法》和中國(guó)香港的《香港輔助警察條例》等，這些具有法律效力的規(guī)范為警輔隊(duì)伍建設(shè)打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。因此，建議以立法的形式正式確立警輔制度，使警輔隊(duì)伍的建設(shè)管理有法可依。第一，筆者建議全國(guó)層面統(tǒng)籌立法?？紤]到公安部已在《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》中對(duì)交通協(xié)管員的工作職責(zé)作出規(guī)定，全國(guó)部分省市也明確了綜合協(xié)管員在協(xié)助開(kāi)展人口管理中的職責(zé)任務(wù)，因此建議公安部在已有規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)全國(guó)層面的《警輔人員執(zhí)勤工作規(guī)范》，重中之重是要明確參與維護(hù)社會(huì)治安秩序的社保隊(duì)以及特種保安的工作職責(zé)，盡快填補(bǔ)法律空白。筆者認(rèn)為，應(yīng)從兩方面對(duì)社保隊(duì)員工作職責(zé)作出明確規(guī)定：一方面是社保隊(duì)員在警察帶領(lǐng)或指揮下的工作職責(zé)，這方面職責(zé)較為廣泛，如協(xié)助警察處置警情、盤(pán)查人員、抓捕看管嫌犯、處置突發(fā)事件等。另一方面是沒(méi)有警察直接指揮帶領(lǐng)時(shí)社保隊(duì)員的工作職責(zé)，主要包括巡邏防范、制止正在進(jìn)行的違法犯罪以及將嫌疑人員扭送至公安機(jī)關(guān)三類。這主要考慮到絕大部分時(shí)間社保隊(duì)員是獨(dú)立執(zhí)勤，必要、明晰的授權(quán)規(guī)定既能使社保隊(duì)員知道什么可以做、什么不能做，也能確保社保隊(duì)員在防范制止違法犯罪中發(fā)揮最大作用，特別是對(duì)扭送嫌疑人至公安機(jī)關(guān)這一職責(zé)，要明確其與非法留置、非法拘禁等行為的本質(zhì)區(qū)別，劃清社保隊(duì)員正常執(zhí)勤與非法限制人身自由行為的法律界限。事實(shí)上，國(guó)際上對(duì)警輔人員獨(dú)立執(zhí)勤進(jìn)行授權(quán)的做法也比較普遍，像英國(guó)，無(wú)論是志愿性質(zhì)的特別警察，還是有償服務(wù)性質(zhì)的社區(qū)輔警，都有法律授予的執(zhí)法權(quán)，特別警察甚至享有與正式警察同等的執(zhí)法權(quán)力，這一做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。第二，筆者建議推動(dòng)上海地方立法。建議市公安局提請(qǐng)市人大以地方法規(guī)或市政府以政府規(guī)章的形式，明確警輔隊(duì)伍在編制額度、人員招錄、經(jīng)費(fèi)保障等方面的規(guī)范要求，既確保警輔隊(duì)伍建設(shè)的嚴(yán)肅性、規(guī)范性，也方便各區(qū)縣對(duì)照操作。編制額度上可沿用協(xié)管員隊(duì)伍原有計(jì)算方法，即參照實(shí)有人口數(shù)、違法犯罪案件接報(bào)數(shù)、正式警力數(shù)以及區(qū)位特點(diǎn)等要素，設(shè)置一定計(jì)算公式，并根據(jù)要素的變動(dòng)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保人員配備與地區(qū)實(shí)際相匹配。至于特種保安，市里不宜作統(tǒng)一規(guī)定，而應(yīng)由各區(qū)縣根據(jù)情況自行決定是否招錄以及人數(shù)規(guī)模。人員招錄上可參照有關(guān)特種保安的做法，打破目前應(yīng)聘條件上的戶籍限制，吸收外地戶籍的轉(zhuǎn)業(yè)軍人、院校畢業(yè)生等優(yōu)秀青年進(jìn)入警輔隊(duì)伍。從目前特種保安管理使用情況來(lái)看，外地戶籍人員在上海社會(huì)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，工作中受到的人為干擾因素較少，有條件的地方甚至可以實(shí)行集中住宿和半軍事化管理，戰(zhàn)斗力更為突出。經(jīng)費(fèi)保障上明確由區(qū)級(jí)財(cái)政或區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政全額保障。考慮到警輔人員室外作業(yè)、危險(xiǎn)性高、加班頻繁等特點(diǎn)，建議將警輔隊(duì)員收入水平提高到目前公安文職水平，與其他協(xié)管員隊(duì)伍拉開(kāi)一定差距，并根據(jù)年度物價(jià)水平和平均工資水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，并另為其購(gòu)買(mǎi)人身安全附加保險(xiǎn)，解決工傷等事件頻發(fā)帶來(lái)的后顧之憂。

（二）走集約化道路

針對(duì)目前3支協(xié)管員隊(duì)伍招錄與管理脫節(jié)、多頭管理以及多支特種保安隊(duì)伍并存的局面，建議全市層面推動(dòng)建立“政府負(fù)責(zé)用工管理、公安負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的工作模式，逐步理順、完善警輔隊(duì)伍組織管理體系，以利于加強(qiáng)對(duì)警輔隊(duì)伍的整合統(tǒng)籌和統(tǒng)一管理，最大限度發(fā)揮警輔隊(duì)伍的整體效益和社會(huì)功能。一方面，完善組織管理架構(gòu)。對(duì)于各區(qū)縣而言，市公安局應(yīng)向市政府建議根據(jù)市區(qū)和郊區(qū)在治安形勢(shì)、財(cái)政保障等方面的差異，實(shí)行分類用工體系。在市區(qū)，由于實(shí)行區(qū)級(jí)財(cái)政制度，街道沒(méi)有財(cái)政支配權(quán)，可以在全區(qū)層面明確由一家正規(guī)勞務(wù)機(jī)構(gòu)，如保安公司等統(tǒng)籌負(fù)責(zé)3支協(xié)管員隊(duì)伍的用工管理；在郊區(qū)，治安形勢(shì)更趨復(fù)雜，區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)二級(jí)財(cái)政保障力度較大，可視情建立區(qū)縣和街鎮(zhèn)兩級(jí)用工體系。以嘉定區(qū)為例，筆者建議區(qū)層面委托某一家勞務(wù)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)交通協(xié)管員以及公安分局直接指揮的特種保安用工管理，街鎮(zhèn)層面主要負(fù)責(zé)社保隊(duì)員、綜合協(xié)管員以及街鎮(zhèn)自行招錄特種保安隊(duì)員的用工管理，并選擇街鎮(zhèn)層面的人力資源公司作為運(yùn)作平臺(tái)。差異化的用工體系充分考慮不同地區(qū)的實(shí)際情況，特別是對(duì)于郊區(qū)，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)用工體系有統(tǒng)有分，既有助于區(qū)級(jí)層面加強(qiáng)統(tǒng)籌，也方便各街鎮(zhèn)根據(jù)地區(qū)實(shí)際和治安變化因地制宜。對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，針對(duì)警輔隊(duì)伍種類較多、歸口管理不統(tǒng)一、管理整體性較差的情況，建議可參照江蘇蘇州、浙江杭州等地的探索經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)市公安局層面設(shè)立警輔專管機(jī)構(gòu)，分（縣）局層面設(shè)立相應(yīng)下級(jí)機(jī)構(gòu)，建立完善警輔兩級(jí)管理體系，由兩級(jí)專管機(jī)構(gòu)歸口負(fù)責(zé)警輔人事管理方面的培訓(xùn)、考核、監(jiān)管等職能。專管機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)于公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)警輔隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)具有重要意義，特別是對(duì)于街鎮(zhèn)層面的社保隊(duì)員、綜合協(xié)管員或是特種保安，雖然街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)提供用工平臺(tái)和經(jīng)費(fèi)保障，但招錄、考核、面試、政審等工作必須由公安機(jī)關(guān)警輔專管機(jī)構(gòu)牽頭負(fù)責(zé)，這樣才能保證警輔人員的素質(zhì)過(guò)硬。另一方面，搭建信息管理平臺(tái)。規(guī)范高效的人事信息管理平臺(tái)，是信息化條件下開(kāi)展人力資源管理的有效抓手。建議市公安局參考警察人力資源管理系統(tǒng)，研發(fā)全市警輔人力資源管理系統(tǒng)和考核管理系統(tǒng)，將警輔人員個(gè)人簡(jiǎn)歷、教育培訓(xùn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、考核休假等基本信息納入系統(tǒng)管理，利用該系統(tǒng)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和工資核算，評(píng)價(jià)核算結(jié)果反饋至相關(guān)街鎮(zhèn)，并及時(shí)對(duì)警輔信息變化情況進(jìn)行系統(tǒng)維護(hù)，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無(wú)誤。

（三）走規(guī)范化道路

警輔隊(duì)伍規(guī)模大、種類多，工作職責(zé)也千差萬(wàn)別，規(guī)范化、精細(xì)化的管理是發(fā)揮警輔隊(duì)伍效能的重要前提。一方面，實(shí)施分類管理。從上海現(xiàn)狀來(lái)看，3支協(xié)管員隊(duì)伍和特保隊(duì)伍整合后，建議設(shè)置治安巡邏、維穩(wěn)處置、交通管理、人口管理和綜合保障5大類崗位，其中治安巡邏和維穩(wěn)處置崗位由治安部門(mén)主管，交通管理崗位由交警部門(mén)主管，人口管理崗位由人口部門(mén)主管，綜合保障崗位根據(jù)不同區(qū)縣的實(shí)際，可細(xì)分為綜合指揮、監(jiān)所安全等不同工種，分別由指揮、治安、監(jiān)管等部門(mén)主管。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同崗位職責(zé)和特點(diǎn)，應(yīng)分別制定警輔崗位工作規(guī)范，分崗位開(kāi)展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，根據(jù)不同崗位設(shè)置專業(yè)課程，如治安巡邏崗位開(kāi)設(shè)識(shí)疑查緝技能課、人口管理崗位開(kāi)設(shè)信息系統(tǒng)操作課等，并細(xì)化設(shè)置各個(gè)崗位、工種的考核內(nèi)容和量化指標(biāo)，增強(qiáng)警輔的專業(yè)水平、履職能力和實(shí)戰(zhàn)效能。另一方面，實(shí)施分級(jí)管理。針對(duì)警輔沒(méi)有職業(yè)差別和晉升渠道，缺乏職業(yè)發(fā)展目標(biāo)的問(wèn)題，建議參照目前公安文職管理模式，建立全市統(tǒng)一的警輔崗位層級(jí)晉升制度，在綜合評(píng)估個(gè)人工作年限、考核等次、技能考試成績(jī)的基礎(chǔ)上，實(shí)行差額晉升，對(duì)不同崗位、不同工種、不同層級(jí)的警輔人員配套實(shí)行不同待遇標(biāo)準(zhǔn)，從根本上打破過(guò)去警輔隊(duì)伍“干好干壞一個(gè)樣”的局面。對(duì)工作特別突出的優(yōu)秀警輔人員，還可以協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)探索定向招錄的模式，通過(guò)考試、面試等規(guī)范環(huán)節(jié)，并適當(dāng)放寬部分招錄標(biāo)準(zhǔn)，盡可能將其錄用為人民警察，解決警輔人員職業(yè)發(fā)展的“天花板”困境，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)激發(fā)警輔隊(duì)員的工作熱情和進(jìn)取精神。

（四）走社會(huì)化道路

警輔隊(duì)伍不可能一味追求規(guī)模大、人數(shù)多，否則政府財(cái)政將無(wú)法承受，而僅僅依靠有限的正規(guī)警力和職業(yè)輔警，又難以從根本上滿足維護(hù)社會(huì)治安的需要。因此，在職業(yè)警輔隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大的同時(shí)，我們也需要在義務(wù)警輔和志愿警輔建設(shè)上探索創(chuàng)新，發(fā)動(dòng)各界群眾直接或間接參與巡邏防范、秩序維護(hù)、矛盾化解等工作，使義務(wù)警輔、志愿警輔逐漸成為平安建設(shè)的“同盟軍”和“預(yù)備役”，成為警察公共關(guān)系的“橋梁”和“紐帶”，為公安工作可持續(xù)發(fā)展?fàn)幦∽顝V泛的擁護(hù)和支持。在這方面，上海公安機(jī)關(guān)最近幾年有過(guò)不少有益探索，值得深化鞏固、總結(jié)推廣。比如可以依托“聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，在農(nóng)村社區(qū)組織發(fā)動(dòng)居村委干部、物業(yè)保安、企業(yè)保安、居民志愿者、保潔人員等社會(huì)力量參與群防群治。在一些來(lái)滬人員相對(duì)集中的地區(qū)，還可以探索來(lái)滬人員“新村民”自主服務(wù)和管理模式，吸納有一定威望和能力的新村民成立管理委員會(huì)，組織來(lái)滬人員自行開(kāi)展巡邏防范、守望相助等工作。又如，可以依托“公民警?！逼脚_(tái)，完善公民警校常態(tài)運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大公民警校的招生規(guī)模和影響范圍，并有針對(duì)性地物色學(xué)員中的知名人士和積極分子成為治安宣傳員、信息員、巡察員等，這既有助于提升公安機(jī)關(guān)的正面形象，也有利于拓寬治安管理的信息渠道。再比如可以針對(duì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展日新月異的情況，進(jìn)一步深化網(wǎng)絡(luò)安全管理“三員”隊(duì)伍建設(shè)，廣泛爭(zhēng)取更多的IT行業(yè)精英、網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)領(lǐng)袖、微博大號(hào)、論壇版主等成為公安機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全管理的咨詢員、評(píng)論員、監(jiān)督員，充分發(fā)揮“三員”隊(duì)伍的網(wǎng)絡(luò)號(hào)召力和影響力。此外，在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，公安機(jī)關(guān)甚至可以借鑒美英等國(guó)的做法，推動(dòng)國(guó)家層面制定出臺(tái)對(duì)輕微違法人員實(shí)行強(qiáng)制社區(qū)公共服務(wù)的法律法規(guī)，比如可明確輕微違法人員必須在公安機(jī)關(guān)監(jiān)管下，每周義務(wù)參與不少于8小時(shí)的治安巡邏，對(duì)于履行義務(wù)中有立功表現(xiàn)的，甚至可以對(duì)其免除治安處罰等?？傊?，組建形式多樣的志愿警輔、義務(wù)警輔隊(duì)伍，既是公安機(jī)關(guān)在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下推動(dòng)警輔隊(duì)伍建設(shè)的必然選擇，也是安全需求日益強(qiáng)烈背景下踐行群眾路線、推動(dòng)群眾自管自治的現(xiàn)實(shí)舉措，對(duì)地區(qū)長(zhǎng)治久安和人民安居樂(lè)業(yè)有著至關(guān)重要的影響。