破解信訪工作瓶頸的對策與出路
——以蓬萊市為例

史立麗

(中共蓬萊市委黨校，山東蓬萊265600)

黨的十八大報(bào)告提出“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保證渠道?！边@充分說明了黨和政府對信訪工作的高度重視，也為信訪工作指明了方向。近年來，蓬萊市牢固樹立群眾工作理念，落實(shí)維穩(wěn)第一責(zé)任，規(guī)范信訪工作秩序，加大“事要解決”力度，從源頭上控制和減少不穩(wěn)定因素，妥善化解了大量矛盾糾紛，有力地維護(hù)了對外形象。但因宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響和部分重點(diǎn)工作的推進(jìn)，全市信訪總量、集體訪、越級訪均持續(xù)在高位運(yùn)行，信訪總體形勢不容樂觀。新形勢下，發(fā)揮信訪工作在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中“第一信號”的作用，對蓬萊市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。

一、新時(shí)期信訪工作的特點(diǎn)

首先，群眾上訪反映的問題比較集中。主要集中在揭控村干部、職工(農(nóng)民工)勞資糾紛、涉法涉訴、城市拆遷補(bǔ)償、土地征用及承包糾紛等方面。每年由上述幾個(gè)方面引發(fā)的各類問題占信訪總量的60%以上。

其次，部分信訪問題化解難度加大。伴隨著改革的深入、上級政策的變化，利益分配格局也發(fā)生了很大變化，群眾對涉及自身利益的問題反應(yīng)越來越強(qiáng)烈，要求越來越高，化解難度較大。去年以來群眾上訪反映的問題，80%以上都涉及到上訪人的自身利益，尤其是一些上訪老戶和歷史遺留的信訪案件，時(shí)隔時(shí)間較長，案情紛繁復(fù)雜，政策法規(guī)不明晰，雖經(jīng)有關(guān)部門多次調(diào)查處理，想方設(shè)法變通解決，但上訪群眾始終不滿意，案件結(jié)服難度很大，解決成本也越來越高。

再次，集體訪增多。部分上訪群眾遇到問題首先想到的不是依法通過正常途徑解決，而是以通過組織集體上訪、制造影響向政府施壓，以達(dá)到盡快處理問題或滿足過高要求的目的。同時(shí)受“法不責(zé)眾”的錯(cuò)誤思想影響，部分群眾雖無實(shí)際利益關(guān)系，但被少數(shù)人員蠱惑煽動(dòng)甚至金錢利誘，集體到政府門前甚至越級上訪，采取打橫幅、喊口號等極端方式，圍堵黨政機(jī)關(guān)，擾亂正常辦公秩序。在農(nóng)村揭干、勞資糾紛、土地征用、房產(chǎn)證辦理等涉及面較廣的信訪問題上表現(xiàn)尤為突出。

第四，越級上訪雖呈下降趨勢，但擇機(jī)性強(qiáng)。越是各級政事、要事較多的敏感時(shí)期，越是信訪案件的多發(fā)期。一些信訪老戶對上級部門的信訪流程比較了解，往往選擇在上級重要會(huì)議和重大節(jié)慶期間，聯(lián)系、組織信訪人員串聯(lián)去京，以引起各級重視，向政府施壓。

最后，信訪隱患和不穩(wěn)定因素增多。信訪不穩(wěn)定因素既有歷史遺留問題，主要表現(xiàn)在房產(chǎn)手續(xù)辦理、企業(yè)破產(chǎn)改制、原農(nóng)村電工、參加國防施工的民工等方面;也有新發(fā)生的矛盾糾紛，主要表現(xiàn)在村居“兩委”換屆選舉及集體經(jīng)濟(jì)組織管理引起的矛盾和問題，受宏觀經(jīng)濟(jì)影響引發(fā)的職工(農(nóng)民工)勞資糾紛，重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目、舊村改造等重點(diǎn)工作推進(jìn)中引發(fā)的涉及到拆遷補(bǔ)償、征地補(bǔ)償、村民待遇等方面的問題。

二、當(dāng)前蓬萊市信訪工作的現(xiàn)狀

(一)取得的成績

近年來，蓬萊市信訪工作取得較大成績，連續(xù)三年位居煙臺(tái)第一名。在各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，一個(gè)全社會(huì)重視、全市上下關(guān)心信訪工作的局面正在形成。主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面:

1.領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，集中會(huì)診。對于情況復(fù)雜、涉及部門較多、處理難度較大的問題，主要領(lǐng)導(dǎo)親自協(xié)調(diào)相關(guān)部門配合聯(lián)動(dòng)，形成合力，綜合運(yùn)用教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導(dǎo)、聽證等各種方法，共同協(xié)商調(diào)處，妥善解決重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

2.源頭預(yù)防，主動(dòng)走訪。包村干部每天、機(jī)關(guān)干部每三天深入到所包村(居)走訪，傾聽群眾呼聲，征求基層意見，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，提前介入，盡早解決。同時(shí)，注重充分發(fā)揮村(居)委會(huì)的自治作用，將信訪工作納入《村規(guī)民約》，實(shí)行村民信訪情況與福利待遇掛鉤，利用村規(guī)民約規(guī)范村民的“非訪”、“越級訪”行為，筑牢維穩(wěn)“第一道防線”。

3.物質(zhì)幫助，情感感化。針對有的信訪人員確實(shí)存在不公平、但按現(xiàn)在政策又無法解決的情況，信訪部門主動(dòng)協(xié)助解決實(shí)際問題，積極做好感情溝通，以此實(shí)現(xiàn)穩(wěn)控，并為下一步工作奠定基礎(chǔ)。比如，上訪人員劉某為二等甲級傷殘軍人，生活比較困難，考慮到家庭及個(gè)人實(shí)際情況，將其安排在大齡青年集中居住區(qū)物業(yè)公司工作，每月發(fā)放工資保證其基本生活，并通過親屬做工作感化，使其得以安心工作。

4.多方聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化穩(wěn)控。按照屬地管理原則，蓬萊市承擔(dān)了一些在全國全省掛號以及歷史遺留的重點(diǎn)信訪案件和人員。在工作中，能針對不同的案件特點(diǎn)、不同的信訪人員情況，采取不同的化解對策，穩(wěn)控好重點(diǎn)人員。

(二)存在的問題

1.照搬屬地化管理的原則，增加了一些信訪案件的處理難度。2005年修訂的《信訪條例》規(guī)定:按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則。在現(xiàn)實(shí)的基層信訪工作中，越來越多的政府將信訪案件的屬地管理定性為上訪人的戶籍所在地，將信訪案件壓給上訪者戶籍所在地基層政府。但其弊端是:有的單位盡可以放心大膽地不作為、亂作為，反正出了信訪，自有別人答復(fù)處理;有的時(shí)候上訪人戶籍所在地不一定就是其現(xiàn)居住地，所訴求的信訪事項(xiàng)并不一定就發(fā)生在其戶籍所在地，這就使得許多矛盾糾紛、信訪案件壓給了與糾紛沒有關(guān)系的屬地政府身上，而這些政府只能被動(dòng)接受，管理一些本不該他們管理的案件，不得不從頭梳理案件，不得不協(xié)調(diào)相關(guān)責(zé)任單位，反而增加了案件的處理難度，延遲了案件的解決進(jìn)度。

2.“一票否決”的考核辦法，使基層信訪工作難上加難。為了確保社會(huì)穩(wěn)定，切實(shí)將矛盾解決在基層，從上到下對信訪考核實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，將其納入地方政績考核體系，對因工作不到位、責(zé)任不落實(shí)，發(fā)生較大規(guī)模赴京到省集體上訪的，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理。在這種體制下，街道成為大規(guī)模赴省進(jìn)京上訪事件的直接責(zé)任人。有些上訪民眾正是抓住了街道的這根軟肋，以赴省進(jìn)京上訪來變相敦促信訪事項(xiàng)的解決，甚至有一些老信訪戶、纏訪戶和鬧訪戶以此要挾基層政府給予一些沒有原則的讓步和經(jīng)濟(jì)利益。這就迫使基層政府在重大政治時(shí)期不得不采取“人盯人”、“零報(bào)告”、“赴省進(jìn)京值班”等穩(wěn)控措施，阻止赴省進(jìn)京上訪。在發(fā)生本轄區(qū)內(nèi)民眾赴京上訪事件之后，不但第一時(shí)間要派人到事發(fā)地接回信訪人，還要解決其上訪費(fèi)用，而為了讓他們回來更要答應(yīng)上訪人各種各樣的要求，使得不該解決的也解決了，不該賠償?shù)囊餐ㄟ^其他方式給予賠償。而且有時(shí)錢花了，信訪人收到補(bǔ)償金后表示停訪息訴，簽訂了息訴保證書，但是如果其反悔街道也沒有辦法，仍然要解決處理。就是基于這個(gè)原因，相當(dāng)一部分信訪人得到了甜頭，上訪行為愈演愈烈，有的群眾看到這樣紛紛效仿，導(dǎo)致越來越多的群眾遇到問題就上訪，不滿足提出的要求就不斷上訪，樂此不疲。

三、蓬萊市信訪案件產(chǎn)生的原因

(一)政策方面

現(xiàn)行政策存在一些不完善的地方或有些問題沒有明確的政策規(guī)定，使一些問題的處置有很大的隨意性，群眾訴求得不到妥善解決，引發(fā)信訪。

(二)干部方面

個(gè)別單位依法行政不夠，辦事不透明，程序不到位。一些干部作風(fēng)漂浮，方法簡單粗暴，不善于做群眾的思想工作，對群眾敷衍塞責(zé)，遇事推諉，日積月累，致使矛盾激化。

(三)群眾方面

1.有的群眾思想觀念上存在誤區(qū)。信“上”不信“下”，認(rèn)為只有找上面的大部門、大領(lǐng)導(dǎo)才能解決問題;信“多”不信“少”，認(rèn)為參與信訪的人越多、對上反映的領(lǐng)導(dǎo)和部門越多，問題解決的就越快;信“鬧”不信“理”，不管有理無理，先鬧再說，認(rèn)為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”;信“訪”不信“法”，認(rèn)為政府權(quán)力大，政府“管”法院，能夠改變法院判決，甚至可以代替法院執(zhí)行，遇到本來該由司法部門處理的問題，他們卻采取上訪的方式，讓政府去協(xié)調(diào)解決。

2.少數(shù)人蓄意滋事。有少數(shù)人把個(gè)人意愿和要求作為解決問題的標(biāo)準(zhǔn)，不顧政策不聽勸阻，無休止纏訪、鬧訪;有的纏訪老戶存有偏執(zhí)心態(tài)，動(dòng)輒就越級上訪。

3.從眾心理嚴(yán)重。大多數(shù)集訪者有“隨大流”的心態(tài)，認(rèn)為集訪后如果解決了問題自己可以從中受益，即使達(dá)不到目的也沒有什么損失，往往一呼百應(yīng)、一哄而上;有的人有“法不責(zé)眾”的心態(tài)，明知問題只能由基層解決，卻故意集體訪來引起領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，以增加解決問題的籌碼。

4.過分看重眼前利益。一些重點(diǎn)項(xiàng)目、城市建設(shè)等一些公益事業(yè)推進(jìn)過程中，觸及到部分群眾利益時(shí)，個(gè)別群眾認(rèn)為越上訪獲得的補(bǔ)償越大。

四、做好蓬萊市信訪工作的幾點(diǎn)建議

(一)堅(jiān)持屬地管理和歸口管理相結(jié)合

修改的信訪條例強(qiáng)調(diào)屬地管理的優(yōu)先原則，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)防止部門之間互相推諉和塞責(zé)，強(qiáng)調(diào)各個(gè)部門要依法履行本部門的職責(zé)。“屬地管理”并不應(yīng)該排斥“歸口辦理”，應(yīng)當(dāng)把屬地管理和職能部門管理結(jié)合起來，堅(jiān)持“條”、“塊”相結(jié)合的方式，有很明確的政策解決依據(jù)、有明確的職能部門這類信訪案件應(yīng)該以職能部門解決為主，有很明確的信訪案件事發(fā)責(zé)任單位的，應(yīng)由責(zé)任單位解決為主，戶籍地所在單位配合解決，這樣既利于案件的解決有政策依據(jù)，又能加快案件的解決進(jìn)度。同時(shí)，應(yīng)發(fā)揮信訪案件所在的縣級政府的作用，對復(fù)雜的信訪案件，盡快明確辦理部門并督促解決，以利于及時(shí)、有效地化解跨地或越級信訪。

(二)完善考核辦法，區(qū)分對待政府行為

區(qū)分發(fā)生越級上訪和集體上訪時(shí)下級組織是否積極作為。對于沒有積極作為者，要保持問責(zé)。對于下級組織已經(jīng)積極作為，但是因?yàn)樯显L者訴求復(fù)雜或訴求沒有政策依據(jù)或?yàn)榱酥\取私利越級上訪和集體上訪的，則不應(yīng)問責(zé)下級組織，至少應(yīng)該輕罰。同時(shí)，對這些案件的考核應(yīng)該是限于負(fù)責(zé)單位做好重大時(shí)期的穩(wěn)控，確保這些時(shí)期人不出走。

(三)改變現(xiàn)行的接勸返機(jī)制

現(xiàn)行的接勸返機(jī)制從某種程度上(涉事或?qū)俚貑挝怀鲕?、出錢、出人)縱容了信訪人的上訪行為，建議改進(jìn)接勸返機(jī)制，由信訪人或直系親屬承擔(dān)相應(yīng)的接勸返費(fèi)用，以經(jīng)濟(jì)手段制約和減少赴省進(jìn)京上訪;對基層已經(jīng)結(jié)論(特別是經(jīng)過“三級終結(jié)”)的信訪案件，要建立檔案，實(shí)行全國聯(lián)網(wǎng)，無論檔案上的信訪老戶到哪級上訪，上級機(jī)關(guān)不應(yīng)該立案交辦，要有“不予受理”的明確態(tài)度，以避免基層勸返再勸返，屢接屢訪，沒有盡頭;對已有明確結(jié)論意見而仍上訪不斷的典型信訪個(gè)案，上級可適時(shí)介入，采取聯(lián)合聽證等方法給予明確答復(fù)。對仍不聽勸告，一意孤行，擾亂公共秩序和機(jī)關(guān)辦公秩序的上訪人，要堅(jiān)決依法進(jìn)行打擊，維護(hù)井然有序的信訪秩序。

(四)加強(qiáng)信訪工作的輿論引導(dǎo)

通過各種輿論引導(dǎo)的載體，把握正確的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)群眾樹立正確的信訪觀念，營造公開、依法、和諧的信訪工作環(huán)境。對于有影響的突發(fā)性信訪事件發(fā)生后，要正確、及時(shí)地通過新聞媒體引導(dǎo)社會(huì)輿論，明確應(yīng)該采取的態(tài)度，并迅速集結(jié)力量，有效開展工作，化危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)。對那些借上訪為名，采取纏訪鬧訪，非正常上訪或者其他違法信訪手段對政府施壓以達(dá)到私利的上訪者，在依法處理的同時(shí)要通過媒體公開曝光教育大多數(shù)群眾，在全社會(huì)營造依法行政、依法辦事、依法信訪的良好氛圍。

(五)堅(jiān)持信訪工作與法律服務(wù)相結(jié)合

加強(qiáng)群眾的法制意識(shí)，引導(dǎo)群眾懂得運(yùn)用法律手段來維護(hù)其合法權(quán)益，大力實(shí)施律師參與信訪接待制度，并主動(dòng)與司法部門聯(lián)系，尋求支持，形成合力，促進(jìn)信訪問題的依法有效解決。

(六)以人為本，幫助群眾解決實(shí)際困難

廣大國家干部要心系群眾、依法行政、積極作為，多關(guān)心他們的生活，多為他們排憂解難，下大氣力辦一些便民惠民利民的好事實(shí)事，增進(jìn)民享，凝聚民心，進(jìn)一步提升群眾滿意度。

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