論宏觀審慎監(jiān)管的基本原則*

馬詩琪

(武漢大學(xué)國際法研究所，湖北 武漢 430072)

由美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)對全球金融體系產(chǎn)生了嚴(yán)重沖擊，同時(shí)也暴露了單單強(qiáng)調(diào)微觀審慎監(jiān)管在確保金融體系穩(wěn)健運(yùn)行上的不足。在許多情況下，微觀審慎監(jiān)管難以確保金融機(jī)構(gòu)有足夠的資本和流動(dòng)性以應(yīng)付金融危機(jī)中的沖擊〔1〕Committee on the Global Financial System．Macro-prudential Instruments and Frameworks:A Stocktaking of Issues and Experiences．CGFS Paper No．38，available at http://www．bis．org/publ/cgfs38．htm，visited on May 22，2012．。這場危機(jī)加速了各國金融當(dāng)局改革監(jiān)管機(jī)制的步伐。其中，國際組織和各國的改革突出表現(xiàn)在建立宏觀審慎監(jiān)管體系，出臺(tái)有關(guān)宏觀審慎監(jiān)管的政策法規(guī)，以及成立負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的宏觀審慎監(jiān)管組織〔2〕如，英國在央行內(nèi)部成立了一個(gè)新的金融政策委員會(huì)(Financial Policy Committee)實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，負(fù)責(zé)監(jiān)測系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以便提前采取行動(dòng)。歐盟成立了單獨(dú)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)測歐洲的金融體系。與歐洲有所不同，美國根據(jù)《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，成立了由財(cái)政部長主管的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)。另，國際清算銀行全球金融體系委員會(huì)于2011年9月成立了一個(gè)工作組，由歐洲中央銀行的José Manuel González-Páramo 主持，為各國宏觀政策的制定者提供指引。以上政策與措施為各國建立宏觀審慎機(jī)構(gòu)提供了良好的借鑒。Committee on the Global Financial System．Operationalising the Selection and Application of Macro-prudential Instruments．CGFS Paper No．48，available at http://www．bis．org/publ/cgfs48．htm，visited on March 10，2013．，旨在實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融體系穩(wěn)定性的重要目標(biāo)?？偨Y(jié)歸納宏觀審慎監(jiān)管的基本原則，對于危機(jī)之后改革金融監(jiān)管的法律制度有重要的作用。

一、宏觀審慎監(jiān)管基本原則的產(chǎn)生背景

國際清算銀行(Bank for International Settlement)全球金融體系委員會(huì)(Committee on the Global Financial System)在2012年12月的《宏觀政策工具的選擇和實(shí)施(Operationalising the Selection and Application of Macroprudential Instruments)》報(bào)告〔3〕available at http://www．bis．org/publ/cgfs48．htm，visited on March 10，2013．中，明確提出了制定和實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管政策的7個(gè)普遍性原則。具體而言，這7個(gè)普遍性原則可以歸納為幾下幾項(xiàng):第一，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的判斷應(yīng)整合監(jiān)管信息、市場情報(bào)和總指標(biāo)數(shù)據(jù);第二，金融機(jī)構(gòu)和市場之間的相互聯(lián)系，包括跨境風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)的對沖市場，必須得到監(jiān)視和分析;第三，宏觀審慎監(jiān)管主體應(yīng)該注意金融基礎(chǔ)設(shè)施的工具開發(fā)和政策制定，旨在應(yīng)對特定的風(fēng)險(xiǎn)或失衡的判斷，這些工具可以基于固定或可變資本和流動(dòng)性要求，可以與傳統(tǒng)的微觀審慎工具相似，也可以限制為特定類型的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和新的工具;第四，強(qiáng)化國際信息共享;第五，宏觀審慎監(jiān)管政策應(yīng)該由一個(gè)獨(dú)立的中央機(jī)構(gòu)、正式的委員會(huì)或類似的制度框架來負(fù)責(zé)，它應(yīng)該由央行的部門或者由央行作為核心角色來執(zhí)行;第六，宏觀審慎監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)具有明確的任務(wù)和目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)獲得足夠的權(quán)力，并承擔(dān)足夠的責(zé)任;第七，宏觀審慎監(jiān)管政策的交流機(jī)制需要清晰地傳達(dá)金融穩(wěn)定評估和滿足公眾關(guān)于宏觀審慎監(jiān)管政策成果的期望。這7個(gè)原則是現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料中歸納較為全面的內(nèi)容，不僅涵蓋了宏觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)和范圍，也兼顧了宏觀審慎監(jiān)管政策的制定和實(shí)施，因此是現(xiàn)階段宏觀審慎監(jiān)管政策基本原則的參考范本之一。

(一)在國際層面重視建立合作協(xié)調(diào)制度

這個(gè)趨勢體現(xiàn)在各個(gè)重要國際組織的行動(dòng)中。國際清算銀行將強(qiáng)化國際信息共享作為制定和實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管政策的普遍性原則之一。就具體措施而言，評估全球性系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要部分之一。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(Basel Committee on Banking Supervision)和金融穩(wěn)定理事會(huì)(Financial Stability Board)正在開發(fā)一個(gè)評估全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(G-SIFIs)的機(jī)制。不過，雖然國際合作協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)得到有關(guān)方面的高度重視，但是其相關(guān)的實(shí)踐還剛剛起步，還存在大量的現(xiàn)實(shí)問題。在金融穩(wěn)定理事會(huì)2013年4月的報(bào)告〔4〕Financial Stability Board．Implementing the FSB Key Attributes of Effective Resolution Regimes—how far have we come?，available at http://www．financialstabilityboard．org/publications/r_130419b．pdf，visited on April 20，2013．中指出，對于全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有效可行的處置機(jī)制取決于有效的跨境合作框架;有效的處置計(jì)劃需要最新的信息，這些都需要在母國和東道國當(dāng)局之間建立起更加明確和有效的信息交換機(jī)制。

(二)在國家層面重視建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

總結(jié)美國次貸危機(jī)的教訓(xùn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分散監(jiān)管，缺乏宏觀的協(xié)調(diào)決策能力，是此次危機(jī)的教訓(xùn)之一。

第一，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分散監(jiān)管容易造成監(jiān)管重疊或真空。一方面，在功能型監(jiān)管模式下，一個(gè)金融機(jī)構(gòu)會(huì)同時(shí)受到多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，每個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，容易產(chǎn)生監(jiān)管權(quán)力的沖突，延誤最佳監(jiān)管時(shí)機(jī);另一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的分散在監(jiān)管權(quán)限不清晰的情況下容易導(dǎo)致監(jiān)管漏洞，缺乏宏觀目標(biāo)的監(jiān)管不利于維護(hù)金融市場的穩(wěn)定。第二，缺乏宏觀監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)部門，無法進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)決策。分散監(jiān)管的缺陷，使得在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)蔓延的過程中，沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)擁有足夠的監(jiān)管權(quán)限，來負(fù)責(zé)整個(gè)金融市場的宏觀調(diào)控。最佳的監(jiān)管時(shí)機(jī)可能因各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)長時(shí)間的協(xié)調(diào)而錯(cuò)失。

以美國為例，其金融監(jiān)管改革重要成果之一的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)成立了統(tǒng)一的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)(Financial Stability Oversight Council)，該法第112條明確了委員會(huì)在宏觀協(xié)調(diào)中的14 項(xiàng)職責(zé)。其中，第5 項(xiàng)規(guī)定了在國內(nèi)金融服務(wù)政策的完善、規(guī)則制定、檢查報(bào)告要求以及采取執(zhí)法行動(dòng)中，該委員會(huì)負(fù)責(zé)促進(jìn)各成員機(jī)構(gòu)和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的信息共享和協(xié)調(diào);第7 項(xiàng)明確指出委員會(huì)負(fù)責(zé)識(shí)別監(jiān)管中的漏洞和具有影響金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為，宏觀審慎監(jiān)管的基本原則是制定和實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管政策時(shí)需要遵行的具有指導(dǎo)意義的原則，它反映了宏觀審慎監(jiān)管的本質(zhì)和特征，與宏觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)密不可分。根據(jù)現(xiàn)有的國際和國內(nèi)實(shí)踐，宏觀審慎監(jiān)管的基本原則可以歸納為逆周期監(jiān)管原則、協(xié)調(diào)監(jiān)管原則和全局監(jiān)管原則。

二、逆周期監(jiān)管原則

宏觀審慎監(jiān)管的重要目標(biāo)是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。就作用范圍而言，宏觀審慎監(jiān)管旨在解決金融系統(tǒng)中兩個(gè)維度的風(fēng)險(xiǎn):一是時(shí)間維度的風(fēng)險(xiǎn)，即隨宏觀經(jīng)濟(jì)周期變化而累積的風(fēng)險(xiǎn)，與之相關(guān)的政策問題是如何應(yīng)對金融體系的順周期性;二是跨行業(yè)維度的風(fēng)險(xiǎn)，即在給定時(shí)點(diǎn)上，風(fēng)險(xiǎn)在金融體系中的分布，與之相關(guān)的政策問題是如何應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的集中〔5〕李仁真，李玥．論宏觀審慎的概念［J］．法政探索，2012，(4):72．。應(yīng)對危機(jī)的出發(fā)點(diǎn)是減少順周期性，增加逆周期性〔6〕周小川．金融政策對金融危機(jī)的響應(yīng)——宏觀審慎政策框架的形成背景、內(nèi)在邏輯和主要內(nèi)容［J］．金融研究，2011，(1):2．。全球金融體系委員會(huì)在其2011年的一份報(bào)告中〔7〕Committee on the Global Financial System．Macro-prudential Instruments and Frameworks:A Stocktaking of Issues and Experiences．CGFS Paper No．38，available at http://www．bis．org/publ/cgfs38．htm，visited on May 22，2012．指出，宏觀審慎監(jiān)管政策的重要目標(biāo)之一是要針對財(cái)務(wù)周期，積極地限制金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚，旨在減少金融蕭條的概率或幅度。國際金融危機(jī)的教訓(xùn)表明，如今的一項(xiàng)重要監(jiān)管任務(wù)，就是針對金融體系的順周期性，降低順周期性的效應(yīng)。

2003年《巴塞爾協(xié)議II 》所確立的三大支柱在這次國際金融危機(jī)中，并沒有很好地起到降低銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及保證國際金融體系安全的作用，使金融機(jī)構(gòu)順周期性問題更加明顯。為此，2010年的《巴塞爾協(xié)議III》在總結(jié)和反思國際金融危機(jī)的基礎(chǔ)上對相關(guān)制度進(jìn)行了修訂，除了要求進(jìn)一步加強(qiáng)微觀審慎監(jiān)管之外，更加注重從宏觀審慎監(jiān)管的視角設(shè)計(jì)相關(guān)監(jiān)管思路和政策工具，尤其是逆周期宏觀審慎監(jiān)管，成為了后危機(jī)時(shí)代規(guī)范和監(jiān)管國際金融秩序的重要依據(jù)以及各國金融監(jiān)管改革的重要參考。

2009年4月，二十國集團(tuán)(G20)倫敦峰會(huì)要求金融穩(wěn)定理事會(huì)和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)研究提出緩解順周期問題的政策工具，促使銀行在經(jīng)濟(jì)上行周期計(jì)提資本緩沖，以滿足下行周期吸收損失的需要〔8〕Financial Stability Board．Report of the Financial Stability Forum on Addressing Procyclicality in the Financial System，available at http://www．financialstabilityboard．org/publications/r_0904a．pdf，visited on March 10，2013．。為此，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)成立了宏觀變量工作組(Macro-variable Task Force)，負(fù)責(zé)逆周期資本緩沖框架的研究和規(guī)則制定工作。金融穩(wěn)定理事會(huì)的報(bào)告指出，解決金融體系的順周期性是加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管框架重要的組成部分之一〔9〕Financial Stability Board．Report of the Financial Stability Forum on Addressing Procyclicality in the Financial System，available at http://www．financialstabilityboard．org/publications/r_0904a．pdf，visited on March 10，2013．。

為了防范和應(yīng)對流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，《巴塞爾協(xié)議》中很重要的一個(gè)資本緩沖規(guī)則，包括了基本資本要求、留存緩沖和逆周期資本緩沖(Countercyclical capital buffers)。其中，逆周期資本緩沖是《巴塞爾協(xié)議III》的重要成果。逆周期資本緩沖是指經(jīng)濟(jì)上行情況下計(jì)提一部分逆周期資本緩沖，以便在信貸增長過激而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑的時(shí)候，有充足的緩沖資金可以運(yùn)用，屬于未雨綢繆型的手段。

資本緩沖規(guī)則在應(yīng)對周期性的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面起到了很重要的作用，在本輪改革中，撥備規(guī)則也體現(xiàn)了逆周期調(diào)節(jié)的性質(zhì)。撥備是進(jìn)行財(cái)政預(yù)算時(shí)，估計(jì)出現(xiàn)虧損時(shí)所預(yù)留的準(zhǔn)備資金。撥備是用來應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)可能引致的損失。撥備包括前瞻性撥備、動(dòng)態(tài)撥備等，主要是考慮經(jīng)濟(jì)周期的變化。在經(jīng)濟(jì)景氣周期上升階段，可以多計(jì)提撥備，以便于在景氣周期下降階段可以消耗這些撥備，這也是逆周期調(diào)節(jié)的體現(xiàn)之一〔10〕周小川．金融政策對金融危機(jī)的響應(yīng)——宏觀審慎政策框架的形成背景、內(nèi)在邏輯和主要內(nèi)容［J］．金融研究，2011，(1):4．。

時(shí)間維度的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)周期相關(guān)，而金融體系自身帶有十分明顯的順周期性，金融創(chuàng)新也放大金融周期，順周期性也受經(jīng)濟(jì)周期等其他因素的推動(dòng)而不斷得到強(qiáng)化。實(shí)施逆周期的措施，使內(nèi)在順周期性得以緩解，以達(dá)到控制金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目的，逆周期監(jiān)管十分必要。

三、協(xié)調(diào)監(jiān)管原則

2008年以來的國際金融危機(jī)暴露了對單一金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管在確保金融體系穩(wěn)健運(yùn)行上的不足，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)今金融風(fēng)險(xiǎn)防范的重要目標(biāo)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在橫向的角度，表現(xiàn)為跨行業(yè)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。如何解決多個(gè)不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)，是宏觀審慎監(jiān)管必須解決的問題。而且，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景之下，國際金融服務(wù)的交流和合作程度不斷加深，與之相適應(yīng)，金融監(jiān)管也需要更加重視國際間的協(xié)調(diào)。

(一)跨行業(yè)的協(xié)調(diào)監(jiān)管

從跨行業(yè)的維度來講，宏觀審慎監(jiān)管重在防范金融體系的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。市場結(jié)構(gòu)同樣也是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的來源。在風(fēng)險(xiǎn)水平不變的前提下，沖擊產(chǎn)生的后果取決于銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性特征。市場結(jié)構(gòu)會(huì)受到金融體系內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分散或聚集程度的影響，即使在金融體系內(nèi)經(jīng)營活動(dòng)和金融市場交易時(shí)間、條件固定的前提下，它也會(huì)影響系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。信息的缺乏或不充分的透明度，將加大對金融機(jī)構(gòu)及其金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)判定的難度和復(fù)雜性〔11〕英格蘭銀行金融政策委員會(huì)、中國人民銀行金融穩(wěn)定局控股處、蘭州中心支行金融穩(wěn)定處聯(lián)合課題組編譯．宏觀審慎政策工具．金融發(fā)展論壇［J］． 2012，(6):115．。為了防范和應(yīng)對金融體系跨行業(yè)傳遞的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，各國在金融改革中完善原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能或新設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，必須強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)。

以英國近幾年的改革為例，在《2009年銀行法(Banking Act 2009)》的第一部分特別處置機(jī)制(Special Resolution Regime，SRR)就規(guī)定了財(cái)政部、金融服務(wù)管理局(Financial Service Authority)和英國央行等金融監(jiān)管部門信息共享的內(nèi)容，規(guī)定金融服務(wù)局可獲得英格蘭銀行和財(cái)政部在金融穩(wěn)定方面的監(jiān)管信息，同時(shí)要求在特別處理機(jī)制中加強(qiáng)與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的協(xié)作〔12〕Part 1 Special Resolution Regime 5． Code of practice (2)The code may，in particular，provide guidance on (d)the giving of advice by one relevant authority to another about whether，when and how the stabilisation powers are to be used． (4)The relevant authorities shall have regard to the code． (5)For the purpose of this section the relevant authorities are (a)the Treasury，(b)the FSA，and (c)the Bank of England． 6 Code of practice:procedure (1)Before issuing the code of practice the Treasury must consult (a)the FSA，(b)the Bank of England，and (c)the scheme manager of the Financial Services Compensation Scheme (2)As soon as is reasonably practicable after issuing the code of practice the Treasury shall lay a copy before Parliament． (3)The Treasury may revise and re-issue the code of practice． (4)Subsections (1)and (2)apply to re-issue as to the first issue． Available at http://www． legislation． gov． uk/ukpga/2009/1/contents，visited on March 10，2013．，以此作為銀行監(jiān)管和處置的守則。隨著改革的不斷深入，英國逐步打破了1997年建立起來的金融監(jiān)管體系。金融服務(wù)管理局的業(yè)務(wù)逐步被新設(shè)立的機(jī)構(gòu)所取代，其中在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立的金融政策委員會(huì)(Financial Policy Committee)于2013年4月1日正式獲得獨(dú)立的法律地位〔13〕Available at http://www．bankofengland．co．uk/financialstability/Pages/fpc/default．a(chǎn)spx，visited on April 5，2013．，并由其實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，負(fù)責(zé)監(jiān)測系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)〔14〕Financial Services Act 2012 (c． 21)PART 1，9C Objectives of the Financial Policy Committee，(2)The responsibility of the Committee in relation to the achievement by the Bank of the Financial Stability Objective relates primarily to the identification of，monitoring of，and taking of action to remove or reduce，systemic risks with a view to protecting and enhancing the resilience of the UK financial system． Available at http://www．legislation．gov．uk/ukpga/2012/21/contents/enacted，visited on April 5，2013．。金融政策委員會(huì)還有一個(gè)重要的功能，向?qū)徤鞅O(jiān)管局(Prudential Regulation Authority)和金融行為局(Financial Conduct Authority)提出關(guān)于金融穩(wěn)定的指導(dǎo)和建議〔15〕Financial Services Act 2012 (c． 21)PART 1，9H Directions to FCA or PRA requiring macro-prudential measures． Available at http://www．legislation．gov．uk/ukpga/2012/21/contents/enacted，visited on April 5，2013．。金融政策委員會(huì)做出的指引，同時(shí)也需要以副本的形式知會(huì)財(cái)政部〔16〕Financial Services Act 2012 (c． 21)PART 1，9K (2)The Financial Policy Committee must give the Treasury a copy of any direction under section 9H or any notice revoking such a direction． Available at http://www．legislation．gov．uk/ukpga/2012/21/contents/enacted，visited on April 5，2013．?？v觀之，《2012年金融服務(wù)法案(Financial Services Act 2012)》的修訂，十分重視各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作與協(xié)調(diào)，明確了各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)方式;英格蘭銀行將取代金融服務(wù)局成為宏觀審慎監(jiān)管的唯一機(jī)構(gòu)，由下屬的金融政策委員會(huì)作出宏觀審慎的指導(dǎo)和建議，并與審慎監(jiān)管局和金融行為局配合與協(xié)調(diào)。

與英國的模式不同，美國的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》成立了統(tǒng)一的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，該委員會(huì)的成員來自各個(gè)金融市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中包含了10個(gè)有投票權(quán)的成員和5個(gè)列席成員〔17〕10 位有投票權(quán)的成員分別是:財(cái)政部長、美聯(lián)儲(chǔ)主席、貨幣監(jiān)理處主席、金融消費(fèi)者保護(hù)局董事、證交會(huì)主席、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主席、商品期貨交易委員會(huì)主席、聯(lián)邦住房金融局董事、國家信貸管理局主席、一位由總統(tǒng)任命的具有保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的獨(dú)立成員。Available at http://www．treasury．gov/initiatives/fsoc/about/council/Pages/default．a(chǎn)spx，visited on April 1，2013．。該委員會(huì)是為了解決沒有單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)測和處理整體金融穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的問題而設(shè)立的。其中，《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》授予該委員會(huì)的一項(xiàng)特別權(quán)力就是促進(jìn)監(jiān)管協(xié)調(diào)，即促進(jìn)各成員機(jī)構(gòu)之間關(guān)于國內(nèi)金融服務(wù)的政策完善、規(guī)則制定、檢查、報(bào)告要求、執(zhí)法行動(dòng)的信息共享和協(xié)調(diào)。通過這一監(jiān)管協(xié)調(diào)，委員會(huì)將有助于減少監(jiān)管架構(gòu)內(nèi)的漏洞和不足，以促進(jìn)更安全和更穩(wěn)定的系統(tǒng)〔18〕The Council has a statutory duty to facilitate information sharing and coordination among the member agencies regarding domestic financial services policy development，rulemaking，examinations，reporting requirements，and enforcement actions． Through this role，the Council will help reduce gaps and weaknesses within the regulatory structure，to promote a safer and more stable system． Available at http://www．treasury．gov/initiatives/fsoc/about/Pages/default．a(chǎn)spx，visited on April 5，2013．。英國的模式是將宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)納入一個(gè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系或同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在監(jiān)管過程中同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門間進(jìn)行協(xié)調(diào);而美國的模式是建立一個(gè)跨部門的金融穩(wěn)定委員會(huì)，以促進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的信息協(xié)調(diào)以及更準(zhǔn)確的識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。兩者都充分強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)，以上的金融監(jiān)管部門間的合作與協(xié)調(diào)框架，充分體現(xiàn)了后危機(jī)時(shí)代宏觀審慎監(jiān)管中監(jiān)管協(xié)調(diào)的特征。

近年來，我國的金融監(jiān)管體系也在不斷發(fā)展，不過仍然存在一些不足之處。例如，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)存在一定不足，我國缺乏十分完善的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也處于建立初期，監(jiān)管模式仍然主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式。這容易造成各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間缺乏協(xié)調(diào)和配合，容易形成監(jiān)管真空等問題。而總結(jié)次貸危機(jī)的教訓(xùn)，建立一個(gè)真正涵蓋金融體系的宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是十分需要的。設(shè)置金融機(jī)構(gòu)間統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不僅可以解決現(xiàn)存體制下監(jiān)管沖突和重疊的弊端，更重要的是，這些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)日常監(jiān)管，并建立危機(jī)處置機(jī)制和救助機(jī)制，來防范系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)因“大而不能倒”引起的道德風(fēng)險(xiǎn)，從而建立混業(yè)經(jīng)營下的風(fēng)險(xiǎn)控制新機(jī)制以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

(二)跨境的協(xié)調(diào)監(jiān)管

從跨境的維度來講，后危機(jī)時(shí)代的宏觀審慎監(jiān)管強(qiáng)調(diào)國際間的協(xié)調(diào)與合作。具體來講，相關(guān)數(shù)據(jù)的識(shí)別和適用性對于一個(gè)有效的宏觀審慎監(jiān)管政策框架是至關(guān)重要的。2008年以來的金融危機(jī)的教訓(xùn)之一就是相關(guān)當(dāng)局在分析和監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)信息交流不足，這是一個(gè)必須引起重視的問題。相關(guān)的監(jiān)管數(shù)據(jù)和信息必須得到有效的交流，除了在國家層面跨部門間需要協(xié)調(diào)合作，也需要加強(qiáng)在地區(qū)層面乃至國際層面的監(jiān)管信息交換。由于全球資本市場的緊密結(jié)合和監(jiān)管套利的高風(fēng)險(xiǎn)，必須在多邊層面考慮宏觀審慎監(jiān)管政策的制定。宏觀審慎監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)合作需要強(qiáng)大的體制機(jī)制以促進(jìn)對全球金融穩(wěn)定性威脅和適當(dāng)政策措施的共同理解，以確保宏觀審慎監(jiān)管框架在個(gè)別國家的一致性。

宏觀審慎監(jiān)管的國際合作，最重要的體現(xiàn)是各個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)(Standard-Setting Bodies，SSBs)之間的合作。縱觀銀行、保險(xiǎn)、證券等最主要的金融行業(yè)，最主要參與的標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)有5個(gè)，分別是巴塞爾銀行監(jiān)管協(xié)會(huì)(BCBS)、國際支付和清算協(xié)會(huì)(Committee on Payment and Settlement Systems，CPSS)、國際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)(International Association of Deposit Insurers，IADI)、國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)(International Association of Insurance Supervisors，IAIS)、國際證監(jiān)會(huì)組織(International Organization of Securities Commissions，IOSCO)。上述標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，在各自領(lǐng)域里面發(fā)布相應(yīng)的指導(dǎo)意見和行業(yè)準(zhǔn)則，而這些行業(yè)準(zhǔn)則也成為各國行業(yè)內(nèi)的主流參考標(biāo)準(zhǔn)。國際上各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)間的國際合作實(shí)踐，使得宏觀審慎監(jiān)管在一定程度上具有了較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也使宏觀審慎監(jiān)管的國際合作具有了較為具體的規(guī)范基礎(chǔ)。

為了確保各國能有效和一致地執(zhí)行相關(guān)的全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的政策，金融穩(wěn)定理事會(huì)也對相關(guān)國家政策的制定提出了一些建議。具體而言，從國家內(nèi)部來講，應(yīng)完善國內(nèi)金融監(jiān)管的法律制度安排，賦予專門機(jī)構(gòu)開展跨境合作和信息交換的權(quán)力，合理完善法律中可能阻礙公平跨境處置的條款;對于跨境的金融機(jī)構(gòu)，明確母國和東道國當(dāng)局在機(jī)構(gòu)處置中的作用、責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)母國與東道國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)積極建設(shè)危機(jī)時(shí)期的信息共享機(jī)制，消除信息缺口。金融穩(wěn)定理事會(huì)和各國當(dāng)局，通過與巴塞爾銀行監(jiān)管協(xié)會(huì)、全球金融體系委員會(huì)、國際支付和清算協(xié)會(huì)、國際證監(jiān)會(huì)組織和國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)協(xié)商，借鑒相關(guān)的定性和定量指標(biāo)，建立了同行審查委員會(huì)(Peer Review Council)，同行審查委員會(huì)將定期審查相關(guān)重要金融機(jī)構(gòu)，而且達(dá)成了同行審查委員會(huì)機(jī)密數(shù)據(jù)和信息的協(xié)議，與此同時(shí)，同行審查委員會(huì)實(shí)行定期匯報(bào)制度。

中國銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于中國銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》也強(qiáng)調(diào)，在跨境合作方面，建立對境外監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管能力的評估機(jī)制，健全系統(tǒng)重要性銀行跨境經(jīng)營的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，提高信息交流質(zhì)量，加強(qiáng)在市場準(zhǔn)入、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查以及危機(jī)管理方面的合作。在金融穩(wěn)定理事會(huì)《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的有效處置》中，特別強(qiáng)調(diào)國內(nèi)當(dāng)局必須為跨境監(jiān)督協(xié)議制定一個(gè)正常的框架。

單一或片面的監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今國際金融市場發(fā)展的需要。也只有多角度、全方位的金融監(jiān)管模式，才能更好地適應(yīng)金融全球化和金融創(chuàng)新的需求，才能切實(shí)保障金融市場的安全和效率，協(xié)調(diào)監(jiān)管原則需要貫穿于金融監(jiān)管的全過程。

四、全局監(jiān)管原則

相對與微觀審慎監(jiān)管而言，全局監(jiān)管原則是宏觀審慎監(jiān)管的突出表現(xiàn)。早在2003年，國際清算銀行在其第128 號工作報(bào)告〔19〕Claudio Borio．Towards a Macro-prudential Framework for Financial Supervision and Regulation．BIS Working Papers No． 128，F(xiàn)ebruary 2003，available at http://www．bis．org/publ/work128．pdf，visited on May 22，2012．中指出，在降低風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)上，宏觀審慎與微觀審慎是不一致的，宏觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)是針對作為一個(gè)整體的實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重大損失，而微觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)針對的則是個(gè)別機(jī)構(gòu)，無論其對整體經(jīng)濟(jì)的影響如何。2008年美國次貸危機(jī)暴露了過分強(qiáng)調(diào)微觀審慎監(jiān)管在確保金融體系穩(wěn)健運(yùn)行上的缺陷，宏觀審慎監(jiān)管的理念自始逐漸得到越來越多的關(guān)注。到了2011年，金融穩(wěn)定理事會(huì)、國際貨幣基金組織和國際清算銀行向二十國集團(tuán)提交了《宏觀審慎政策工具和框架》的進(jìn)度報(bào)告〔20〕Financial Stability Board．International Monetary Fund．Bank for International Settlement．Macro-prudential Policy Tools and Frameworks［R］．27 October 2011，available at http://www．bis．org/publ/othp17．htm，visited on May 22，2012．，該報(bào)告中承認(rèn)了一個(gè)共識(shí):全局性的視角(a system-wide perspective)是一項(xiàng)明確的審慎機(jī)制(a well-specified prudential set-up)的基本屬性。

(一)宏觀審慎監(jiān)管最重要的目標(biāo)在于金融體系的穩(wěn)定

從監(jiān)管的目標(biāo)來講，宏觀審慎監(jiān)管旨在確保整個(gè)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行。微觀審慎監(jiān)管則體現(xiàn)為每個(gè)金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)該保持自身的健康性，并通過監(jiān)管來監(jiān)督微觀主體的健康性。但即便如此，健康的微觀主體的累加并不能充分保證宏觀整體是健康的〔21〕周小川．金融政策對金融危機(jī)的響應(yīng)——宏觀審慎政策框架的形成背景、內(nèi)在邏輯和主要內(nèi)容［J］．金融研究，2011，(1):3．。相比而言，宏觀審慎監(jiān)管最重要的目標(biāo)就是要確保整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。《宏觀審慎政策工具和框架》報(bào)告〔22〕Financial Stability Board．International Monetary Fund．Bank for International Settlement．Macro-prudential Policy Tools and Frameworks［R］．27 October 2011，available at http://www．bis．org/publ/othp17．htm，visited on May 22，2012．明確指出，宏觀審慎監(jiān)管政策的實(shí)施范圍是整個(gè)金融體系(包括金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門之間的相互作用)而不是其中的某個(gè)部分。

(二)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要具有全局性的權(quán)力

從監(jiān)管的主體來講，宏觀審慎監(jiān)管須發(fā)揮央行在宏觀審慎監(jiān)管中的主導(dǎo)作用。央行在宏觀審慎監(jiān)管中始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用(play a leading role)。這是由兩方面原因決定的，一是央行在金融和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評估方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，二是央行在支付體系中充當(dāng)著“最后貸款人”(lender of last resort)的角色〔23〕Financial Stability Board．International Monetary Fund．Bank for International Settlement．Macro-prudential Policy Tools and Frameworks［R］．27 October 2011，available at http://www．bis．org/publ/othp17．htm，visited on May 22，2012．。在具體的操作中，要求中央銀行與各個(gè)監(jiān)管部門之間進(jìn)一步加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，將各自掌握的宏觀和微觀層面的數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行對接和匯總，通過深入整理分析，判斷風(fēng)險(xiǎn)水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議。需要強(qiáng)調(diào)的是，在立法過程，必須明確各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體權(quán)限和監(jiān)管責(zé)任，防止因?yàn)榉ㄖ撇煌晟贫斐杀O(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)利濫用或權(quán)力沖突。

(三)宏觀審慎監(jiān)管的法律實(shí)施更重視全局性的法律效果

從法律的實(shí)施來講，宏觀審慎監(jiān)管法律的落實(shí)是一個(gè)自上而下的過程(Top-down Approach)。這也是由系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有跨機(jī)構(gòu)的特征所決定的?，F(xiàn)代金融實(shí)踐表明，金融機(jī)構(gòu)跨業(yè)經(jīng)營的行為越來越普遍，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)度大大加強(qiáng)，金融風(fēng)險(xiǎn)更容易在金融機(jī)構(gòu)間傳遞。依靠單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分頭監(jiān)管不同的金融機(jī)構(gòu)，往往不能達(dá)到防御系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目的，不利于維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。由此需要一個(gè)置頂?shù)臋C(jī)構(gòu)，有效地進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，才能更好地實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)。從上述對各國監(jiān)管模式分析可見，無論是英國的監(jiān)管模式，英格蘭銀行牽頭屬下三大機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管，還是美國的監(jiān)管模式，以金融市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人為成員成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，都體現(xiàn)了自上而下的監(jiān)管模式。

五、結(jié)語

筆者需要補(bǔ)充一點(diǎn)，宏觀審慎監(jiān)管除了要遵循逆周期原則、協(xié)調(diào)原則和全局原則之外，還需要注意的問題是如何保持法律的可預(yù)見性和透明度。經(jīng)驗(yàn)表明，法律法規(guī)的制定過程需要具有一定的透明度和參與度，這樣最低限度也能降低市場參與者的不可預(yù)見性。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)同樣能運(yùn)用到宏觀審慎監(jiān)管法律法規(guī)的制定過程中來。在金融周期中，及時(shí)的立法活動(dòng)顯得尤為重要，因?yàn)楹暧^審慎監(jiān)管具有明確的原則指引或明確的實(shí)施規(guī)范，有助于消除政治性和體制性的阻力。成功的政策落實(shí)是需要有說服力的證據(jù)的。然而，政策的制定者事后往往難以充分闡明其行動(dòng)的理由及有效性〔24〕Committee on the Global Financial System．Macro-prudential Instruments and Frameworks:A Stocktaking of Issues and Experiences．CGFS Paper No．38，available at http://www．bis．org/publ/cgfs38．htm，visited on May 22，2012．。提高宏觀審慎監(jiān)管政策制定過程的透明度和參與度，有助于限制和規(guī)范制定者的自由裁量權(quán)。要達(dá)到宏觀審慎監(jiān)管政策可預(yù)見性和透明度的目標(biāo)，重要的手段之一就是完善金融監(jiān)管立法，建立良好的金融監(jiān)管法律基礎(chǔ)，同時(shí)約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)的能力，同時(shí)也需要規(guī)范金融市場的行為，確保整個(gè)金融系統(tǒng)運(yùn)行的有序性。按照我國現(xiàn)有的監(jiān)管體制，參與監(jiān)管機(jī)制的主體是具有金融監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)，除了“一行三會(huì)”之外，還包括財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等多個(gè)行政機(jī)關(guān)。基于國情的考慮，如何實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須通過改進(jìn)協(xié)調(diào)合作機(jī)制和權(quán)力約束機(jī)制，使得各機(jī)構(gòu)之間在有關(guān)法律或政策的指導(dǎo)下，積極而有效地開展金融監(jiān)管工作。

綜上所述，宏觀審慎監(jiān)管的基本原則可以歸納為逆周期監(jiān)管原則、協(xié)調(diào)監(jiān)管原則和全局監(jiān)管原則。其中逆周期監(jiān)管原則是首要原則，與協(xié)調(diào)監(jiān)管原則和全局監(jiān)管原則相輔相成，從不同的角度確保達(dá)到防范和控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。更為完善的宏觀審慎監(jiān)管法律法規(guī)框架正在積極醞釀之中，由于各國金融產(chǎn)品和金融市場的發(fā)展程度不同，暫無較為統(tǒng)一的框架，宏觀審慎監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行也仍然處于早期階段〔25〕Committee on the Global Financial System． Operationalising the Selection and Application of Macro-prudential Instruments． CGFS Paper No．48，available at http://www．bis．org/publ/cgfs48．htm，visited on March 10，2013．。展望金融監(jiān)管改革的趨勢，在強(qiáng)調(diào)逆周期監(jiān)管這一首要原則的同時(shí)，加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與合作，重視建立各種合作機(jī)制和信息共享機(jī)制，跨境協(xié)調(diào)監(jiān)管也會(huì)在各國際組織和各國的努力之下，取得更為豐碩的成果。