從顧客到公民的蛻變
——政府公共服務對象探析

游文佩

(山東大學政治學與公共管理學院，山東250100)

伴隨著近一個世紀的發(fā)展演變，公共管理的三種模式逐漸浮現出來:傳統公共行政、新公共管理以及新公共服務。這三種模式在行政管理發(fā)展史上、對于公共行政理論與實踐方面具有舉足輕重的作用。三者對于政府公共服務的對象，即公共管理過程中公民的角色一直有著不同的觀點，特別是新公共管理和新公共服務理論在這方面的主張，引發(fā)了廣泛的關注。新公共管理主張以顧客為中心，根據顧客的需要提供相應的公共服務，建設具有回應性的政府，政府與顧客之間的關系是服務而不是管制。伴隨著實踐的推進，顧客理念的弊端逐漸暴露出來。新公共服務理論主張將公民看作公民，而不是投票人、顧客，不是僅僅關注顧客的需求，而是著重關注公民，并且在公民與政府之間建立信任與合作關系。在具有兩千多年封建臣民傳統的我國引入顧客理念固然重要，但是在改革的過程中公民的理念具有更加長遠和重要的意義。在創(chuàng)新、法治、廉潔的政府的構建過程中，只有將公民視為公民，實現政府與公民的良性互動與合作，才能實現更為廣泛的公共利益，從而朝著更加健康、持續(xù)的方向發(fā)展。

一、政府公共服務“顧客”理念的引入及其價值

(一)政府公共服務“顧客”理念的引入

顧客，是市場中的一個重要活動主體，是產品或服務的接收者。在市場競爭環(huán)境下，顧客就是上帝，是企業(yè)組織關注的焦點，是他們發(fā)展的原動力。因此，企業(yè)組織必須時刻關注顧客當前和未來的需求，顧客需要什么他們就生產什么。而將顧客理念引入到公共管理的過程中，顛覆了傳統的公共管理模式，改變了公民在公共管理過程中的角色和地位，創(chuàng)新了公共管理的理念。

“顧客導向”的興起始于20世紀90年代奧斯本和蓋布勒《重塑政府》一書的發(fā)表，是重塑政府的十項原則之一，主張“受顧客驅使的政府”。由于傳統公共行政聚焦于層級制和規(guī)則程序，政府官員只是照章辦事、機械執(zhí)行，而新公共管理責問政府幾乎沒有人使用顧客這個詞，大多數公共組織甚至不知道誰是他們的顧客。因此奧斯本和蓋布勒以一種獨特的理論觀點，重塑了政府與公民之間的關系。新公共管理將政府服務的接受者視為顧客，主張政府服務部門去發(fā)現自己的顧客，了解并及時響應他們的需求。“我們可以把顧客看作在自己的腦中帶著一種‘成績報告單’四處走的人，這種‘成績報告單’就是促使顧客決定是再一次接受這種服務還是去其他地方的根據”［1］42。通過顧客調查、顧客隨訪、試銷、顧客服務訓練等方式了解顧客需求，將顧客放在駕駛員座位上，由他們控制資源，自行選擇目的地和路線。

“顧客導向”的提出是傳統公共行政向新公共管理進行范式轉換的一部分，在公共管理發(fā)展過程中掀起了巨大波瀾，對各國公共管理改革實踐發(fā)揮了重要的指導作用?？肆诸D政府改革、英國公民憲章運動、新西蘭改革等，都強調顧客的重要性，將顧客需求的滿足、顧客滿意度作為衡量政府績效的重要指標。

(二)“顧客”理念的價值

“顧客導向”的引入在公共管理史上具有劃時代的意義，一方面，其重新為政府服務部門注入了無限活力，政府的視線從關注政府部門內部結構、遵循繁雜的規(guī)章程序轉移到了公共服務的對象上來，逐漸明確了政府自身存在的目的不是像機器一樣運轉、實現齒輪之間的咬合，而是為顧客提供服務，政府終于睜開眼睛看到了外部的世界;另一方面，顧客理念提升了公民的地位，公民開始擺脫臣民的被動身份，擺脫了管制和束縛，開始“用腳投票”，自由選擇自身所需要的服務。從而在政府與公民之間架起了一座友好的橋梁，拉近了政府與公民的距離。具體來說，“顧客導向”在以下幾方面具有重要意義。

1.從理論上來看，“顧客”理念反映了公共管理價值觀的重大轉變。傳統公共行政追求經濟與效率，公務人員只是執(zhí)行政策規(guī)章的工具而已，非人性化的管理聚焦于層級制和執(zhí)行。而隨著時代的發(fā)展，信息和知識的大爆炸使得傳統的管制型政府已經無法運轉，必須實現向顧客驅動的政府的跨越。政府部門不是一架只為運轉的機器，政府及其公務人員所擁有的權力不是高高在上的，而是低姿態(tài)的。除了經濟和效率，政府還擁有更為廣泛的責任，從靜態(tài)的組織架構向公眾需求的焦點的轉移，凸顯了政府價值取向的改變，將封閉的政府系統打開了一扇門，拆除了政府與公民之間的高墻，拉近了政府與公民的關系，有助于政府與公民之間的信任、互動與合作，為整個政府和社會注入了活力。

2.從實踐上來看，“顧客”理念為公共管理實踐提供了有益的指導。傳統公共行政等級森嚴，強調規(guī)則和程序，命令自上而下沿著流水線得到貫徹執(zhí)行，下級服從上級，各部門各司其職、各盡其責、條塊分割、互不相擾。而“顧客導向”的提出打破了層級制和專業(yè)化，各項工作以顧客為中心，根據顧客需要重塑政府工作流程、整合資源，為顧客提供適合其需要的公共服務，并將公共服務的質量與水平、顧客滿意度作為衡量政府績效的重要指標。

3.從效果上來看，“顧客”理念增強了政府的合法性。在公共管理的具體運作過程中，授權、顧客“用腳投票”、回應、效率、效能、責任等的有效運用，提高了公共服務的質量和水平，贏得了顧客的信任與支持，潤滑了政府與公民之間的關系，增強了政府的合法性基礎。

二、“顧客”理念的缺陷

新公共管理者們提出“顧客導向”就是要改變傳統公共行政的官僚作風，打破政府的高姿態(tài)，將公民引進政府的視野之中，提升公民的身份地位，解決政府為什么存在及如何存在的問題?；蛟S我們可以這樣認為，新公共管理就公民對于政府的重要性地位與顧客在市場中的重要性地位進行了類比，鑒于顧客在市場中的重要地位，而將顧客概念移植了過來。但是這在公共管理實踐的過程中卻遇到了一系列的問題。

(一)顧客的單一性——公民身份的異化

顧客是經濟學上的一個重要概念，用市場與顧客的關系比喻政府與公民的關系，將公民視為政府提供公共服務的顧客是新公共管理的思維邏輯。由于市場與政府分屬于兩個不同的領域，顧客可以自由選擇所需要的商品，而無需履行對等的義務與責任。而公民，是權利和義務的統一體。波利特曾明確指出“公民是社會契約的一部分，顧客是市場契約的一部分。顧客僅僅是公民的一部分，公民位居顧客之上。新公共管理完全顛倒了兩者之間的關系?！保?］6－9我國學者張成福教授也認為:“公民在民主治理中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務，公民亦是公共服務的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務的績效發(fā)生影響;公民亦是公共服務的監(jiān)督者，有責任監(jiān)督政府的運作;同樣，公民亦是納稅等義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面認識公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂?！保?］15－21

(二)1+1≠2——公共利益的喪失

市場以經濟人假設為前提，每個人都追求自身利益的最大化。顧客作為市場主體，根據自身利益做出需求選擇，而無需關注其他顧客的利益，在這樣的市場中根本不存在社會的共同利益，即使存在的話，也是個人利益的聚合，是個人利益的簡單疊加。另一方面，顧客的需求具有多樣化的特點，政府沒有能力也無必要去滿足不同人的需求。另外，顧客一般只注重眼前的現實需求，這種需求是暫時的、盲目的、短期的。而政府從事的是一種公共的事業(yè)。因此，在以顧客需要為基礎而做出決策的政府模式喪失了公共利益，這與公共管理的公共性是相矛盾的。如果政府服務部門一直追逐著顧客的自身利益、短期利益和局部利益，很容易形成社會的無序、畸形發(fā)展。政府應當依據自己的能力和責任去判斷人民究竟需要什么，怎么做才能從根本上有利于公民，才能保護少數人的利益不受侵害，才能保證顧客的長期利益、整體利益。

(三)顧客的層次性——社會公正的缺席

顧客是需求主體，而顧客的需求是有層次性的。一方面，不同的顧客具有不同的需求，同時，有些顧客具有較強的需求欲望，而有些人由于某種限制具有較低的需求欲望甚或沒有，這一過程中，顧客的需求得到了不同程度的表達與滿足。另一方面，顧客是既具有購買需求又具有購買力的人。不具有購買力的公民就不是顧客，自然就不能接受公共服務。面對巨大的貧富差距，顧客也就有了三六九等的差別，服務提供者會刻意討好具有強大購買力的人，而忽視那些沒有表達渠道、沒有購買力的弱勢群體。生活中上不起學、看不起病、住不起房的人與富二代、官二代、房姐等形成強烈的反差。顧客的這種差異性助長了社會的不公平，拉大了社會群體之間的差距，引發(fā)了諸多社會矛盾，成了社會不穩(wěn)定的重要因素。

(四)顧客的有限權利

在市場過程中，顧客自由表達自身需求，并根據自身需求尋求產品和服務，而企業(yè)是否會真正生產顧客期望的產品主要依賴于這是否會達到利潤最大化及企業(yè)自身的能力，因此，獲取顧客需求只是手段而已。在政府公共服務提供的過程中，顧客雖然具有并不完全的表達權和選擇權，卻依然無法保證自己期望的服務被提供，而只是被動地等待，缺乏相應的參與權與監(jiān)督權。從顧客角度講，顧客只是希望政府能夠滿足他們的自身利益、短期利益，卻從不期待參與國家治理。這種顧客導向理念將公民置于被動的位置上，“政府把公眾當作被動的被服務者或純消費者，與政府的宗旨是背道而馳的，顧客理論仍然沒有擺脫單向行政的窠臼，政府仍然是單向行使權力，只不過在一定程度上考慮到了公眾的需要。但顧客理論卻忽視了當代公共行政的最重要的基礎，即公眾參與”［4］。因此，在轟轟烈烈的新公共管理運動中，活躍著的依然是政府的身影，第三部門和公民參與仍然沒有發(fā)展進步。

(五)顧客盲——政府責任的轉嫁

以上四個方面是“顧客”這個概念在政府系統里所必然導致的一些問題，因此，政府成為了不折不扣的“顧客盲”，即政府的責任就只是對顧客負責，而忽略了諸如公平、公正等民主原則，看不到公共利益，看不到公民參與。這在一定程度上將政府的責任轉嫁了出去，導致政府部門逃避責任、走入誤區(qū)，逐步將公民在國家治理中的作用邊緣化，貶低了公民角色，造成公民的政治冷漠。在政府中，公民不只是顧客，他們是所有者或主人。事實上，政府對公民肩負的責任遠遠比政府對顧客肩負的責任多且復雜，它需要政府的冷靜思考、深謀遠慮，需要對民主憲政的承諾。

三、“顧客”的蛻變—公民

新公共服務理論明確提出“服務于公民，而不是服務于顧客”。“顧客導向”的引入相比較傳統公共行政來說固然是一種進步，但是其在實踐過程中所暴露出來的弊端也是不容忽視的。我們要珍視“顧客導向”帶來的成果，正視其附帶的問題。超越“顧客導向”，還原公民身份，將公民看做公民，重視公民參與，致力于公共利益，實現社會公正，完善政府責任，在服務型政府構建的過程中尤其重要。

(一)公民身份的復歸

對公民的適當角色和責任的認識可以追溯到古希臘哲學，認為公民具有主動性、道德性和社會性，他們生活的目的就是追求最完備的人性。現代公民身份理論以馬歇爾的經典論述作為開端，他認為公民身份主要由三大要素組成，即公民的要素、政治的要素和社會的要素。公民的要素由個人自由所必需的權利組成:包括人身自由、言論自由、思想和信仰自由，擁有財產和訂立有效契約的權利以及司法權利;政治的要素指公民作為政治實體的成員或這個實體的選舉者，參與行使政治權力的權利;社會的要素指從享有某種程度的經濟福利與安全到充分享有社會遺產并依據社會通行標準享受文明生活的權利等一系列權利［5］52－73。可見，公民身份遠比顧客身份復雜得多，公民在享有權利的同時還必須履行相應的義務，公民是權利和義務的統一體。通過公民身份的復歸，公民不僅享有對公共服務的表達權和選擇權，還可以參與和監(jiān)督公共服務的提供，從而在政府與公民合作的基礎上，全面提升公共服務的質量與水平。

(二)加強對話，促進公共利益，實現1+1＞2

公共利益是就共同利益進行對話的結果，而不是個人自身利益的聚集。在公共利益的促進過程中，公民可以清晰地闡述自己的意愿，并在闡述的過程中發(fā)現自身與他人意愿的矛盾和共性。而為了贏得別人的合作，公民個體會注意別人的觀點，這樣他或她既學會了做一個個體公民，又學會了做一個公共公民。公民通過協商、對話等來實現對自我利益的超越，將個人利益置于更為廣泛的公共利益之中，因此，公民是具有一定的公共精神的。這種公共精神包含著愛與責任，“如果我通過移情(愛)使你的利益成為我自己的利益，那么我就更不可能以危害你的方式行為。如果我使集體的利益也成為我自己的利益(愛國家)，那么我就會為了那種利益而打造我的個人利益。如果我信奉一條因某種原因而規(guī)定合作的原則，那么我就會為了責任而打造自身的利益?！保?］21政府是屬于公民的，政府必須對公民負責。真正的危險是沒有組織的弱者的利益、普通群眾的利益以及人們共同的未來的利益在政府中沒有足夠的分量。因此，在這個過程中，政府需要提供這個“移情”的平臺，促成公民與公民之間、政府與公民之間的對話與協商，達成共識，爭取形成更具長遠的公共利益。

(三)實現社會公正，促進基本公共服務均等化

自新公共行政以來，社會公平開始受到越來越多的重視，成為民主社會向前發(fā)展的一大趨勢。而按照顧客導向的邏輯，那些沒有渠道進行表達、無購買能力的人很可能無法享受到公共服務，這明顯造成了社會的不公正。每個公民都為社會的發(fā)展做出了或大或小的貢獻，都在做國家這塊大蛋糕上出了一份力，理應分享到或大或小的一塊蛋糕。特別是在民主國家，以民為本，國家應該為公民的生活提供最基本的保障?；竟卜?，如公共衛(wèi)生、公共教育、公共醫(yī)療、最低生活保障等，是保證人能夠像人一樣生活的基本需求，是為了讓公民有尊嚴的生活、體面的生活。政府在這方面應該承擔起責任，這是工作底線，應該達到廣覆蓋、保基本，保證公民的正常生活。

(四)倡導公民權，培育公民參與

哲理所倡導的公民是積極的公民身份，是主動參與的公民，而不是被動等待的公民，是享有廣泛監(jiān)督權的公民，而不是一個看客。公民權，在這里是一種生活方式，包含著一種對社區(qū)及其成員的承諾，包含著對公共事務的積極參與，包含著一種將個人利益置于更為廣泛的公共利益之下的意愿。重視民主公民權，培育公民參與，賦予了公民更大的權利和責任，可以使公民變成有道德的個體，可以塑造出許多守紀律的、有節(jié)制的、細心的并且能夠自控的公民。此外，對于政府的工作也有很大的幫助。首先，通過行使民主公民權，能夠最有可能達到最佳的政治結果。這些最佳的政治結果不僅反映了公民作為一個整體的廣泛判斷或特定群體經過深思熟慮的判斷而且也符合民主的規(guī)范。第二，通過參與，可以獲得滿足最大多數公民利益需求的規(guī)則和決策。第三，公民參與可以增強政府的合法性。參與決策的人們更有可能支持制定和執(zhí)行那些決策的機構。

(五)重拾政府責任

公民身份的還原本身就意味著政府必須給自己一個明確的定位，明確自身肩負的責任。上述四條無形當中框定了政府的責任:政治責任、法律責任和道德責任。政治責任要求政府服務部門提供平臺和渠道，鼓勵公民積極參與并監(jiān)督公共服務的提供，培育公民精神，同時政府服務部門應明確自己的職責，積極回應公民需求，實現政府與公民的信任與合作。法律責任要求政府服務部門貫徹法治理念，依法行政，雖然具有裁量權，也要合乎法律精神和廣大人民的根本利益，杜絕國家權力部門化、部門權力個人化。道德責任要求政府服務部門在提供服務的過程中做到合理、公平、公正，確保人人共享發(fā)展成果，特別是要保護弱勢群體的利益。公民的信任和信心是建立在政府正在為響應公共利益和社區(qū)的共同價值觀而行動的信念之上的。因此，政府責任的切實兌現，提高了政府的公信力，增強了政府的合法性基礎。

四、總結

通過分析我們可以發(fā)現，前后兩種理論暗含著不同的人性假設。“顧客”理念以“經濟人”假設作為前提，將公民看作是消極的、理性的、自利的、不愿負責任的，因此，其運用的方法主要是以刺激、鼓勵為主的。而公民理念以一種更為積極的視角來闡述，認為公民愿意為社會做出有意義的貢獻，政府通過提供對話與協商的平臺，促進并實現公共利益。這兩種方式指導下的政府與公民之間的關系發(fā)生了深刻的變化。

通過政府公共服務對象角色的演化，我們可以看到政府與公民之間關系的博弈過程，從本質上來說是政府如何定位的問題。我們可以把政府對公民的方式看成是一個連續(xù)統一體，一端是管制，一端是盲從。這兩種極端在過去的實踐中得到了證偽。而當下，政府必須不斷提高自己的能力，在中間的連續(xù)體上把握一種平衡，而這種平衡不是一個簡單的過程，它需要有壯士斷腕的勇氣和魄力，需要領導層的智慧，需要把錯裝在政府身上的東西還給市場和公民。

一個社會真正的危險在于行政國家的不斷強大，而公民組織、公民社會的不發(fā)育或者漸趨萎縮。因此，雖然目前我國還沒有成熟的公民群體，在培育公民的過程中遇到了諸多問題，但答案不是限制或拋棄，而是進一步的教育與告知。

［1］珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務:服務，而不是掌舵［M］.北京:中國人民大學出版社，2004.

［2］Christopher Pollitt，Geert Bouckaert.Quality Improvement in European Public Service［M］.New York:SAGE Publications Ltd，1995.

［3］張成福.公共行政的管理主義:反思與批判［J］.中國人民大學學報，2001(01).

［4］齊明山.對新公共管理的幾點反思［J］.北京行政學院學報，2003(05).

［5］郭忠華.當代公民身份的理論輪廓:新范式的探索［J］.公共行政評論，2008(06).